党的十七届五中全会和“十二五”规划建议中，反复提到加强“改革顶层设计”这一全新的概念。我们知道，顶层设计这一概念来自于“系统工程学”，其字面含义是自高端开始的总体构想。换句话说，在系统工程学中，顶层设计是指理念与实践之间的“蓝图”，总的特点是具有“整体的明确性”和“具体的可操作性”，在实践过程中能够“按图施工”，避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序。
到底什么是“顶层设计”
这就是说，从工程学角度来讲，顶层设计是一项工程“整体理念”的具体化。例如，要完成某一项大工程，就要实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视觉出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。从我国目前改革与发展的实际情况出发，改革是一项系统工程，顶层设计这一概念的提出，是对科学发展观的丰富和完善，要求我们政府在改革与发展中必须从“战略管理”的高度统筹改革与发展的全局，以社会主义核心价值和科学发展的理念，为未来中国社会的发展谋划新的发展“蓝图”。
胡锦涛同志最近在中央经济工作会议上，对“顶层设计”这一概念在中国改革过程中的使用有一个全面的表述，概括起来有三层含义：一是指导方针，明确指出“着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路”。二是基本内容，主要强调要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务……加强改革顶层设计和总体规划。三是实现路径，重点“解决体制性障碍和深层次矛盾，全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新”。
可以说，顶层设计概念的提出，是我们党对中国社会矛盾和社会问题认识深化的表现，也是我们党关于中国社会主义社会发展理论成熟的表现。能从战略高度把握改革与发展的全局，标志着中国的发展取向结束了“摸着石头过河”的历史，进入一个目标明确、规划具体、战略得当的新的发展时代。
顶层设计在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府“战略管理”。我们知道，战略一词的核心意思就是整体性、全局性、长远性、重大性目标的设定。战略管理这一概念则包含三个内涵：一是战略目标的规划与设计;二是战略过程的组织与控制;三是战略执行与实施。改革的顶层设计就是要从政府战略管理的高度统筹改革与发展的全局，使改革与发展按照我们的预期目标迈进。
改革的顶层设计必须着力于对“公共权力”的制约与监督
加强改革的顶层设计，是一个重要的战略任务与全新的紧迫课题，是践行社会主义核心价值和全面落实科学发展观的要求。在中国发展的现有境况下，改革顶层设计的关键环节首先是制度层面的平衡。要从改革与发展的大局出发，从民族复兴的“大义”出发，谋划发展全局。不仅要继续推进市场经济制度的改革与完善，而且要下大力气推进政治制度、社会制度、文化制度的改革，使整个社会制度处于一种协调发展、良性运行的状态。这就是说，必须下大力气全面推进各领域改革，推进各领域的制度建设，着力解决影响全面发展的体制机制性问题，切实加强改革的顶层设计，使政府战略管理的水平确实上一个新台阶，让人民满意。
其次，改革顶层设计要在重点领域和关键环节有所突破，除了要在蓝图设计、制度平衡、政策协调性、战略性调整等方面取得实质性突破以外，一个基本的改革着力点就是要破除制约发展的体制机制性障碍和解决社会的深层次矛盾。换句话说，就是要解决影响社会和谐发展、公平公正发展、良性发展的“短板”问题，实现全面的“体制机制创新”。在中国社会的重要转型期，我们提出“经济增长方式转型”这一带有体制性、全局性、根本性问题，确实抓住了影响良性发展的“短板”问题。经济增长方式转型，一是从过去的重点以投资和出口拉动经济增长，转变到以消费和服务拉动经济增长;二是从过去的粗放型和加工型经济增长方式，转变到以技术创新型和环保型经济增长方式的转变。消费和服务拉动经济增长，实质就是“民生拉动”经济增长，使民生成为经济增长的主要推动力，要实现这一目标，我们就需要顶层设计，需要进行一系列的、相互关联的配套改革措施，如：工资和分配制度改革、社会保障制度改革、财政与预算制度改革、户籍和社会管理制度改革等等，只有这些事关“民生问题”的改革能够实现，消费拉动经济增长才能实现，服务业才会在GDP中的比重变大，民生也会逐步成为经济增长的主要方式，一些影响发展的体制机制障碍和深层次矛盾才会消除，人民的幸福和尊严才有制度保证，整个社会的合理化程度才会提高。
最后，改革顶层设计本质上是改革理念、改革方法的突破，要从哲学高度加以理解，要有“辩证思维”，要解放思想。改革的顶层设计，既要有“全局”观念，又要有“重点”突破;既要有“长远”谋划，又要有“现实”考量。经过30多年的改革开放，我们已经建立了社会主义市场经济体制，与改革开放初期相比，社会主要矛盾的性质已经发生了根本性的变化，由过去的着力于解决“社会贫困”问题，到目前的着力解决“社会公正”问题，这是我们目前面对的“根本现实”，既不能模糊，也不能回避。改革的顶层设计，必须直面这一问题。
改革发展的蓝图
和实现路径逐渐清晰
我们知道，社会公正问题与“权力运行”直接相关。从政治哲学的角度来看，一个社会的“公正”与否，是公共权力运行的直接结果。从道德哲学的角度来看，一个社会道德上“正当”的实现，是与整个社会制度上的“正当”直接相关。因此，要实现社会公正，改革的顶层设计必须着力于对“公共权力”制约与监督，换句话说，必须下大力气进行政治行政体制改革，以“社会建设”为中心谋划下一步的改革发展大局。要做到这一点，就要按照共和国的宪法原则切实实现人民群众的“五权”，即：选举权、参与权、知情权、表达权、监督权。使“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”成为实现社会主义“社会民主”的基本形式，成为建设社会主义政治文明、道德文明的有效手段。只有这样，我们才能根治“以权谋私、特权腐败、用人腐败”等社会主义公共权力不应该存在的、与社会主义核心价值相违背的、人民群众深恶痛绝的封建恶习，才能使公共权力真正具有“公共精神”并且按照“公共利益”来行使，也才能最终实现社会“公正”和道德上的“正当”。当然，政治行政体制改革设计是一个非常艰巨而复杂的工程，改革的顶层设计也需要一个过程，但重要的是我们必须在这一点上形成“共识”。
总之，“改革顶层设计”这一概念在我国目前的“现实语境”中，表达了这样几个关键含义：一是要明确改革发展的价值，即通过科学发展实现社会主义核心价值;二是要提高“辩证思维水平”，从战略高度把握改革的大局和重点;三是要强化制度建设，保证制度平衡;四是要转变经济增长方式，以民生和服务推进经济持续增长;五是推进以“公共权力”的制约与监督为核心的政治行政体制改革，加强社会建设。改革顶层设计的提出，说明我国改革已经步入“深水区”，改革的难度和复杂性同时加大，但也表明改革发展的蓝图和实现路径也逐渐清晰，改革的自信力和驾驭改革的能力增强，只要我们在实践中认真去做，中华民族的振兴就一定会实现。（作者为国家行政学院公共行政教研室主任、教授）
（摘自《人民论坛》2011年1月下）