近年来，随着中国城市改造和农村城镇化步伐的加快，土地征收越来越不可避免，且征收数量越来越多。然而，由于各种原因，土地征收过程中侵犯农民土地利益的现象时有发生，据中国社会科学院农村发展研究所国家社会科学基金课题组调研发现，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，因征地引发的农村群体性事件，已占全国农村群体性事件的65％以上，成为当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。①因征地而引发矛盾和问题的原因是多方面的，其中现行农村征地制度的不完善是导致失地农民土地权益受到侵害的根本原因。从国际经验看，无论土地所有制性质如何，严格界定的“公共利益”范畴，完善的征地补偿制度和设定规范的征地程序都是征地制度的核心要件，也是防止征地权滥用的有效途径。因此，结合中国实际，有选择地借鉴一些其他国家的相对更为成熟、合理的做法，可为进一步完善中国的征地制度。
尽管各国的政治制度和土地制度差别巨大，但征地权的基本属性是基本相同的：征地权行使的前提必须是出于公共利益的需要(公益性)；征地是国家(政府)单方面的意志表达，无须征得土地所有人的同意即可发生法律效力，对土地所有人具有强制的拘束力，使其承担服从的义务(强制性)。②征地权特有的公益性和强制性属性，决定了征地权如果不加以严格限定，必然会导致政府在征地过程中的自由裁量权过大，征地权滥用的现象难以得到遏制。为了有效防止征地权的滥用，一些国家在长期的征地活动和司法实践中逐步形成了一些较为普遍的做法，即在征地制度中，法律对于土地征收权的行使，从目的和程序上都作出了严格的规定，即征地必须是为了公共利益的目的，必须严格依照法律规定的程序，必须予以公正的补偿。其目的在于对被征收者的土地权益实施多角度的保护，从而缓和了征收者与被征收者之间的矛盾。这些做法对中国有很好的借鉴，主要体现在以下几个方面：
明确界定“公共利益”的内容和范围
很多国家的土地市场是建立在土地私有制基础之上的，企业取得土地所有权或使用权的来源不具唯一性，包含若干渠道。在市场经济条件下，为了既不破坏土地市场的竞争规则，又保证有足够的公共用地来源，各国(地区)政府都将“非公共目的”用地和“公共目的”用地区别对待:对前者的流动不过多干预，对后者，政府则充分运用特权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必须有一定的前提条件，就是在法律法规上明确界定“公共目的”的内容和范围，进而采取不同政策，否则就无法将两类用地区分开来。因此，各国法律都把公共利益的需要作为政府征地的依据，将不同目的的土地使用区分开来，并分别适用不同的法律。为了防止对“公共利益”理解不当，各国对此都加以解释。有的国家采取了概括的方式:例如《法国民法典》规定“为了公共利益的需要，包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控的需要”，可以由政府对私有土地进行征收；有的采取列举的方式：例如日本《土地征收法》规定“为了兴办各种社会公共事业，如：道路、公园、堤防以及港湾建设等”，可以征收私有土地。
土地征收应以“公共利益”的需要为目的，是世界各国通行的做法，这在中国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》中也都有明确的规定。但是，同其他国家相比，中国法律对于“公共利益”的解释模糊不清，对征地目的和范围也没有作出明确的界定。《土地管理法》不仅未对“公共利益的需要”作出明确的阐释和界定，还进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。一些地方在具体执行时，将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭小范围扩大到所有的经济建设和商业开发，使征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目。从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权。一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也是通过征地取得的。这样用行政权力强行征地造成了很大的弊端：首先是难以控制自由裁量权的任意行使，对政府动用征地权没有作出限制。其次是征地范围的随意扩大使农民的生存基础可能被轻易地剥夺，对农民造成伤害。
