湖北省纪委、组织部最近联合下发《县委书记岗位风险预警防控办法》（以下简称 《防控办法》），这是全国第一个关于县委书记岗位风险预警防控的文件。其中引人注意的规定是，县委书记“不再直接分管人事”，另外“县纪委可直接向上级纪委报告县委书记腐败”。
县委书记虽然只是处级官员，但在中央政权架构中却处于承上启下的关键位置，权力过于集中，舆论甚至说县委书记从“一把手”变成了“一霸手”。
那么，县委书记的权力究竟为什么这么大？权力为什么如此容易被滥用？监督体系环环相扣，却又为何管不了一个处级官员？记者以正在实验县委书记风险防控的湖北为例，剖析一个县委书记权力的边界与黑白。
《防控办法》：有创意、有忧虑
一个县委书记权力和腐败风险有多大？《防控办法》首次将其上升到理论层面，提出县委书记的五“大”特征：地位特殊作用大、职级不高权力大、总揽全局责任大、贴近基层影响大、身负众望压力大等。
治理措施看起来一针见血。在用人方面，《防控办法》要求县委书记在动议阶段，“一般不得指定具体人选和选任范围”；在推荐提名阶段，“不暗示或授意有关部门和人员按照自己的意图推荐干部人选”；在决策方面，不得“插手工程招投标和土地划拨、拍卖”。
规范用人权和决策权仅仅完成了制度设计的第一步，而更具实质意义的步骤，便是后来为媒体广为注意的“今后县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告”。
“一直以来，由于受县委书记和上级纪委的双重领导，县纪委对县委书记根本无法监督。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明说。一位要求匿名的与会官员对记者说，虽然制度设计颇有新意，但在现实中的推行难度和可能的反弹亦无法轻视。
担忧显然是广泛存在的，作为同僚的湖南省纪委相关官员评价说，“县纪委越级上报，就好像是让我的眼睛监督我的鼻子。”
权力场中的白加黑
在中国几十万的处级官员中，2400多名县委书记大概是权力最大、责任最大的一个。他们不仅管辖着50％以上的人口和国土，而且县作为中央在地方的一级独立政权，一个国家政权机器该有的部门，它都有。“县委书记既是政策的制定者，也是执行者。若按权力多寡论，县委书记不仅比同为处级干部的区委书记多，有时甚至相对而言比市委书记、省委书记都要多。”华中师范大学管理学院教授尤光付说。尤光付长期跟踪调研县委书记的监督问题。
他进一步解释说，同级的地级市的区只是市的派出机构，人事权、财权都不归区委书记管；而县委书记则几乎对所有县里核心部门的一把手，都有任命权。“上自局长，下至镇长，只要县委书记点头，下边没人敢反对。”湖北组织系统一位退休官员说。
但往上走，比如省级的厅长的任命则更为复杂，不可能由省委书记直接说了算。至于在审批权上，尤举例说，县委书记有土地审批权，而市委书记审批土地则要受省县两边制约。
由于县委书记掌握下级官员的升迁大权，每当人事调动之时，各级官员的卡位战就会开始。“县委书记每次安排干部，就是一次重新给关系排序的过程。有时因为平衡不过来，甚至硬生生地把一些尚未离开的官员架空。”
同时要是有人举报县委书记买官卖官，也很难抓到他的把柄。“现在不像过去那种赤裸裸的权钱交易，而是更隐蔽的权权交易、人情交易。”上述官员进一步举例说，县委书记如果安排了上级领导的亲戚做了个局长，上级领导可能会批给你一些国家项目。“这些项目给谁不给谁，就看你跟他的关系，有时一个项目就是几千万。”
为什么滥用权力？
被查处的县委书记们常常自省“对不起党和人民的培养”，不过种种迹象表明，他们滥用权力，除了因为个人素养欠佳，另外重要的是县委书记岗位的特点和周围制度的缺陷。
翻看湖北现任近百名县委书记的履历发现，这批身强力壮的“60后”大多已在基层摸爬滚打至少20年，可等到2011年换届时，他们却不得不为仕途发愁。
一个最突出的原因是升迁路窄。
部分原因是因为这些长期在基层的县委书记，往往在学历和年龄上不占优势。而升迁道路的狭窄，使得县委书记在位时，更倾向于将权力用到极致――年轻的县委书记是需要更多的突出政绩使得自己在仕途上能够迁跃，而为了讨好上级官员以便利于升迁，种种人情关照下的官员任用则在所难免；一些升迁无望的县委书记，则更容易出现纯粹以钱财为目的的腐败。
在县域财政日渐枯竭化以及GDP考核的双重压力下，身为“船长”的县委书记主政一方时首先想的是经济发展，许多渎职与腐败也由此而生。
以湖北某县为例，前任县委书记不顾县委常委反对，执意花几亿元搞工业园基建，至今负债累累，而公立高中民办化改制，所引发的教师和家长不满，至今仍是该县稳定的一颗定时炸弹。但这都是后话，在政绩的支撑下，这位县委书记已经进入省里工作。
“基层工作必须要有连续性和规划性，如果县委书记和县长里有一个本地人，则可以互相制衡。”湖北某县一位老干部说，本地官员要考虑自己在当地的名声，“不可能搞个烂尾工程就走。”
事实上，因为县域不大，熟人社会中的人情往来，亦是潜规则。一位曾在湖北某县担任过县委书记的官员说，即便得个重感冒，都有上百名干部前去探望，多有千元红包，县委书记也不好拒绝。“每年上级部门针对县委书记的民主评议，还得靠这些局长、乡长来投票。”上述官员说。久而久之，腐败往往就此滋长，而县委书记也会愈加陷入这种无可奈何的人情网中。
