提高政府和公务人员的执行力,要在增强执行意识、创新执行方式、提升执行效能上下功夫,才能令行禁止、取得实效。提升执行力事关观念、素质、体制、政策等多方面因素,是一项长期的系统工程,多管齐下、标本兼治是必由之路。
科学决策是执行的前提
提升执行力是决策者和执行者的共同责任,有专家认为,问题的关键在于保障决策的科学化、民主化。
“提升执行力应该有双向思维,上级机关应反思,作为决策机关,如果将下达指令、布置任务作为其履职之本,不断对下压任务,致使下面疲于应付,如何要求基层组织事事均能落到实处?”中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖告诉记者,上级机关不能只管“拍脑壳”下指示,应该在提高决策科学化上多花工夫,任何决策都应该考虑符合下面的实际,便于执行,要达到“技术上可能、经济上合理、法律上允许、操作上可行、目标上可为、政治上能为有关各方所接受”。
川西一位县委书记持同一观点,他认为,每一级党政机关在执行过程中,都是扮演“双重角色”,对下是决策者,对上是执行者,不要在对执行评估上执行“双重标准”,应把着眼点放在建立和完善重大事项决策的协商和协调机制上,完善调查研究、群众参与、专家论证、技术咨询、决策评估、方案选优制度。建立和完善决策、执行、监督既相互协调又适度分离的闭合运行机制。
科学决策是执行的前提。要避免决策与执行脱节,必须践行“科学发展观”,实施科学的决策程序与决策机制。“要让相对独立的外部决策参与者如专家学者,弥补政府决策的不足。为了防止决策权力向某些权力部门倾斜,应组织官、产、学各领域相关人员审议决策草案。”四川省委党校教授杨静光认为,“更重要的是,要让决策最大限度体现民意。要建立公开透明的听证会制度,吸纳社会方方面面的意见,更要积极发挥民间组织的力量,让民间组织、民间机构参与到政府决策之中。”
“此外,各地地区差异非常大,政策不可能‘一竿子捅到底’,服从不是盲从,上面应该在大政方针之下对基层实行分类指导,允许下面正当的合理的利益诉求,而基层在贯彻执行时也应从本地区本部门实际出发。”毛昭晖教授认为。
体制改革与权力下放
政府机构设置不合理与部门之间的职能交叉问题,目前仍然突出,导致分工不清、职责不明,事权划分相互交叉重叠,成为执行不力的根源性问题。
因此,要从根本上解决执行力的问题,就必须加快行政管理体制改革。“服务才能体现和提升执行力”,要转变政府职能,首先要建设“服务型政府”,理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。“不要大包大揽,该市场运作的事,该企业自主的事,该社会组织负责的事,政府不要去插手、干预,实现全能政府向有限责任政府的转变。”北大电子政务研究院院长杨凤春指出,“同时,还要科学界定和规范政府各部门职能,形成有效的协调机制,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅,监督有力的行政管理体制。”
深化行政审批制度改革同样是提升执行力的重要环节,这是一个“做减法”的过程。“该减少的就要减少,该下放的就要下放,该合并的就要合并,减少资源和时间浪费,消除执行中的多余步骤,要在程序、环节、时限上达到优化审批,提高效能。”采访中,西部某地级市副市长向记者谈到。
毛昭晖教授进一步指出,执行力问题更深层次的因素在于制度架构,即党政治理结构的多元化与执政方式的一元化。多元治理导致各个治理主体相互掣肘,降低了政府的效能。而层级越高,权力越大,但拥有的决策信息却是经过下级筛选的选择性信息,政策本身的可行性、科学性和针对性必然存在诸多问题。
“邓小平强调的‘党政分开、权力下放’是值得深思的,既是解决执行力问题的‘治本之策’,也指明了政治体制改革之路。”毛昭晖认为,“权力下放,实质上是扩大地方自治权力与自治能力,使得权力结构从单一的金字塔式向金字塔式与矩阵式结合转变。”
制度的“热炉法则”
提升执行力是一项系统工程,要在执行系统建立一整套行之有效的配套机制,从执行过程的管控到对执行主体的激励、监督、考核、评价体系,用制度为执行力保驾护航。
现实中,我们往往“重布置、轻落实”, 忽视行政执行中出现的执行偏差、走样和中断甚至消极抵制现象,缺乏对执行过程的有效控制,因此常常出现被动的、亡羊补牢、救火式的事后弥补。要保障执行结果,就要建立一套执行过程的管控、纠偏和修正机制。“其实,这是一个管理控制的问题,”四川省委政策研究室副主任李后强认为,“决策下来后,我们往往缺乏对执行信息的及时反馈、执行过程的管控、自我纠偏、自我修正机制。尤其是当执行力发生在宏观与微观、决策与执行、领导与群众的交叉点上时,对过程的控制尤为关键。”
执行不是“干了就完了”,还应达到方方面面圆满,“不仅要做成一件事,还要把事情做得无懈可击,方方面面都认同。圆满意味着执行的最高境界。”宜宾市委常委、市纪委书记向辉礼谈到,要让执行不留“后遗症”,就必须对执行主体的执行行为以及执行结果进行全面、科学、规范、常态的监督考核和分析评价。“通过科学合理、客观准确的监督,促使改善执行手段。”他告诉记者,应该建立一种正面激励机制,激发执行队伍的整体合力,比如向决策机关、用人单位提供执行者全面、准确的执行情况分析,以作为用人依据,将执行力与升降去留挂钩,创造公平竞争的晋升机会。
“制度的生命在于执行”。执行力强不强体现了对制度的敬畏程度,要提升执行力,就要让执行者敬畏制度,绝不“破例”,创造机制良性运作的“软环境”,让制度发挥应有的规范、约束和制衡作用。
向辉礼用制度的“热炉法则”来比喻制度与执行的关系。“一是警告,热炉火红,不用伸手去摸也知道炉子会灼伤人,给人敲响警钟。二是一致。不管什么时候,只要你碰到了热炉,就肯定会被火灼伤,也就是说只要你触犯了规章制度,就一定会受到惩处。三是即时。惩处必须在错误行为发生后立即进行,决不拖泥带水,决不会有时间差,从而达到了及时改正错误行为的目的。四是公平。火炉对人绝对“说到做到”,不是吓唬人的,不管是谁碰到热炉,都会被灼伤。”他向记者阐述,“如果我们在执行赏罚时优柔寡断,瞻前顾后,就会使制度成为摆设,失去其应有的作用。”
培养执行素质
提升执行力还在于培养执行者的执行素质,打造一支敢面对、善执行的落实型团队。
执行素质如何培养?向辉礼认为,除了培养忠诚、勤奋、认真、坚韧等个人品质,以及目标细分力、时间统筹力、沟通协调力等具体工作方法外,最重要的是提高其对政策、任务的领悟能力以及将政策与实践结合的能力。
“只有深刻领会、充分理解上级决策的精神实质,才能自觉地、完整准确并持之以恒地执行到位。”他说,在了解“上情”的同时,还要结合“下情”,把上级的决策和当地的实际情况结合起来,做到政策的原则性与实际工作的灵活性有机统一,创造性地解决当前急需解决的问题。“这种结合力的强弱,结合点的把握,直接影响执行效果。”
成都市委党校刘益飞教授则认为,打造学习型组织对培养执行力至关重要。“政府执行人员要通过不断学习、充电,与时俱进地掌握新的执行技术、执行手段和执行艺术,提高其执行政策、解决问题、创造性工作的能力。”此外,打造强有力的执行团队还要加强沟通互信、团结和谐,“这需要每一层执行组织都要协调到位,互相支持配合,齐心协力。”