金融监管独立性的法经济学反思

　　摘要：金融监管独立性是监管有效性的决定性因素之一，它的实现有赖于外在和内在两个方面。内在方面是监管对象即金融业本身的特殊性，外在方面是防止政府不当干预和监管俘获。现有研究和实践忽视了内在方面对监管独立性的重要影响。目前，货币政策与金融监管、金融业不同部门、金融业与实体经济等三方面相互依赖的增强以及金融全球化的深入发展，影响了监管独立性的实现。
　　关键词：金融监管独立性；金融业特殊性；相互依赖；金融全球化
　　
　　一、问题的提出与文献回顾
　　通常认为，赋予监管机构独立性，使其避免受到其他政府机构和被监管机构的影响，对于实现良好的监管治理非常重要，原因在于，一是独立的监管机构具备必要专业技能，能够在复杂情况下对问题及时做出反应；二是有助于增加监管行为的透明度和稳定性。较早对金融监管独立性进行系统研究的是Quintyn和Taylor，他们首次提出金融监管独立性的概念及其构成要素，认为金融监管的职责在于确保银行和其他金融机构的稳健运作并维护金融体系的稳定，行之有效的金融监管需要关注规制、监督、机构和预算等四方面的独立性，而有效的问责性框架是实现独立性的重要前提；监管独立性的重要性来自于它可以促进监管机制的问责性与声誉、透明度以及专业性。国内学者的相关研究大都在近年展开。有学者阐明了银行监管机构独立性对有效银行监管和银行业稳定的意义，在阐述银行监管机构独立性含义的基础上，指出相应保障机制包括履职、人事、财务等三方面措施以及监管责任豁免制度。还有学者利用世界银行2003年监管数据库，对银行监管独立性与银行系统健全性之间的关系进行了实证研究，证明银行监管独立性提高有助于降低银行系统的风险，提高系统健全性。
　　上述研究不同程度地体现在国际金融监管标准之中。例如《有效银行监管核心原则》第一条、《保险监管核心原则》第三条以及《证券监管的目标与原则》第三条均明确规定，监管当局应当保持独立性。上述文件经由国际货币基金组织与世界银行联合实施的“金融业评估项目”（FSAP）并出台《国际规则和标准遵守情况国别报告》而对许多国家的金融监管体制改革产生了重要影响。本文讨论的问题是，在混业经营渐成现实、金融与实体经济联系增强以及金融全球化背景下，金融监管的独立性将面临何种挑战？这种挑战对进一步的金融监管体制改革会产生什么影响？
　　二、金融监管独立性与金融业特殊性的关系
　　在严格意义上，金融监管独立性的实现取决于内在和外在两个方面。其中，外在方面是在理论和实践上都较多涉及的如何建立有效的制度建构以避免政府的不当干预和被监管者的监管俘获。内在方面则是指监管独立性本身赖以存在的基础是金融业本身区别于其他行业形态的特殊性，即金融是以货币为对象的信用交易，藉此促进资产的有效配置。金融业的这种内在特性决定了金融业的重要性。因为现代经济在很大程度上是一个高度货币化的经济，几乎所有的资源配置和社会交易都离不开货币，金融因而成为国民经济运行的核心和国际政治经济较量的重要基础。然而，尽管金融业的功能没有发生重大变化，但是建构其特殊性的具体内容却并非总是稳定，而是随着经济社会条件的发展而不断改变着，比如货币形式的变化以及传统商业银行业务形态的改变都对金融业的特殊性构成了很具体的挑战，最终当然影响对监管独立性的内涵。所以，在根本意义上，内在方面决定了金融监管独立性的存在性，外在方面则决定了金融监管独立性的现实性。要言之，监管独立性得以证成的基本逻辑是，内在方面决定了监管目标的重要性、监管存在的必要性以及监管活动的专业性，进而，共同导致了对监管机构的独立性要求。如果监管对象与周遭相关事务相比并无殊异，或者其本身趋于模糊或变化不居，则几乎确定无疑地会最终影响到监管独立性的存在价值与维系方式。
