基层政府法律顾问制度实施困顿及其纾解
——以省 L 县为例
摘要：政府法律顾问制度是法治政府建设的有机组成，在新时代全面推进依法治国进程中具有重要意义。省 L 县政府法律顾问制度已经全面覆盖，为县域范围内该制度的运行提供了可资借鉴的经验。然而，囿于主客观环境的局限，制度实施效用发挥不足。在制度全面推进时，应当注重导向切实、凝聚理性共识和健全机制建设，从而焕发制度内在活力，实现制度运行从“有形覆盖”到“有效融合”的实质转变，助力法治政府和国家治理能力现代化建设。
引言
1978 年，党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期，也翻开了社会主义法治建设新篇章。自此，中央和地方在推进依法行政、建设法治政府方面开展了一系列卓有成效的工作。作为其中一项重要的配套制度建设，政府法律顾问制度已经走过了 30 年的发展历程。关于政府法律顾问制度，正式文件往往一再强调制度实施的重要意义，而基层政府领导干部更倾向于进行功能价值判断，由此形成了制度的认可一致和差异执行的纠结矛盾，进而直接导致了制度实际运行中的不切题、不规范，乃至流于空泛的形式化。法治政府建设的基础在基层，工作重点在基层。基层是依法治国的根基，但也是其短板所在。县域兼具乡土中国和法治中国的气息和表征，不同的治理思维与治理方式冲突交融，加之县域之间的社会经济发展程度差异较大，因而基层法治政府建设也随之存在着发展不平衡不充分的问题。以省 L 县为分析样本，研究政府法律顾问制度在基层现实情境中的实施问题，能够为该制度全面深入推进提供切实的路径转向参考。
一、L 县政府法律顾问制度实施情况 （一）L 县政府法律顾问制度全面推行按照工作部署，L 县遵循法治政府建设规律和法律顾问工作特点，积极推行政府法律顾问制度，努力实现法律顾问的全面有形覆盖，为提高依法执政、依法行政的能力水平提供了有益补充。其一，制度规范细致化。2016 年 L 县政府制定发布了《关于全面推行政府法律顾问制度的意见》和《L 县人民政府法律顾问工作规则》，明确了实现政府法律顾问有形覆盖的具体时间节点，以及各单位聘请法律顾问的方式方法。其二，制度实施全面化。L 县政府及部门、各乡镇（街道）于 2017 年下半年度实现了政府法律顾问的全面覆盖。其中，县政府聘请了 6 名法律顾问，包括公职律师（法制办工作人员）2 名、外聘的法律顾问 4 名；各乡镇（街道）、县部门均聘请了 1 名法律顾问。并且按照省市要求及时完成了全省政府法律顾问信息服务系统的录入工作，2017 年 L 县各相关单位共录入政府法律顾问工作记录 300 余条。（二）L 县政府法律顾问制度实施效果政府法律顾问制度全面推行以来，L 县的制度运作效果初步显现，如县政府法律顾问为县政府的法治建设发挥了积极作用。其一，参与重大行政决策。法律顾问共计 19 次列席县政府常务会议，参与重大行政决策的讨论，为县政府的依法合理决策提供智识补充。其二，参与法制审核。法律顾问共计 23 次对县政府重大投资、重大项目建设和重要合同进行集中讨论，提供相应的法律审核意见。其三，参与起草规范性文件。法律顾问共计参与起草行政规范性文件 50 余件，保障文件的合法有效。其四，参与矛盾纠纷化解。法律顾问共计 51 次参与行政诉讼、行政复议案件，特别是在土地征收、房屋拆迁、土地权属争议、林地权属争议等涉及公民重大切身利益的问题上，法律顾问能够较为充分的发挥其自身特有优势，以其中立性缓释、消解争议双方对立冲突的心理状态，以其专业性增强其论述的实用性和观点的权威性，进而促进矛盾纠纷化解的进度和效果。因而，自 L 县的政府法律顾问制度全面推行以来，不仅在制度运行层面实现了全面覆盖，也在制度效果层面显现了初步成效。
二、L L 县政府法律顾问制度实施困顿及原因 鉴于制度全面推行伊始，制度实施主体双方对制度初衷和目标的理解不一，且制度运行环境的局限性明显，导致基层政府法律顾问制度实施过程
中出现了“聘而不用”、“用而不能”、“想用而不能用”等困顿。
