“这个情况很有意思，最近（中国）官方正式把桥头堡的英文翻译由bridgehead改成了gateway。这证明中国政府的确是很重视这项工作了。”近日，一名美国驻华外交官在云南工作期间提及“桥头堡建设”时，曾有过如此评价。
继2011年5月国务院出台《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，把“桥头堡建设”上升为国家行为后，11月3日，中国政府网再度加大对该《意见》的宣传力度，共有40余项政策措施，包括加快建设的总体要求、强化基础设施建设、提高支撑保障能力等9方面内容。
地处西南边陲的云南省，有着得天独厚的自然资源优势、民族文化优势及区位优势，建成“绿色经济强省”、“民族文化大省”和“国际大通道”是其多年来的期盼。而中央政府的此次决策，还将起到保障国家能源安全和经济安全，提升沿边开放质量和水平，促进区域协调发展的作用。
不过，在长期在东南亚为企业提供法律服务的中国籍律师褚建富看来，虽然《意见》的整体政策倾向非常积极，特别是交通基础设施的进步会对贸易行业的发展，带来巨大的促进作用，但也不能期待该《意见》的出台会给云南带来翻天覆地的变化。
“《意见》多数内容基本为期待性目标宣示，并未体现出企业在对外贸易和投资上的中心地位。即使中国政府有能力建设各种‘基地’，但实际竞争力和经济效应尚需市场检验。”他说，“云南对东南亚的开放和发展，仍将受到各种邻国因素制约，同时也受到国内政治、经济体制的制约，特别是国内整体收入分配体制现状的影响。”
尴尬的历史与现实
“要把云南建设成为中国面向西南开放重要桥头堡。”2009年7月，中共中央总书记、国家主席胡锦涛到云南考察，作了这个指示。
“国家领导人的热情表态，既是云南壮大自身的机遇，也是对地方领导人的支持与信任。”总部在昆明的“中国十四冶建设集团”党委副书记袁淑文说，“对外开放一直是云南的重要发展思路，但由于复杂因素的困扰，多年来，（云南的）总体情况并不理想，甚至处于尴尬状态。”
地处中缅边境的瑞丽市金星公司办公室主任李文军则认为：“尽管云南拥有对东南亚开放中介和前沿的优势，但边境口岸创业环境差，国家扶持政策少、时间短，许多企业在发展过程中缺乏竞争力，各种情况一直影响着云南企业与东盟大市场的融合。”
褚建富分析，云南省对东南亚的开放合作成效有限，有着多方面不可克服的客观因素。
“首先，三个邻国缅甸、老挝和越南，加上不直接相邻的柬埔寨均为东盟最贫穷的国家，其国内市场吸收中国商品的能力有限，而其对中国的投资能力和投资优势微乎其微。”他说，“其次，虽然缅甸和越南与云南相连，但其经济重心均在南部沿海而非北部接壤地区，比如缅甸的经济中心为仰光，越南的经济中心为胡志明市；而在进入仰光和胡志明市场方面，从昆明出发的陆运线路，显然很难具有竞争力；再次，相比中国其他出口工业省份而言，云南省的产业规模竞争力也相对薄弱。”
“云南必须尽快进行产业转型，对接周边国家产业形态，形成产业集群”已成为一种压力与共识。云南省社科院一位学者表示，在橡胶、咖啡产品上，虽然云南与接壤国家都有资源优势，但未形成产业集群，在国际上没有议价权；必须在生物、矿产开发、水电开发等方面开展国际合作，才能让云南真正成为开放的桥头堡。
近年来，不少外商在考察云南投资环境后都放弃投资计划，理由是“基础设施建设滞后、经济实力薄弱及贫困问题突出”，具体描述是“交通条件差，运输成本高，人口数量少，受教育程度低”等。云南省教育厅厅长罗崇敏也说：“许多少数民族聚居于边远山区，生存条件恶劣，温饱问题尚未解决，文化教育方面工作还很不到位。内部问题都未处理好，自然谈不上对外扩大开放，或对外界产生真正影响。”