尴尬的监督系统
“县委书记权力被滥用后，官场就可能沦为腐败寄生圈和利益共生圈，县委书记监控中出现空监、弱监和虚监的尴尬或无奈便显得不足为奇。”尤光付说。
离县委书记最近的县委常委们，按理说最容易发现县委书记的腐败，但倒掉的县委书记很少是因为这群人的举报。其中，最有权监督县委书记的要数县纪委书记。
“党给他下了这个任务，但作为下级，他是看得见，管不了。”湖南省纪委一位官员说。
而与县纪委恰恰相反，上级纪委是管得着，看不见。湖北荆州市纪委一位干部说，市纪委监督县委书记有两个渠道，一个是靠县纪委和群众举报，一个是日常的廉政谈话。但由于县委书记是省管干部，不论是市纪委还是市委对县委书记的监督权并不明确，所以一般是“交任务的多，谈思想的少”。
至于省里的监管，由于地理偏远，往往鞭长莫及。省里的日常监督除了接受群众举报，另一个途径主要靠专项检查。“这种检查带有突击性，用几天开个大会，很难发现真问题。”湖北纪检系统一位干部说。
由此，处于监督夹层中的县委书记，权力运用是否得当，更多靠个人党性修养。但显然，这是靠不住的。“县委领导班子决策通常采用酝酿制，就是公开表态，问大家有没有不同意见，可只要书记定了调，谁敢公开反对。”反腐专家任建明说。
党内防火墙频频失守，那么党政制衡呢？但面对县委书记，作为行政一把手的县长则弱势得多。很多时候，县委书记一走，县长会顶替升迁，这一过程中，县委书记对于县长的评价，亦颇为重要。
事实上，此间专家说，由于县域狭小，事务不多，党政之间分工难以清晰，所以各个县局和乡镇官员往往更听命于作为“一把手”的县委书记。如果县委书记强势，县长的行政权力很容易被架空，制衡也就难以谈起。
监督的重担由此落到了县人大身上。尽管这个县级政权的最高权力机关只负责监督“一府两院”，但由于部分人事任免、招商项目，人大都有否定权，可以对县委书记给予制衡。
湖北某县一位老干部回忆，有一次，该县时任县委书记提议县里花300万搞一个黄鳝节，人大常委会主任当场反对，“他说你不是要让老百姓骂我们吗？下岗职工那么多，300万可以养多少人啊？”
不过现在这种县人大的反对声音可能会小一些。因为从2004年开始，该县县委书记开始兼任人大常委会主任。“人大是在党委领导之下，是否征求人大意见，要看身兼人大常委会主任的县委书记的决定。”上述人大官员说。
县委书记兼任县人大常委会主任，现在已经广泛存在。人大的政治地位提高了，但另一方面，人大对县委书记的监督却亦有被削弱的倾向。上述人大官员建议，日后，人大主任可以考虑由一位专职县委副书记担任，有助于对县委书记进行制衡。
省级巡视之重
和“副厅高配”之争
对县委书记监督形势的好转，是在2003年巡视制度出台之后。“许多县委书记落马都是通过巡视组发现的。巡视组可以超越地方上的宗派主义和各种利益网络。”反腐专家林说。
最初，省里的巡视只到市一级，再附带抽查两个县，从2010年3月开始，湖北省首次展开对县一级的专项巡视，计划2011年换届前完成所有县的巡视，而今后县一级的巡视五年之内至少一次。
与专项检查相比，巡视组一般在县里呆的时间更长，方法也更灵活，所以也才能发现真问题。“这次我们一个县里至少要呆20天，分别约谈两三百号干部，碰到群众反映强烈的还会明察暗访。”湖北省委一位巡视员说。
“如果发现问题不太严重的，诸如收红包、公车私用等问题，会采取提醒和谈话方式，而一些严重的违纪问题，则直接向省委报告。”此间湖北省委巡视组官员说。
是立刻就查，还是静观其变，省委也要看时机而定。“除非是特别恶性的，一般都等届满之后再查。”湖北纪检系统一位干部说，比如到11月，一年的工作就要结束，动一个县委书记，对地方经济和干部稳定冲击很大。
上述湖北巡视组官员说，2010年10月，中央发文要求所有省巡视组都展开对县（市、区）的全面巡视，截至2010年11月底全国已巡视了近三分之一的县。如此密集地对县域进行巡视，源于中央的一系列战略部署。十七届三中全会闭幕后不久，中央组织了2000名县委书记首次集训，并建立了县委书记轮训常态化的机制。
县域经济的发展需要长远规划，但正如前文所述，因为升迁路窄，县委书记一般很难在一个地方呆太久，为了留住优秀县委书记继续造福一方，一方面中央加大财政上省管县的力度，向县里下放更多的经济审批权；另一方面，湖北、湖南等地也响应2009年中组部出台的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》号召，纷纷出台“副厅级县委书记”的高配办法。
但外界担心县委书记经济审批权多了，高配了，更难以监督。不过从事“省管县”多年研究的国家行政学院教授张占斌认为利大于弊，“给地方多一点资源，对解决稳定有好处，权力是否会被滥用并不取决于权力大了还是小了，而是监督是否到位”。
如今，各省纷纷启动县委书记权力清单试点，但多数反腐专家表示，对于这种依靠县委书记主动限权的做法难以持久。而湖北的《防控办法》至今已推行两月有余。“目前实施情况不错，但未来效果仍待观察。”荆州市纪委一位官员说。（刘俊、李思德、周楚等）
（摘自2010年11月18日《南方周末》）