为此，笔者认为中国应借鉴其他国家的做法，对征地权的“公益目的”进行更明确的规定和阐释，具体可以采取概括兼列举式的方法。这样既具有操作性，又不乏灵活性;既保留了现有的原则性条款，又明确规定了“公共利益”的具体范围。
强调征地必须予以补偿
在各国的宪法中，均规定征收征用土地必须予以补偿，另外，关于补偿的额度也是宪法层面上需要加以明确规定的一项重要内容。因为补偿额度不仅明确回答了被征地者的土地被征收征用时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家对被征地者补偿的程度。如1993年的俄罗斯宪法第35条第3款规定:“为国家需要而把财产强制性地划归公有，只有在事先等值补偿下才能进行。”在多数国家和地区，土地征收方都给土地所有者以较为满意的补偿，征收补偿通常由两部分组成：土地征收费和土地赔偿额。其中土地征收费相当于土地价值，一般按照征收时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因土地被征收而造成的经济及其他损失的补偿。法律给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值，这既有利于保证被征地者原有的生活水准不降低，也有利于土地资源的优化配置。目前在国外，单一的补偿方式已经不为多见，而是采取以金钱补偿为主，实物补偿为辅的多样化的补偿方式。
由于目前中国的征地补偿机制不合理，导致征地补偿低、长期稳定生活得不到保障等已成为失地农民普遍反映的问题之一。这种法定的征地补偿机制存在的问题主要表现在：
第一，征地补偿的范围狭窄、标准偏低、方式单一。从中国《土地管理法》的规定来看，征地补偿费仅以与征收有关的直接损失为限，不包括间接损失和其他附带损失，具体包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费四个部分。这一补偿范围大大小于其他国家的规定。按照中国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，土地补偿费计算方法采取“产值倍数法”，是极不科学的。由于土地利用方式、种植制度、市场情况、区域差异等条件的不确定性，这种测算方法难以准确地反映被征地的本质特征。从现实情况来看，这一补偿标准明显偏低，即使按照最高标准，也不能从根本上保障农民的生活。中国土地征收中多采取现金补偿的方式，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，造成土地增值分配的不合理，从而使农民的长远生计无法得到解决。
第二，征地补偿忽视农民集体土地权利。从《土地管理法》的规定来看，现行土地征收补偿范围并不包括对土地所有权的补偿，忽视了农民集体作为集体土地产权主体的权利，是一种不平等的产权转移行为。不仅如此，由于中国立法未明确界定土地发展权制度，现行土地征收补偿费用未能反映土地发展权的价值因素，特别是在经营性项目用地的土地征收中，土地发展权事实上无偿归于经营性项目的开发者，农民不仅没有因失去土地而获得发展利益补偿，也因此失去了发展机会。
第三，征地补偿费的分配不合理。现行征地补偿费包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费四个部分，而实际上农民能直接得到的补偿费仅限于地上附着物和青苗补偿费，土地补偿费归农民集体所有，安置补偿费给了安置单位。
对此，中国可以借鉴西方发达国家的相关做法，在明确土地征收必须给予补偿的基础上，确立征地的补偿额度原则，并适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征地人的合法权益不受侵犯。
严格规定土地征收的条件与程序
世界上许多国家和地区如波兰、日本及中国香港、中国台湾，以概括与列举相结合的方式明确规定了土地征收的适用情形，具有很强的针对性和可操作性，对于脱离公益目的的违法征地行为有着强有力的监督作用，这一做法值得我们借鉴。概括而言，各国土地征收程序大体都包括这样四个阶段：第一阶段，事业的认定。即确认用地申请人的拟用事业是否符合宪法和土地法规定的征收目的，以解决侵害第三人土地所有权的公共利益根据。各国一般在立法形式上都规定对公共利益的认定权属于中央行政官署，也有少数国家将该权限交给一个专门委员会或委托给地方行政机关。第二阶段，征收范围的确定。第三阶段，损失补偿金的决定。对此，大多数国家的法律规定，征收范围的决定与损失补偿金的决定要依不同的程序进行。如法国，前者属于司法机关的职权范围，后者则由陪审官会议决定;而在德国，前者属于地方行政官署的权限，后者为司法判决。第四阶段，征收的完成。一般来说，随着补偿金的支付，征收便发生物权效力，土地权利就当然地属于需用地人。在权属转移的时间上各国立法的规定有所不同，有的国家规定在征收判决时即发生物权变动的效力，有的在支付补偿金后还需要公告使发生物权效力，还有的规定支付补偿金后，须进行不动产登记才发生物权效力。