更为严重的是，在中缅和中老边境上，还一直存在着各种各样的“特区”和“地方民族武装”，时断时续的军事冲突严重影响着云南边境安全和贸易的正常发展。尤其在缅甸边境，一些中国民间黑恶势力与当地军阀、官员长期勾结，大肆贩卖毒品、武器及走私，同时开设境外赌场、行骗和绑架中国人等恶劣情况长期存在，已严重影响中国人的对外形象和外来投资者的信心。
即便是已开始运作的一些商贸合作，也常会因遭遇意外事件而停滞。例如10月5日发生在湄公河上的13名中国船员被残杀事件，就致使开通10年的湄公河航运被迫暂停，中国、泰国和缅甸等国家及地方势力面临一场庞大的政治角力，还有人认为，惨案是为了迫使中国人退出湄公河航运的利益角逐场。
目前，东盟+国家已成为云南对外贸易规模最大、活力最强的市场，近几年的贸易总额都在20多亿美元。但云南省商务厅的意见显示，在周边国家买方市场的宏观环境下，云南边境边贸企业遇到西方发达国家企业的严峻挑战，在竞争中日渐处于下风。
“与西南地区接壤的东南亚国家普遍贫穷，无论政治、经济还是文化方面与中国相比都比较弱，不能形成与中国互相促进的状况。”长期与东盟有经济往来的一名云南商人说，“它们能够用来与中国交换的东西更多是矿产、森林等资源性物品，因此很可能越来越穷。”
云南省社科院的学者认为，云南省相关部门目前都还没有长远的具体规划措施，云南的企业和企业家们对外战略眼光也不够，内功也没有练足，目前锁定的都是资源型产业，加上对外面的了解太少，大企业在投资方面都不如小企业大胆。
不过，人们对桥头堡建设的热情已被激发出来，“与经济发展相比较，云南文化建设更为落后”、“旅游业是先导性产业”及“要加快发展云南金融服务业步伐”等建议不断涌现。云南省政协委员张亚光说，当务之急是要从战略高度规划东南亚国家小语种教育，提高缅、老、泰、越、印等外国语教育水平，是实施这一战略的基本保证。
“走出去”与“请进来”
改革开放后的中国在许多地区已进行过“经济特区”的实验，其中，“深圳经济特区”带动了珠三角及广东的发展，“浦东新区”促进了上海及周边的发展，这些试验成果令人记忆犹新。而经过多年耕耘，中国与东盟在互联互通方面已取得一些前期成效。
“无论称桥头堡也好，大通道也罢，总之，许多人认为云南此轮发展机遇，就是要建成一个新的经济特区。”云南省铁路总公司总工程师穆标说，“而且它的范围无比巨大，任务更加繁重，目的就是要实现与东南亚、南亚地区的充分融合，营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境。”
近5年来，云南累计完成外贸及出口总额460亿美元，对东盟国家的贸易额增长了2。6倍，对南亚国家的贸易额增长4倍。充分利用国际国内两种资源、两个市场，是云南省发展外向型经济，与周边国家开展经济合作的重要内容。目前，许多省外企业都希望借力“昆交会”等云南的开放条件，联手开拓东南亚和南亚市场，化解信息不通畅和商业文化不同的弊端。
2011年6月初，时任云南省长的秦光荣以书面形式接受来自东南亚、南亚12个国家的记者采访。他介绍，桥头堡建设主要围绕“通道、平台、基地、窗口、生态”展开，“推进交通、管道、口岸、信息、能源等基础设施建设，构筑中国通往印度洋的交通、通信、电力互联互通网络；加强中国―东盟自贸区和大湄公河次区域合作，提升孟中印缅地区经济合作层次，积极探索建立中国与南亚、西亚等地区的制度性合作机制，构筑向西南开放的合作平台；把云南建成承接东部产业转移基地、面向印度洋沿岸市场的外向型产业基地；推进与各国在经济、科技、文化、生态等领域的合作，打造促进对外交往和国际文化交流的平台；建立生态良好、社会和谐稳定的人居环境”。
