今日中国的基层政治,比起十九世纪德川时代的日本还要落后。走出这一落后局面,就要彻底落实基层自治的原则。 河南省许昌县五女店镇周店村农民周红彦因国道拓宽改造的征地补偿款被村里截留而想不通,在试图阻止扩建道路时,被村支书周松彦指挥下的劳改释放人员郭保亮用施工车活活碾轧而死。如此惨绝人寰的悲剧,发生在索马里也许还能理解,但怎么会发生在中国这么一个世界大国中?
遗憾的是,这样的事情,不是第一次,也不会是最后一次。这揭示出崛起的中国在基层政治方面的落后。这一问题不解决,势必影响长期的社会稳定。
黄仁宇先生早就指出,中国大一统的官僚政治体系,写在纸上的上层结构繁复严格,基层社会则松散无序。在最糟糕的时刻,王朝统治只剩下一个空壳,乃至会顷刻瓦解。如今中国自然早已摆脱了王朝体制。但是,大一统的官僚体系,已经成为中国政治结构的基因,很难清除干净。
为了说明问题,我不妨拿德川时代的日本作个比较。德川从十七世纪初一直延续到十九世纪后期的明治维新,大体相当于中国的明清时代。不过,这两个同时代的东亚国家,在治理的理念上大异其趣。中国采用的是集权官僚体制,中央权力一杆子捅到底。帝国的赋役制度,是建立在每个农户向国家直接纳税的基础之上的。德川幕府并非不追求集权,其统治还是落实在地方自治的基础上:政府的赋税义务以村为单位分派;而每个村子都是自治的,村里自己决定如何把所承担的赋税义务分摊给各个农户。更因为当时的兵农分离的原则,作为统治阶层的武士,不经过特别容许不得进入村子。这样,村落就更成了独立王国了。
这两种体系,演示出非常不同的政治效率,也为两国的现代化打下了不同的基础。在中国的大一统集权政治中,国家对每个农户的直接控制,被证明是停留在纸上的不切实际的理想。因为前近代国家的财政资源有限,官僚规模不能随意扩展,最低的衙门,一般就设在县城为止。再往下只能靠乡绅协助治理了。而这些乡绅的政治资源也经常是在上不在下,喜欢周旋于官场,对基层社会则并不太关心。比如江南一带的地主,稍微有钱一点就搬到城里或市镇中,和农户的关系相当疏远。县太爷虽然称父母官,但基本职责是为中央政府汲取赋税,对上负责对下不负责。更因为行政经费有限,办事往往依靠地方的衙役。这些衙役不领薪水,许多是地方无赖,靠的是借用上面的权力鱼肉百姓而谋生。结果导致了基层政治的破败。
德川时的日本正好相反。村子是自治的。政府告诉村里应该上缴多少税,完成任务大家就相安无事。日本的“村官”往往是村里显赫人家,但没有统治集团的武士身份,并不通天。他们在村里的地位一是靠自己的经济实力,一是靠在村民中的人望,一般不敢像中国的土豪劣绅那样欺压乡亲。特别是到德川后期,村民自治意识进一步觉醒,要求村官把上缴的税额、村里的行政经费、向村民征收的数额等等张榜公布,做到财政透明,甚至有了“预算”的概念,村里征收的一些经费要村民批准。结果基层政治井井有条。有学者说,日本面临西方殖民主义的挑战马上展开了明治维新,三、四十年就跻身于西方列强,一大原因就是这种基层秩序有效地调动了国家资源。二战后日本之所以能那么迅速地民主化,也在于乡村这种民主的基础。
中国的政治传统是大一统的官僚集权制度。现在想改,于是有了农村基层选举等的政治实验。但是,因为传统太深,这些新的政治改革也往往流于旧瓶装新酒。从周店村这则恶性事件看,村民根本无法左右村支书的行径。支书的权威源泉还是在上面,而并非根植于本社区,所以他可以肆无忌惮地鱼肉百姓。另外,这种一切权力的源泉都从上面来的结构,理应建立在中央政府和每一家百姓的直接关系上。比如,中央开国道征地,补偿金理应直接交给受损失的农户。但是,这套写在纸上的政治体系,又没有足够的行政能力落实。政府无精力一家一家地估价损失、分派补偿,只能用省事的办法,将钱统一交给村里代办,造成补偿款被村里截留所引起的纠纷。
可见,今日中国的基层政治,比起十九世纪德川时代的日本还要落后。走出这一落后局面,就要彻底落实基层自治的原则。“村官”是村民选“上来”的官,而不是上面派“下来”的官,首先要对村里的民意负责;村内财政必须透明化,接受村民的监督;同时,村官还要代表村民利益和上面讨价还价。没有这样的自治,基层的利益就没有人代表,受了伤害求告无门,自然会酝酿更大的社会问题。
(薛涌,著名评论家,著有《直话直说的政治》、《中国文化的边界》、(仇富)和《怎样做大国》等。)