建国在政治上是一件头绪复杂的系统工程。中国共产党在战时状态下提前启动建国程序，始终未偏离民主原则并实现了一个完美的开局。 1948 年，带着对民主联合政府的期待，中国各民主党派人士在中国共产党的安排下陆续向东北、华北解放区转移。按照中共原来设计的民主进程，建国任务应由全国人民代表大会完成。但是召开全国人大的前提是全民普选。显然，这是在战争状态中无法进行的工作。
国内战局正处于决战阶段，急需建立中央政权以打掉国民党的正统地位。出于现实考虑，东北的一些民主人士建议：由政协代行人大职责。