（一）聘而不用——制度虚置的主观掣肘 “聘而不用”指的是一些乡镇政府、部门在聘请了法律顾问后，并没有用起来或者极少用，没有发挥法律顾问应有的作用，存在虚置化、形式化现象。其主观原因是 L 县政府领导干部的法治思维和法治能力相对不足，尤其是乡镇（街道），进而直接影响了其对政府法律顾问制度的理解和实施。其一，基层政府主要负责人存在法治意识较为薄弱的情况，缺乏对法治的尊崇，又疏于对法律顾问制度的了解和熟悉，也欠缺对法律顾问应有的重视。一方面，L 县整体法治氛围较为淡漠。L 县位于“九山半水半分田”的浙西南地区，，人口约 29.7 万，曾属于省 26个欠发达县之一，于 2015 年底“摘帽”后属于加快发展县。整体上，社会经济发展较弱，乡土气息较浓重，熟人社会的基本特征较明显。日常生活中，更加注重人情关系，基于法治信仰的内生动力缺乏，尊崇法治的气氛较为淡漠。另一方面，大多领导干部的法治观念较为偏狭。大多领导干部的法治意识不到位，对法治的理解较为片面、狭隘，谈及法治或者法律时，往往将其直接等同于“打官司”。由此，也存在对法治政府建设不够重视的情况。县乡政府依法行政的内部驱力相对不足，在法治政府建设过程中，理念与实践不能够实现协调统一。其二，制度全面推行过程中，基层政府与法律顾问对制度了解不深入、理解不一致，因而存在对法律顾问的角色定位不准确，以及对制度运行的共识不足的情况，限制了法律顾问作用的发挥。一方面，一些领导干部的治理思维较为局限。尤其是乡镇（街道）领导干部的治理思维井管拘墟，路径依赖表征明显，相较于法治思维和法治方式，其更为崇尚非规范化的处理方法，对所谓的“土法子”自信有余而理性不足。而且不看好政府法律顾问制度之于“土办法”的互补性或者替代性，认为遇到法律事务临时再找律师也一样的。另一方面，一些乡镇（街道）负责人在政府法律顾问制度运行过程中，将法律顾问的参与视为徒增麻烦的非必要程序，或者将其作为粉饰决策科学性的道具。不仅质疑法律顾问专业能力，甚至排斥法律顾问的实质参与。由此，其对政府法律顾问制度的重要性认识不足，进而对相应的具体工作也不重视。往往遇事想不起来用法律顾问，或者不让法律顾问提前介入，之后又把法律顾问仓促喊来“撑场面”，以应付程序要求。此外，L 县政府法律顾问费用普遍较低（年费为 0.5—1.5 万元），直接影响了法律顾问作用的发挥。由此，聘用主体存在因费用低而不好意思“使唤”法律顾问的善意顾虑，而受聘主体则因费用低在一定程度上影响履职积极性和主动性。其三，基层政府在推行政府法律顾问制度过程中，存在机械化思维倾向，仅是迫于上级压力传导而必须做的一项工作任务，以应付专项考核及年终考核，缺乏对自身内在需求的理性分析和认识，其明显表征就是口头上认为制度本身很好，但实际上并不重视。例如，L 县政府为了应对年度法治政府建设考核评价工作，于 2017 年 11 月 27 日下发了《关于认真做好省政府对 L县政府法治政府建设（依法行政）考核相关工作的紧急通知）》，要求各法律顾问聘用单位在 11月 29 日前，录入本单位聘请的法律顾问工作记录不少于 5 条。由此观之，一方面，各单位对法律顾问工作不够重视，常规工作记录录入工作都没有及时跟进。另一方面，面对指标化考核任务要求，各单位在法律顾问工作上或多或少存在突击性的应付现象。例如，该通知关于不少于 5 条工作记录的要求与最终考核时各单位录入法律顾问工作记录共计 300 余条的结果，二者数据基本吻合即是佐证。
（二）用而不能——制度乏力的客观局限 “用而不能”指的是一些乡镇政府、县部门在具体工作中有需要政府法律顾问协助解决问题的时候，法律顾问不能够及时、有效的发挥作用。其客观原因是，L 县的政府法律顾问的聘用需求较大，而全县的法律工作者数量较少且专业能力不足，二者之间形成明显的供不应求的关系。其一，L 县的法律从业者数量少，聘请政府法律顾问的单位多，二者供求比例失衡。一方面，L 县的政府法律顾问的聘用需求较大，共计 54 个聘用主体，包括市政府、19 个乡镇（街道）以及 34 个部门。另一方面，符合受聘条件的法律人才数量较少。L 县并无高等院校，没有专职法学教师或者专家，符合政府法律顾问聘用条件的主体，包括 3 家律师事务所，共计 12 名律师，以及 3 家法律服务所，共计 15 名社会法律工作者。其中，L 县的律师数量占比全县人口数量的 0.04‰，占比全省律师数量的 0.62‰。