　　内在方面对监管独立性的实现意义重大，独立性首先奠基于金融业的特殊性。比如，银行监管存在的重要价值在于，银行借短贷长的特征决定了自身作为交易账户、货币政策传导机制以及支付清算系统提供者的特殊地位，也决定了信贷风险管理成为银行监管的重点，但是脱媒化、“非银行的银行”或影子银行的出现以及证券公司提供现金管理账户等就在一定程度上对传统银行产生了替代效应，模糊了传统商业银行的特殊性，从而使得基于机构特征的分业监管趋于无效，专门的银行监管的独立性因而备受质疑。可以说，监管对象的特殊性是金融监管必要性和独立性的源头和基础。此外，监管对象特殊性的丧失还可能导致监管问责目标的模糊性，削弱问责机制的有效性，在一定程度上使独立监管者变得不受制约，从而令监管独立性失去本来的意义与功用。从这个意义上来说，金融监管的历史就是金融监管独立性不断变迁的历史。尽管独立的监管体系可能藉由政府强制力塑造金融业的特殊性，但更为常见的是，监管独立性的内在方面的变动往往成为监管失败和监管体系改革的主要动因。当下，如果监管机构忽视了对监管对象本身的考察，而一味强调独立性，则它不仅会成为“无的之矢”，而且最终难免成为不受或很少受制约的“第四种权力”，甚或成为金融业和经济发展的障碍。
　　三、金融业特殊性变迁对监管独立性的影响
　　 1. 货币政策与金融监管之间的相互依赖日益显著。货币政策对金融业的影响并非新现象，正是货币本位制度的演变导致了现代纸币和部门准备金制度的形成。而有关货币政策与金融危机以及金融监管的问题，相关重要学说包括第一代和第二代货币危机模型以及银行挤兑和流动性危机模型。针对当前危机，有学者指出危机爆发的基本线索是，全球贸易不平衡影响了美国货币政策，货币政策的过度宽松改变了金融监管的激励结构，最终导致金融服务业在产品定价和风险管理上的扭曲。国际清算银行则指出，2001年~2005年间美国真实利率一直低于1%，助长了资产泡沫的形成，是危机的重要宏观成因之一。
　　金融创新也对货币政策的独立性提出了新挑战。货币政策以及中央银行独立性奠基于货币供给的外生性理论。但是，层出不穷的金融创新改变了货币的内涵和外延，并直接影响货币的流通和供给，主要表现在：一是金融创新使货币供给结构发生变化，反映在持有现金的交易动机下降，投机动机上升；二是金融创新使货币供给各层次之间的定义界限发生混淆，层次划分的复杂性更加突出，清晰地划分狭义和广义货币十分困难，许多未纳入货币供应统计的金融产品在创新中流动性不断增强，形成货币定义的不稳定边界；三是金融创新使得现金漏出率和商业银行的超额储备比率下降，令货币乘数不规则放大，导致对货币供给存量的控制越发困难；四是金融创新影响了货币流动速度，使其不规则变化。概言之，货币内生性呈现出不断增强的趋势，脱离金融监管而讨论中央银行及货币政策的独立性在当下似已难以为继。
　　 2. 混业经营使金融业不同部门的监管差异不断减少。分业监管中所强调的监管独立性构建于对金融业不同部门的特殊性之上，其特征是根据金融机构的性质划分业务形态，各监管机构分工明确，高度专业化，在此基础上明确监管重点，形成各自的监管理念。可以说，各个业态的特殊性程度对监管的独立性程度有着重大影响。
　　然而，交易技术的提升和交易成本的降低推动了部门界限的日益模糊，跨领域的多功能产品不断涌现，这在很大程度上侵蚀了原来各个部门的特殊性，导致风险的跨部门转移以及监管漏洞与重叠，以及随之而来的管辖权争议和不公平竞争问题。巴塞尔银行监管委员会在2001年也通过对银证保三个部门有效监管核心原则的比对，发现它们在很大程度上正趋于一致。在此之后的发展证实，银证保三大行业在资本用途和监管资本的计算方面没有显著差别，在内部模型的使用、会计标准、风险缓释、风险集中度管理、利率风险管理、对外部评级的使用等方面的差异并非不可逾越的障碍，大多是不同地区或行业发展程度差异所致。