[摘要]从公民信息获取权保障视角审视我国《档案法》存在的问题，指出我国《档案法》未明确规定公民享有获取档案信息的权利，对公民获取档案信息的目的进行不合理的限制，对公民可获取的档案信息的范围界定不明确，并存在救济制度及监督机制缺失等问题。针对这些问题，提出我国《档案法》应明确赋予公民获取档案信息的权利，应采用除外式明确界定公民可获取的档案信息的范围及构建档案信息公开公益诉讼制度等修改建议。
[关键词]档案法 公民信息获取权 档案信息公开
[分类号]G270
1 引 言
今天的时代是权利的时代，从上海董铭案、天津张岩案、上海马聘案、郑州咪表案到云南“躲猫猫”事件、陕西“周老虎”事件无不说明今天的时代是一个公民私权利意识觉醒的时代。公民信息获取权是公民所享有的一项重要的私权利，它是指公民依法享有的获取政府信息的权利，早在1766年瑞典就制定了《出版自由法》明确赋予公民享有获取政府信息的权利，自20世纪40年代一些国际法律文件确立该权利以来，世界各国都纷纷立法以保障公民获取政府信息的权利。我国《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)在一定程度上为我国公民获取政府信息权利保障提供了法律依据，但根据我国国务院《关于施行若干问题的意见》(国办发[2008]36号)的规定，已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。故对公民获取政府档案信息权利保障应由我国档案法律法规进行规范，《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)作为唯一的一部档案法律，是公民获取档案信息权利保障最为重要的依据，但我国《档案法》制定于20世纪80年代，虽于1996年第一次进行修改，但在公民获取档案信息权利保护方面仍存有欠缺，国家档案局已于2007年3月正式启动对我国《档案法》的第二轮修改调研工作。笔者认为，从公民信息获取权保障视角审视我国《档案法》存在的问题并提出相应的修改建设，对于完善我国《档案法》是非常重要且迫切的。
2 公民信息获取权保障视角下我国《档案法》存在的问题
2.1 未明确赋予公民享有获取档案信息的权利
任何权利要得到保障必须上升为法定权利，而我国现行《档案法》末明确规定公民享有获取档案信息的权利。《档案法》第十九条第三款规定“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”这里用的是“可以”，并非是“有权”，故《档案法》并未明确赋予公民享有获取档案信息的权利，反而感觉公民利用已开放的档案似乎是档案保管部门对公民的一种恩赐。
2.2 限制公民申请获取档案信息的目的
我国《档案法》对公民申请获取档案馆未开放档案信息的目的进行了限定，根据我国《档案法》第二十条的规定，公民若要获取档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案必须是出于经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要。因此，如果公民出于“休闲”或“好奇”的目的依法是不能申请获取这些未开放的档案或其他组织机构所保存的档案的。
2.3 公民获取档案信息的范围界定不明
公民获取档案信息的范围包括开放档案信息及应申请公开的档案信息，而根据文件的运行阶段来看，我国的“档案”既包括档案馆的档案又包括档案室的档案，但我国档案法律法规对于公民获取档案信息范围的界定存在不少的问题：
首先。根据我国《档案法》及其实施办法的规定，只有档案馆有义务主动开放其馆藏的档案信息资源，档案室是无需向社会公开政府档案信息资源的，这也就意味着公民可获取的开放档案信息仅限于档案馆开放的档案信息，如果公民想要获取政府机构档案室的政府档案信息资源，必须得到档案保管单位的同意。我国档案法律法规的这些规定导致了某些文件处于现行阶段时，政府机构依《条例》应予以公开，但一旦文件移交给档案室，政府机构就将其封闭，公众很难或无法获取这些由档案室保存的半现行文件。因此，机构的档案室也就成为政府机构逃避政府信息公开的“避风港”。实际中有些单位为了规避政府信息公开的义务，将一些文件提前向档案室归档，以逃避政府信息公开的义务，这使得公众原本有权获取的档案信息很难或无法获取。
其次，我国《档案法》在规定档案馆应开放档案的范围时?用了一些不明确或模糊不清的概念，如《档案法》第十九条规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之曰起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年。该条中的“经济、科学、技术、文化等类档案”及“重大利益以及其他到期不宜开放的档案”目前立法尚未有明确界定，实践中对于哪些档案属可以少于三十年开放的经济、科学、技术、文化档案及哪些档案属其他到期不宜开放的档案在公众和档案机构之间往往是存有认识上的分歧的。
