全面两孩政策拟明年元旦实施：社会抚养费修订存很大争议
全国人大常委会审议人口与计划生育法修正案草案
“全面两孩”拟下周五起施行 广东条例修订或需三个月
备受关注的人口与计划生育法修正案草案（简称草案）昨日提交第十二届全国人大常委会第十八次会议审议。昨日上午，国家卫生和计划生育委员会主任李斌在会上作说明。如审议意见比较一致，该草案或将提请此次会议表决，拟于2016年1月1日起施行。草案中将“提倡一对夫妻生育一个子女”修改为“提倡一对夫妻生育两个子女”，拟允许符合政策生育二孩也可以延长产假。
至于《广东省人口与计划生育条例》何时修订施行，省卫计委回应，地方性法规修订要严格按法律规定的程序办理，一般情况下条例修订周期至少要3个月时间。省卫计委与有关部门正联手推进，积极协调，尽量简化程序，缩短时间，争取尽早修订施行。
按政策生二孩可延长产假
草案将“提倡一对夫妻生育一个子女”修改为“提倡一对夫妻生育两个子女”，并删除“鼓励公民晚婚晚育”的规定。相应地，将晚婚晚育可获得延长婚嫁、生育假奖励的规定修改为“符合法律规定生育子女的夫妻可享受延长生育假的奖励和相关福利”。
据了解，孕妇产假主要由基础性产假、奖励性产假两部分组成。基础性产假为国务院2012年颁布的《女职工劳动保护特别规定》明确的“女职工生育享受98天产假，难产的应增加产假15天”；奖励性产假包括晚育和独生子女增加的产假，各地规定不尽相同。例如广东规定晚育产假可增加15天，独生子女可增加产假35天。也就是说，在广东一孩正常分娩产假能达148天。
不过，依照一些地方将生育第一个子女作为晚育标准之一的做法，若按各地现行办法生二孩，女方能享受到的产假只有基础性产假98天。对此，草案明确，符合规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。至于生育假如何延长，由省、自治区、直辖市等结合当地实际制定具体办法。
此外，草案对两孩之外再生育的相关情形作出规定，明确符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。夫妻双方户籍所在地的有关规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。
禁止代孕与买卖精子卵子
值得关注的是，草案新增“明令禁止买卖精子、卵子、受精卵和胚胎，禁止以任何形式实施代孕”。这是国家法律首次拟对“代孕”作出规定。此前，卫生部门的规章曾经对代孕行为作出规定。如2001年8月卫生部颁布《人类辅助生殖技术管理办法》规定，医疗机构和医务人员不得实施任何形式的代孕技术。
草案同时明确对“代孕”等行为的罚则，提出“未经批准实施人类辅助生殖技术的，买卖精子、卵子、受精卵和胚胎的，实施代孕的”等三类行为，违法所得1万元以上的，处违法所得两倍以上六倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得低于1万元的，处1万元以上3万元以下罚款；情节严重的还会被吊销执业证书，甚至追究刑责。
育龄夫妻可自主选择避孕
李斌在作报告时表示，为了修改与全面两孩政策不协调的奖励保障措施，删除了对晚婚晚育夫妻、独生子女父母进行奖励的规定，同时明确按照老人老办法的原则，法律修改前按照规定应当享受奖励扶助的计划生育家庭老年人、独生子女父母和独生子女发生意外伤残、死亡的父母可继续享受奖励扶助。
李斌介绍，根据剩余政策调整，配套推进计划生育服务管理改革，删除夫妻应当接受计划生育技术服务指导等带有强制服务色彩的内容，拟将现行人口计生法中规定的，育龄夫妻“应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导”修正为育龄夫妻“自主选择”计划生育避孕节育措施。
广州市卫计委工作人员透露，按照“老人老办法”既定方针，即便实施全面两孩，之前给予独生子女奖励仍会继续发放。对全面二孩政策落地后的独生子女，他们能否享受津贴会否按照“新人新办法”实施，有待相关政策的进一步出台。
尚存分歧的问题暂不修改
李斌提到，此次修法采取修正案的形式，对存在分歧、暂时形不成共识的问题及适合在配套法规中解决的问题，暂不修改。