L 县政府法律顾问供求情况 聘用主体 具有受聘资格主体 实际受聘主体 县政府 县部门 乡镇（街道）
法学教师/专家 律师 法律 工作者 律师/法律 工作者 1 34 19 0 12 15 18 54 27 18
其二，法律顾问作用发挥具有客观局限性。在供不应求的客观局限下，形成了政府法律顾问的工作量明显不合理的情形，限制了顾问作用发挥和制度实施实效。从政府法律顾问供求主体数量来看，比例明显失衡。L 县的政府法律顾问聘用主体共 54 个，可受聘主体共 27 个，供求比例为1:2。实际工作中，18 人受聘，供求比例为 1:3。从法律顾问角度来看，平均每个顾问受聘于 3 个单位，其中最多的 1 名顾问受聘于 13 个单位。从村（社）法律顾问角度来看，全市的 27 名社会法律工作者，均按照县司法局的要求，担任所划片区的村（社）法律顾问。L 县 444 个行政村、13个社区，共计 457 个聘用主体，平均每个顾问受聘于 17 个村（社），其中最多的 1 名顾问受聘于30 多个行政村。在合理考虑现实要素的情况下，律师和法律工作者的本职工作是很繁忙的，加之政府法律顾问与村（社）法律顾问的身份交叉重叠赋予一身，有些还同时担任企业法律顾问。由此，政府法律顾问的工作量可想而知。这些情形导致他们分身乏术，疲于应对，难免无暇兼顾，势必影响政府法律顾问的作用发挥，进而影响该制度的运作实效。
其三，部分法律从业者自身存在专业素养较差和专业能力不足等问题。L 县的 12 名律师年龄结构和专业类型不够优化，且大多侧重于民商和刑事专业领域，较为缺乏行政法专业领域的理论储备和实践积累，不能够发挥应有作用。
L 县 12 名律师的基本情况
年龄 学历 业务类型 20-30 30-40 40-50 50-60 60-70 大专 本科 研究生 民商 刑事 行政 数量 1 5 0 4 2 1 10 1 12 12 2 占比 8．3% 41.7% 0% 33.3% 16.7% 8.3% 83.3% 8.3% 100% 100% 16.7% 注：业务类型的数据来源于 2017 年度主管部门对律师的考核
其四，囿于不熟悉县情乡情民情，且没有政府工作相关经验，不了解政府工作规则，导致一些政府法律顾问的综合能力有欠。在面对实际的具体问题时，不能够站在全局角度进行及时有效的分析和处理，进而不能够满足乡镇政府、县部门的实际工作需求。律师主管部门、政府法律顾问主管部门对此均有所反映，部分具有法学专业学习背景或者从事过法律工作的乡镇（街道）主要负责人对此有着更为直观的感受。
关于 L 县政府法律顾问服务能力的主要观点 走访对象 专业或履历 主要观点 L 县司法局：J 副局长、T 副局长和 Z 科长 均有法学专业学习经历和从事法律实务工作的经验 本县的律师和法律工作者人员数量太少，专业水平较为局限，且管理相对松散，如律师受聘为政府、企业的法律顾问的基本信息以及履职情况等都没有登记备案。
L 县法制办：L 主任、W 副主任和L 科长 均有法学专业学习经历和从事法律实务工作的经验 本县政府法律顾问的专业素养和水平有待提高，对政府工作不熟悉、不了解，直观感觉他们大多并没有发挥应有的作用。
A 镇的 Z 镇长 曾在县司法局履职 对本县律师的专业素养和能力水平等基本情况较为熟知，认为律师素养和水平整体较差，律师管理和培训有待加强 Z 镇的 L 镇长 曾经就读于北京大学，取得了法律硕士学位 在与本县部分律师的工作接触中，感受到他们专业素养有欠，且疏于对乡镇工作的了解，相应实践能力不足。
（三）想用而不能用——悖离初衷的副作用