秦光荣表示，为支持“桥头堡”建设，中央提出一系列政策措施，涵盖财税、金融、投资与产业等多个方面，国务院有关部门还将与云南省建立协调机制，解决实际工作中出现的困难和问题。当年8月，秦光荣成为新一任云南省委书记，其表态显然与中央的支持密不可分，云南省的开放势头已不可阻挡，并将产生巨大的窗口效应。
穆标说：“桥头堡建设更多是经济意义的展现，因此，企业练内功最重要，没有创新，找不到突破口是很难有成绩的。地方政府在当中的服务意识、法律意识非常关键，目前管得太多、太乱的状况必须转变，同时，学者的合理建议也要及时跟上。”
2011年9月，第二届“西南论坛”在云南大学召开，国内外各路专家、学者集中讨论了云南的对外战略，企业和政府的目标现状和对策。有人指出，云南本土学者与外界相比仍有很大差距，其对东南亚和南亚国家的了解和研究还远远不够，甚至一些基本情况都没有准确认知。
袁淑文说：“人才、技术和资金等方面工作都应该齐头并进，但改变思想观念应该被列为首要任务，云南省目前对于‘如何走出去’很热心，但‘如何请进来’的工作研究还很缺乏，既然要搞开放建设，两方面的工作都应放在同等重要的位置。”
他认为“请进来”至少包括两个方面：一来自省外，如东部产业转移、成熟企业投资；二来自国外，如一些先进生产技术和管理经验，“目前云南省的实情是‘走出去’多于‘请进来’，与其他发展地区的情况不太一样；同时，因为还不具备‘走出去’的资源配备，云南也只能在几个小领域‘走出去’，‘请进来’对本地发展也非常重要”。
例如，在东南亚诸国中，新加坡是唯一的发达国家，也是中国了解东南亚国家的一个信息平台，两国产业的互补性也是最大的，彼此经济合作潜力深远。目前，新加坡很多部门还在寻找更多与中国合作的机会，不但规划大的项目，而且鼓励更多中小企业进入中国市场。
与其他东南亚国家相比，新加坡的战略思维也比较强，其精英人士考虑问题比较周全和长远。目前，正在有序进行的中新苏州工业园、中新天津生态城和中新广州知识城等新加坡投资项目，均与云南无缘，显然，云南的投资环境和市场与其他地方差距很大。
穆标表示，要注意到与云南省相邻的东南亚国家贫困落后，这样的情况与当年深圳面对香港、台湾完全不一样，“而要获得新加坡、马来西亚和泰国等相对成熟的经济技术和资金输入，云南还需要花大力气准备才行”。
“企业一旦愿意带着资金和技术来到云南，也将刺激本土企业的升级换代。”袁淑文说，“没有人愿意在竞争中消失，良性的市场竞争会给云南带来意想不到的变化，云南由此可以成为省内、省外和国外三种经济力量的集散地，桥头堡建设将获得成功，云南将获得大发展。”
融合需要长期努力
“国家形象取决于经济和军事实力、外交艺术和国际宣传手段等多方面因素，中国应该和周边国家建立新的与西方国家那样的现代国家关系。”越南华裔学者陈子原说，“云南省的变化正好是中国对外政策的一扇真实窗口，中国急需在那些地区加强有效工作。”
他表示，只有强大的东南亚市场及南亚市场才符合中国现实利益，但中国还是要慎重，要是做得不好，除了带去“大国威胁”，还会连累东南亚华人。例如，中国协助东南亚一些国家的建设工程，一般外国去建设是投资、提供技术等，或派出的是技术人员，但现在中国的公司连普通劳工也一并带去，当地人就说，“中国人来抢我们的饭碗了”。
“桥头堡建设将导致各种国际交流不可避免，其中，就包括国际劳务交流。事实上，现在越南的非法劳工已越来越多地进入中国。”袁淑文说，“从地缘政治和经济发展历史来看，贫穷地区劳动人口向富裕地区流动，也是一种必然。目前，中国只希望输出劳工，而不希望引进劳工，甚至把外来劳工视为洪水猛兽，从长远来看，保守了。”