全国人大科教文卫委员会在对草案的审议报告中提到，草案解决现行法律中存在的突出问题，但有些内容还需要进一步研究，调整生育政策不仅需要修改计生法，还要重视解决具体问题，如社会抚养费征收、流动人口管理、计划生育家庭的奖励政策、失庭的社会保障等，同样涉及一些行政法规和地方性法规修订问题，建议国务院及有关部门做好有关法规和配套政策的衔接。
草案亮点
提倡生二孩
提倡一对夫妻生育两个子女；符合法定条件的可以要求安排再生育子女，具体办法由省、自治区、直辖市规定。夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。
延长生育假
将“公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇”修改为“符合本法第十八条规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇”。延长生育假的奖励或者其他福利待遇，由各省区市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府结合实际情况，制定具体的实施办法。
独生不奖励
人口计生法修正案草案删除对晚婚晚育夫妻、独生子女父母进行奖励的规定，同时明确按照“老人老办法”的原则，法律修改前按照规定应当享受奖励扶助的计划生育家庭老年人、独生子女父母和独生子女发生意外伤残、死亡的父母可继续享受奖励扶助。
避孕自主选
将“育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。预防和减少非意愿妊娠”修改为“育龄夫妻自主选择计划生育避孕节育措施，预防和减少非意愿妊娠”。
严令禁代孕
具备相应专业技术人员、设施设备、伦理审查机构以及管理制度的医疗机构，经省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门审查批注，可以实施人类辅助生殖技术。具体管理办法和技术规范由国务院卫生行政部门制定。草案同时规定，禁止买卖精子、卵子、受精卵和胚胎；禁止以任何形式实施代孕。
连线广东
广东计生条例修订落地要多久？
省卫计委：正与有关部门联手推进，争取尽早施行
广东省卫计委昨日透露，修改后的《人口与计划生育法》施行之日，就是“全面两孩”政策正式实施之时，各省条例的修订进度如何，不影响全面两孩政策实施。各省条例的修订，一是为了保持与《人口与计划生育法》规定相一致，不与上位法相冲突；二是对《人口与计划生育法》授权各省、自治区、直辖市规定的事项予以明确，如哪些情形可再生育子女等等；三是结合本地实际，对生育登记、计划生育技术服务、独生子女父母奖励、生育假期等配套政策进行细化规定。
广东落实全面两孩政策工作进度如何？省卫计委回应，广东高度重视全面两孩政策实施，此前已经专门成立“法规修订小组、配套政策制定小组、可行性研究报告起草小组、宣传小组”等工作小组，目前各工作小组正紧锣密鼓地开展《广东省人口与计划生育条例》修订、配套文件起草等相关工作，力争全面两孩政策早日在广东落地。至于《广东省人口与计划生育条例》何时修订施行，地方性法规修订要严格按法律规定的程序办理，《广东省人口与计划生育条例》必须依法修订，一般情况下，条例修订周期至少要3个月时间。但为让广大育龄群众及时享受政策调整成果，省卫计委与有关部门正联手推进，积极协调，尽量简化程序，缩短时间，争取尽早修订施行。
广州市计生部门以及居委会工作人员证实，广州早已取消强制结扎的硬性规定，而是采取“承诺制”。即父母签署一份承诺书，表示遵守计生相关要求，即可自行选择结扎还是上环等节育措施。
焦点解读
A
各地如何调整二孩生育休假政策？
提倡一对夫妻生育两个孩子，生二孩也将能够在98天的基础性产假之外再延长产假。不过，如何延长，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者政府可以结合当地实际情况，制定具体实施办法。《女职工劳动保护特别规定》明确的“女职工生育享受98天基础性产假之外，各地通过各自的计生条例规定具体的产假延长政策，通常有晚育假、独生子女假、哺乳假、增休产假等几种名目，但也有地方统一将延长产假归入晚育假。
独生子女假会如何取消？草案删除对晚婚晚育夫妻、独生子女父母进行奖励的规定，而且随着独生子女政策告别舞台，独生子女假这一名目势必不会再有。如广东计生条例规定的，广东籍独生子女可以增加35天产假，会进行相应修订。