“权利保障是政府治理追求的内在价值，是现代政府行为的出发点和落脚点，也是政府的基本责任。”从公民权利救济角度而言，政府法律顾问制度在 L 县的运行还产生了一个值得注意的违背制度初衷的副产品——“想用而不能用”。根据《中华全国律师协会律师执业行为规范》关于“利益冲突审查”之规定，在民事诉讼、行政诉讼、仲裁案件中，同一律师事务所的不同律师不得同时担任争议双方当事人的代理人。据此，当 L 县公民与县政府、部门以及乡镇（街道）发生纠纷或者争议而诉诸法律途径时，不能聘请已受聘为其法律顾问的律师，以及与其同所的律师作为自己的代理人。即公民权利救济受到了制度运行的客观影响甚至阻碍。其一，县部门、乡镇（街道）通常只聘请 1 名法律顾问，或为律师或为社会法律工作者。若为律师，在 L 县公民与某县部门或者乡镇（街道）发生纠纷争议时，则不可以从该律师所在律师事务所聘请代理人，可以从另外两家律所寻求代理律师。相对而言，此种情形下，公民权利救济受到的影响较小。其二，L 县政府外聘的 4 名法律顾问，分别来自于该县仅有的 3 家律师事务所，其中包括了 3 家律所的主任。囿于作为政府法律顾问后，该县所有律师的角色、立场发生客观转变，在 L 县的公民在与县政府发生争议并诉诸法律途经时，不能从本地聘请代理律师，只能舍近求远地从外地聘请律师代理行政复
议或者行政诉讼案件。这种情况下，公民的权利救济成本（时间、精力、钱财）在很大程度上要额外增加，而这原本是制度运行过程中应该考虑到的，也是制度实施时应该加以避免的悖离性现象。
三、基层政府法律顾问制度推进的路径转向 （一）整合“压力传导”与“需求导向” 1.理性正视“压力传导”与“需求导向”的特点其一，压力传导具有历史合理性。自始至今，“我国法治政府建设依靠的是一种典型的政治推动机制”，即中央通过各种文件对各级政府行为提出具体要求，实现法治政府建设的各项预定目标。压力传导指的是在这种机制下，政府内部通过自上而下、层层传导的政治与行政力量，推动法治政府相关制度的运行。在政府法律顾问制度的推行过程中，压力传导具有穿透力强和成效明显等优势。其二，需求导向具有现实正当性。需求导向是指基层政府在推进自身法治建设进程中，对政府法律顾问制度有着客观的现实需求，这也是该制度的生命力所在。基层政府承担着众多繁杂的日常行政事务，无一不涉及法律问题。在基层政府法律顾问制度的推行过程中，应当坚持需求导向，充分考虑基层对该制度的实际需求。2.合理调适“压力传导”与“需求导向”的关系应然状态下，二者一表一里，表里如一。制度运行实践中，存在上级政府的压力传导与基层政府的需求导向两张皮的倾向。在政府法律顾问制度进一步推行过程中，宜妥帖处理好自上而下的压力传导与自觉萌发的需求导向之间的关系。其一，辩证看待压力传导与需求导向。一方面，在政治推动机制之下，政府法律顾问制度易被作为一项行政任务来抓，而压力传导的方式则容易使之陷入以会议贯彻会议、以文件传达文件的窘境，乃至进一步加剧法治政府进程中重制度建设、轻制度应用的格局。另一方面，囿于内生的法治信仰缺乏与外在的压力传导倾向，基层政府聘请政府法律顾问的主观需求较小，与其客观需求形成了明显反差，不利于政府法律顾问制度的实质推进。其二，妥帖糅合压力传导与需求导向。在制度全面推进时，应当坚持压力传导与需求导向并重理念。一方面，审慎对待需求导向，逐步实现基层政府从“要我聘”到“我要聘”的思维转变，由此，纾解基层政府聘请法律顾问的客观需求大与主观需求小之间的矛盾。另一方面，妥善调和压力传导与需求导向，将外在强加的约束与内在自生的需求相统一，避免制度落实流于表面形式或者产生“排异反应”。
（二）统合“契约方”为“共同体” 1.理清政府法律顾问的角色定位政府法律顾问角色定位的理清明晰，是处理好政府与法律顾问关系的前提，是政府法律顾问制度有效运行的关键。其一，政府法律顾问是领导干部法治思维养成的助力者。政府法律顾问通过为重大行政决策提供法律意见，以及为法治政府建设典型示范创建项目提供论证等方式，助推领导干部法治思维的养成。其二，政府法律顾问是深入推进法治政府建设的参与者。政府是法治政府建设的主体，政府法律顾问是参谋、助手、“智囊团”，二者是法治政府建设协作者。其三，政府法律顾问是政府社会理性对话交流的沟通者。