目前，中国的征地程序明显缺乏对被征地一方农民权利的保障，具体体现在以下几个方面：
第一，缺乏完善的征地目的合法性的审查机制。征地目的审查机制包括征地申请获得批准前有关机关对征地目的的合法性的事前审查，以及征地申请被批准后，被征收人认为征地目的不具有合法性时的救济机制，也可以称之为事后审查。中国《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省级人民政府批准，对被征收人认为征地不合法的救济机制却未作任何规定。
第二，征地程序缺乏透明度，使得土地权利人不能很好地参与到征地过程中来，征地行为缺乏有效的监督机制。国家对农村集体土地的征收是单方的行政行为，在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。在征地补偿方面，法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制订后才公告告知农民，这极大地限制了农民的参与权，没有给农民实际参与听证的法律规定。
第三，缺乏农民自身利益诉求机制。即现有的征地补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径。从《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》的有关规定可以看出，法律将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府。这种制度安排给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。在相关法律缺失的情况下，一旦发生征地补偿纠纷，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，导致农民告状无门；有些案件即使法院受理了，但在案件审理过程中，常常受到来自于地方保护主义的压力，老百姓很难胜诉。
程序合法是各国土地征收制度公认的一项重要原则，而制定完善具体的程序是保障征收行为程序合法的基本前提。各国（地区）严格的征地审批依据、征地程序及合理的机构权限划分保证了征地的合理性，在以下几方面值得中国借鉴：
第一，针对土地征收目的建立严格的合法性审查机制。首先，应取消省级以下地方政府的征地审批权。规定国家重点建设项目和地方性大型建设项目需要征地时，必须由国务院审批，其他地方性建设项目由省、自治区、直辖市人民政府审批。其次，借鉴法国、德国等国家的做法，在省、自治区、直辖市人民政府设立由法律专家、经济学家等专业人员组成的专门委员会，对土地征收是否符合公益性目的进行审查，只有经该专门委员会审查通过后，才能提交政府土地管理部门根据国家和市政建设以及土地利用的总体规划决定应否批准其征地申请。
第二，完善监督程序，增强征地过程的透明度。首先，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度。在对征地申请审批前，应将申请人拟征地的范围、用途等有关事项予以公告，社会公众和被征地人无异议时，才进行审查批准。在申请获得批准后、补偿方案确定前，应再次进行公告，听取相关各方的意见。其次，完善听证制度。听证制度的设立是为了保障被征地人尤其是农民能积极参与征地过程，维护自己的合法权益。应规定政府主管部门依职权主动组织听证程序,允许土地所有者、其他权利人和一般公众发表意见，政府在听取公众意见和就征收行为所带来的利弊进行分析后，作出决策，以便更好地维护广大农民的利益。
第三，完善救济程序。法律应明确规定被征地人及其他利害关系人对土地征收决定不服时，可以通过申诉、行政复议或行政诉讼等方式主张救济。只有法律规定征地方和被征地方具有同等权利，才可能形成农民得到公正、政府依法行政的双赢局面，才可能形成既严格保护耕地，又保证社会稳定、经济持续发展的条件。
（作者系首都经济贸易大学人文学院副教授）
（责任编辑：王栋）
① 金正帅：“论现行征地补偿安置制度的缺陷及其完善”，《边疆经济与文化》，2006年第6期，第27―30页。
② 陈泉生：“海峡两岸土地征用制度之比较”，《云南法学》，1999年第3 期，第38―43页。