二孩产假会否与一孩产假一致？草案中未明确说明，仍待各地根据各自情况修订各地计生条例。北京市人口研究所原副所长尹志刚说，妇女承担了生育孩子的绝大多数风险成本，既然是提倡一个家庭生两个孩子，就应该让二孩与一孩的产假至少能够保持一致。削减现有产假福利不太可能，比较可能的做法是将现在给独生子女家庭的晚育假、独生子女假、哺乳假等统一并入“计划生育假”，让符合政策生一孩、二孩的家庭，均能获得延长产假福利。
此外，是否可能趁着全面两孩实施，各地修订计生条例的窗口期，对现有延长产假政策更进一步调整，也值得观察。尹志刚说，现在提倡母乳喂养，母婴早期的互动也有利于孩子健康成长，发达国家普遍享有较多产假时间，应呼吁政府为生育女性制定相对弹性的延长产假政策，为男方也提供更多陪护假期。
专家认为，生育配套政策需要从原有的奖励少生向保障人口安全转型，激励按政策生育，对按政策生育两孩的家庭给予关爱和政策配套。
B
再婚家庭再生育子女政策有何变化？
草案中明确新增一条：夫妻双方户籍所在地省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。卫计委系统专家对此表示，此前对于再生育子女的规定上，夫妻双方户籍地差异在实际操作中会采取倾向于严格的做法，而现在采取倾向于宽松的原则。事实上，再婚家庭再生育子女的问题曾引起不少关注，一些再婚家庭认为由于没有属于彼此共同的孩子，造成家庭关系的不稳定。
打个比方，按照各地现行计生条例，北京在关于再婚家庭生育子女的问题上规定较严格，只有当再婚夫妻双方只有一个子女的时候，才能获准再生育一个孩子；而广东规定较为宽松，包括一方有两个子女，另一方未生育；双方各有一个子女，但都随前配偶，新组合家庭无子女；或者是双方各有一个子女，新组合家庭子女不能成长为正常劳动力的。这三种情况都可以再生育一个孩子。因此，若按有利于当事人的原则，一个北京人和一个广东人再婚组合家庭后，就应该可以按照更宽松、更有利于这对夫妻的政策来选择是否再生育。
C
为什么要将禁止代孕入法？
如果“禁止代孕”写入人口与计划生育法，再一次显示官方严打代孕的一贯立场。事实上，今年4月，国家卫计委、网信办、公安厅等12部委联合印发《关于印发开展打击代孕专项行动工作方案的通知》，决定从4月起至12月底在全国范围内开展打击代孕专项行动，已经显示政府打击的决心。
有一种声音认为，逐年上升的不孕不育率是“代孕”日益增多原因之一。根据中国妇女儿童事业发展中心、中国人口协会发起的《2012年中国不孕不育现状调研报告》显示：内地不孕不育发生率由20年前的3%提高至12%，并存在逐年上升的趋势。也就是说，约每8对夫妻中就有1对可能存在不孕不育的情况。即使已有不少国家承认“代孕”合法地位，但中国对于代孕妈妈在法律上该如何界定的疑问却始终存在。
还有一种担心是代孕行为商业化之后，出卖子宫，为了钱而生育的动机是否有背伦理？《专项打击代孕行动工作方案》指出，代孕扰乱正常的生育秩序，可能会对居民健康权益造成侵害，不利于落实计划生育基本国策。
D
社会抚养费下一步将如何改革？
国家卫计委主任李斌向全国人大常委会作报告时指出，修订采取修正案的形势，对存在分歧，暂时形不成共识的问题以及适合在配套法规中解决的问题，暂不修改。而全国人大科教文卫委员会也认为，调整生育政策不仅需要修改人口与计划生育法，还要重视解决具体问题，如社会抚养费征收、流动人口管理、计划生育家庭的奖励政策、失庭社会保障、计划生育服务改善等，设计一些行政法规和地方性法规修订。
南都记者了解到，目前专家对于社会抚养费的修订，争议很大。有的专家主张取消社会抚养费，但也有专家认为是否取消社会抚养费，须视国情而定。中国人口基数仍很大，计划生育政策还需保留，以防止人口膨胀。社会抚养费征收制度是落实计划生育政策的重要手段，对制约违法生育、规范生育秩序起到积极作用。
广州市卫计委相关负责人透露，由于目前国家及省级立法尚未最终确定，广州至今仍按原广东省计划生育管理条例进行管理。原本因违反计生政策而需缴交社会抚养费的家庭，在全面放开二孩后，仍需继续缴交。
不过，广州荔湾、天河等多个社区居委会工作人员也表示，目前社会抚养费的征缴与往常一样，维持不变，“虽然我们没有上门催缴，但是社会抚养费的清缴依然是跟小孩入学等事项挂钩的，目前，计划外生育家庭仍需要缴纳这部分费用”。
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