政府法律顾问在参与矛盾纠纷化解，以及政府与社会资本重大项目的谈判签约时，可以发挥政府与社会理性沟通的桥梁作用，促进政府治理与社会治理的良性互动。2.改善政府与法律顾问的互动关系其一，“重视和凸显政府法律顾问作用是法治政府的显著标志”。政府应当尊重法律顾问，重视法律顾问工作，为其作用发挥搭建好平台，唤发并强化其自觉性。领导干部既要避免“法律万能”的思维定式，赋予政府法律顾问不能承受之重；也要避免“法律无用”的虚无主义，盲目质疑和排斥法律顾问履职。其二，政府法律顾问应当自尊自爱，强化身份自觉和履职自觉。既要坚持专业素养和能力的提升，也要克服被动应付的心理状态，尽快适应角色转变，熟悉政府工作规则和方式，自觉地站到政府机关的立场和角度去思考和处理有关法律问题。3.形塑法治政府建设共同体“一项凝聚了绝大多数成员共识的制度或决策往往广受认同，而这正是从根源上消除执行不力现象的最基础和最有效的手段。”政府与法律顾问在形式上表现为“契约关系”，是彼此的“契约方”，实质上是法治政府建设共同体。在理清政府法律顾问角色定位，以及优化政府与法律顾问之间互动的基础上，应当逐步增进互相理解，强化彼此的身份认同和理念融合，注重优势互补，凝聚理性认识，形成制度共识，将思维和行动同步调频至全面
建设法治政府，形塑法治政府建设共同体。其一，从基层政府角度而言，应当强化意识引领行动。“法治实施是全面依法治国的生命。”政府严格依法行政是法治实施高效的关键。因此，基层领导干部应当增强法治意识，提升学习运用法治思维和法治方式的能力，更全面地看待自身工作的实际需求。其二，从法律顾问角度而言，应当注重理论结合实践。在从事政府法律顾问工作中，更准确地理解自身定位，切实深入了解县情乡情民情，认识法治建设实践的多样性和复杂性，增长社会阅历和实践经验，提升与基层政府依法行政工作相关的实务专业素养和能力，积极争取党政一把手这个“关键少数”的肯定和支持。
（三）“精耕细作”机制建设 1.优化工作机制：广度与深度的交互推进其一，拓展参与广度，明确法律顾问发挥作用的领域。政府法律顾问的基本职责，包括为行政决策提供法律意见，参与规范性文件、重大合同的起草，参与处置矛盾纠纷和重大突发事件，参与行政复议、诉讼、仲裁等法律事务。在乡村振兴战略实施的进程中，法律顾问还应当在扶贫帮困资金使用、土地征收征用、产业培育发展等领域发挥更多作用，推进乡村治理能力现代化。其二，加大参与深度，细化法律顾问发挥作用的环节。囿于法治政府建设进路呈现出“重事后救济和问责、轻过程规范机制”等结构性缺陷，基层政府法律顾问也存在重事后补救、轻过程规范的问题。基于对这一问题的反思，应当确立以事前防范和事中控制法律风险为主、事后法律补救为辅的政府法律顾问工作原则。即在做好末端的补救性的基础上，更加注重中游的过程性和前置的预防性，从而实现法律顾问提供法律服务的全过程和全域性。其三，改进参与方式，健全法律顾问发挥作用的机制。政府法律顾问应当按照工作要求，针对不同事项分别提供法律咨询、法制审核、纠纷调解、案件代理等法律服务。与之相对应，法律顾问在参加座谈会、论证会、研讨会和出具法律意见书、风险评估报告等服务方式的基础上，“有责任从专业角度主动开展专题调研和研究”。此外，可以建立“以案说法”制度，以身边事例的生动性引发县乡干部群众学法用法的积极性。还可以建立“年检”制度，通过一年以来动态跟踪式的法律服务，对基层政府的依法行政状态进行“诊断”分析，出具关于法治政府建设（依法行政）的“体检报告”，及时总结经验与不足，提出改进举措建议。2.强化管理机制：他律与自律的必要结合其一，加强组织领导。在省政府主管部门对全省政府法律顾问工作的指导、监督和协调下，市、县政府主管部门负责政府法律顾问制度的推进和管理工作，并对本级政府及所属工作部门的政府法律顾问工作进行指导和规范。县级政府主管部门应当强化责任，加强对乡（镇）政府、街道办事处的政府法律顾问工作的常态化、动态化指导和规范。其二，完善考核评价。一方面，完善省市对县乡政府法律顾问工作的考评。将“政府法律顾问制度推行情况”纳入了全省年度法治政府建设（依法行政）考核评价指标体系，并不断完善考评细则，督促发挥政府法律顾问的应有作用。