他认为，中国政府应考虑开放劳务市场来适应新形势，比如，先拿地处东盟前沿、对国家总体经济影响不大的云南省来做试点，“从某种意义上来说，出国务工相当于短期培训，学到了国外先进技术和管理经验回国后，往往工人之中会有一些人成长为各行各业的技术精英。之前，中国已经从这些方面得到了收获，今后，也能够为东南亚一些发展中国家提供类似的帮助”。
值得注意的是，曾经一度被中国学者和官员们热捧的“云南腾冲-缅甸密支那-印度雷多”商旅路线，通车一年多来并没有展现出“中国-东南亚-南亚”的商务热潮。
长期来往于缅、印、中三国边境的密支那华商许先生说：“中国人对缅甸和印度交界地区的贫穷、混乱情况并不清楚，而且宣传得太过头了。别说印度东北地区会不会通过缅甸来与中国做生意，其与缅甸本身也没有做成过多少生意。”
劳工保护、环境保护……由于众多类似的原因，中国企业在东南亚的行动在事实上越来越受限。例如，在缅甸已投资近20亿美元的密松水电站，于2011年9月被叫停，缅方给出的理由是“环境影响”和“民意反对”，不但造成巨大经济损失，还使中国国际威望受到严重削弱。
显然，东南亚不是中国的后花园，南亚更不是中国的自留地。单纯出口的关系对东南亚和南亚国家明显不利，因此，后者也非常警惕。穆标建议，云南省应多鼓励企业转型，尤其应该让企业走出去以后留在当地发展，而不是赚了钱就走，这样才有利于中国企业与当地的融合，彼此利益关系才能正常起来。
一方面是中国自身竞争能力还不充足，另一方面则是外界压力逐步增大。在中国人对与东南亚合作积极酝酿的同时，美国人也适时出现了。随着奥巴马的上台，东南亚成为美国重塑权威与影响力的一个着力点。美国国务卿希拉里除正式签署文件，宣布美国加入《东南亚友好合作条约》，更高调地声称“美国回来了”。显然，美国已在积极寻找针对中国的对策。
“这些情况的出现，都会左右中国与东南亚的关系，直接影响到云南省的对外发展。”香港亚洲问题研究员黄建炎说，“一些东盟专家质疑，中国的投资是否符合东盟的长远利益，担心价值体系遭遇中国的挑战：首先，如果东盟经济过分依赖中国，将来如果中国政策变化，东盟将会处于孤立无援的境地；其次，中国不顾政治现状的合作与帮助，将使一些东南亚国家的政治改革迟延。”
如何树立良好的国际形象，已经成为中国对外合作的重要一环，国家形象关系到中国能否在原有基础上进一步建立与东南亚、南亚国家新的合作机制。例如，新加坡虽然也支持中国在东南亚保持长期、稳定的影响力，但又不希望中国在东南亚的影响力增长太快，目前还不想看到中国变成在东南亚起主导作用的大国。不过众所周知的情况是，中国并无主导东南亚的想法，而目前中国的实力也做不到这一点。
“云南省需要重视中小企业在东南亚国家的作用，进一步便利化甚至取消小规模对外投资的审批程序和外汇管制，而非仅着眼于大规模项目；在推动国内服务行业对东南亚投资的同时，还要加强国内行政部门以及驻外领馆对中小企业的服务能力。”褚建富说，“有些信息很重要，新马泰三国的对外开放时间比中国早，程度也较中国高，而越老两国则在借鉴中国的经验并探索自己的路径；同时，柬埔寨则在实行整体对外完全开放的策略，缅甸民选政府也开始有开放的迹象，很有可能师从中国而走向改革之路。”
2010年3月，中国已发起设立总规模为100亿美元的“中国-东盟投资合作基金”，目的为增强双方在基础设施、能源资源、信息通信等领域的投资合作，希望与东盟未来在公路、铁路、海运和航空方面进行立体连接，使人流、物流的交往更加便利。
中国在东南亚的政治、经济和文化影响越来越大，而且这样的力量已逐渐波及临近的南亚地区，现实情况已经让正在进行桥头堡建设的云南省变得异常醒目。