另一方面，加强县级政府对各部门、乡镇（街道）政府法律顾问工作的督导和考评，综合考虑其职责履行和专业素养等因素，并将考评结果作为续聘、解聘、奖励的重要依据。其三，加强顾问自律。在顾问自律方面，政府法律顾问应当定期主动向服务对象汇报工作情况，主动交流工作思路。在行业自律方面，律师协会应当定期组织律师开展政府法律顾问专题研讨会和培训班。3.调整经费标准：自利与公益的适当兼顾“制度的制定既要正确引导成员的利益走向，又要正视和平衡成员的利益需求。”政府法律顾问的酬劳问题，关乎政府与顾问的关系协调，以及制度运行的平滑顺畅，宜兼顾市场化与公益性，将二者适当的融合。鉴于基层政府工作经费紧张，基层政府法律顾问酬劳结算，宜采取基本服务费用与办案按件计费相结合的模式。其一，在市场化要素方面，基层政府法律顾问大多是律师或者社会工作者，其职业特点之一是自收自支、自负盈亏，具有市场经济的自利特征。其二，在公益性要素方面，政府是为人民服务的，其负责的公共事务服务于公共利益，天然具有公共性、普惠性。由此，政府法律顾问从本质上是服务于公共利益。其三，在间接效益方面，作为政府法律顾问，律师、社会法律工作者的身份和声誉皆有受益，尤其是其客户群体的拓展与案源质量的提升，这些对其社会价值的彰显和经济收入的提高有着间接而又直观的裨益。4.改善运作模式：平台与方式的因地制宜政府法律顾问制度效能提升，应当在挖掘内力的基础上借力外援。其一，在挖掘内在潜力方面，
强化政府法制机构组织建设和队伍建设，有效发挥其在政府法律顾问队伍中的主体作用。一方面，增强政府法制工作力量，确保法制人员的专岗专职，在执法职责较多、任务较重的部门、乡镇（街道）适时增加法制人员。另一方面，应当加强公职律师的培养，发掘公职律师的力量，突破各自服务于本职单位的刻板局面，统筹协调全县公职律师的作用发挥。其二，在借力外援方面，借助专业的政府法律顾问平台，充分吸收外地高层次法律专家的智识力量补给。在法治建设较为落后和法律专业人才较为缺乏的情境下，突破画地为牢的地域困局，引进法律人才，弥补法律资源尤为必要，关键是要开拓工作思路，借鉴先进经验。无论是 1988 年 9 月深圳市政府设立的法律顾问室，还是 2018 年 11 月广州市政府聘请的第二届政府法律顾问，都是在立足本地资源的基础上，从外地引进复合型、高层次法律专家。具体而言，可以尝试由设区市政府搭建专门服务平台，聘请外地法律专家，建立本市域政府法律顾问库，打造服务于各县（市、区）的基层政府法律事务的“智囊团”和“微智库”。如此，不仅可以增强基层政府与法律顾问彼此选择的灵活度和结果的适配度，还可以打破行政区划的地域性局限，稀释政府法律顾问来源的数量和质量等问题的显性表征，促进政府法律顾问的作用发挥和政府法律顾问制度的有效运行。此外，也无碍于公民权利救济成本，充分尊重和保障公民的权利救济空间。
结语
政府法律顾问制度的建立和发展，缘于法治政府建设的客观要求，有益于新时代全面推进依法治国目标的实现。其功能价值不仅在于为建设法治政府补充专业力量和提升治理能力，更在于“通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力”。基层政府法律顾问制度不是基层法治政府建设的装饰品，而是其有机组成。完善基层法律顾问制度的实施路径，对于深入推进基层法治政府建设，“形成高效的法治实施体系”，促进国家治理体系和治理能力现代化，以及增强人民群众对于依法治国的满意度和获得感有着重要的现实意义。该制度的有效运行，有赖于在明确制度实施正当性的基础上，逐步增强政府与法律顾问的制度共识度和行动自觉性，同时强化法律顾问的履职规范性和作用积极性。具体而言，应当把握制度实施的切实导向，凝聚制度主体的理性认知和法治共识，以及因地制宜地调适机制建设，实现基层政府法律顾问制度从“有形覆盖”到“有效融合”的现实转向，从制度建设到制度应用的实质转变，“让制度充分用起来而不只是建起来，才能实现法治政府建设的初衷，赋予制度以生命和活力”。