而对于应申请公开的档案信息，根据我国《档案法》及其实施办法的规定，公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案，但必须经保存该档案的档案馆同意或档案保存单位的同意。我国 档案时不符合国家规定造成档案泄密或档案损坏的，即档案馆开放档案要受县级以上人民政府档案行政管理部门的监督，而对于不开放档案的行为是没有任何机构进行监督的。
3 公民信息获取权保障视角下完善我国《档案法》的几点建议
笔者认为从保障公民获取档案信息权利的角度，我国《档案法》应做如下修改：
3.1 明确规定公民享有获取档案的权利，包括获取电子形式档案的权利
笔者认为，档案信息资源与其他政府信息资源一样都属公民所有，根据宪法的精神，公民应享有获取政府档案信息资源的权利。因此，我国《档案法》应明确规定公民享有获取档案信息资源，包括电子形式档案信息资源的权利。有学者建议应在总则的第三条后加上“和依法利用档案信息的权利。”笔者认为还应进一步明确，可在总则第三条后加上“和依法获取档案信息，包括电子形式档案信息的权利。”
3.2 应明确公民可获取档案信息(包括电子形式的档案信息)的范围
任何一个国家对于本国可供公民获取的档案信息资源的范围都有明确的范围界定，这样可防止档案机构提供档案信息资源获取时滥用自由裁量权，如美国《信息自由法令》的适用范围包括美国联邦政府机构任何形式的文件及档案，故美国公民可获取的美国国家档案馆档案的范围的依据便是美国《信息自由法令》的规定，凡不属《信息自由法令》规定的九种例外的档案信息，公民均有权获取。
笔者认为，我国《档案法》首先应采取除外式明确规定公民不能获取的档案信息的范围，该范围应与我国《条例》及《保密法》所规定的在一定期限内不能公开的政府信息的类型及范围保持一致，同时《档案法》还应明确规定凡属除外范围以外的政府档案信息资源，公民均有权获取；其次，应明确规定行政机关档案室也负有向社会公开不属于不能公开范围的政府档案信息的义务；再者，对于公民申请获取档案馆或档案室的档案信息，不能对其目的做任何限制，只要该档案信息属可以提供获取的，不管公民出于何目的，都应提供利用。另外，在确定我国公民可获取的政府档案信息范围时，我国《档案法》还应建立“信息分离制度”，即如果某一档案信息某一部分内容涉及国家秘密、商业机密或个人隐私或其他依法不能向社会开放的内容，但该档案信息其他部分的内容可向社会开放的，应向社会开放可开放部分的档案信息。这种“信息分离制度”可更有力地保障公民获取档案信息资源的权利，而且在今天电子文件时代这种制度的实施也是完全可行的，如我国外交部将待解密的档案全部扫描生成电子档案，对一份文件中部分不宜公开字段在计算机上进行原位置黑影遮盖处理，避免一些重要文件仅因其中某句话或某一人名不能公开，致使整份文件不能开放的情况，解密开放程度也随之大大提高。
3.3 保持《档案法》与《条例》、《保密法》之间的一致性
3.3.1 保持《档案法》与《条例》之间的一致性 虽然从法律位阶上看，《档案法》属法律，《条例》?行政法规，《档案法》是《条例》的上位法，但《条例》是在今天政务信息公开大环境下制定的，它更符合时代的发展需求，更能体现人民民主原则。因此，《条例》所追求的信息公开理念应是所有信息立法共同的追求。而《档案法》制定于20世纪80年代，修改于20世纪90年代，其立法的价值取向趋于保守，注重的是对档案的管理和保管，与今天所追求的信息公开理念相差甚远。为此，虽然《条例》是《档案法》的下位法，但我们需要通过修改《档案法》来保持法制的统一，而《档案法》与《条例》最大的矛盾之处在于：《条例》规定属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开；而《档案法》对国家档案馆保管的档案规定了三十年的封闭期。因此，如果某一政府信息依《条例》规定在其形成之日起20日内就已经向社会公开，但如果成为档案反而需经过30年的封闭期方可再次向社会开放，这既不合常理，也纯属多此一举。笔者认为，《档案法》对于封闭期的规定只能适用于需保密的或其他依《条例》规定不宜向社会公开的政府档案信息，而对于已经公开的政府信息转化成档案后应继续保持其公开性，不应再适用封闭期的规定。
3.3《2 保持《档案法》与《保密法》之间的一致性 我国《档案法》一方面规定保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理，但另一方面对于档案封闭期的确定却实行一刀切，不加区分地规定为30年。根据我国《保密法》的规定，国家秘密的密级分为绝密、机密、秘密三级，绝密的保密期限是30年，机密是20年，秘密是10年。可以看出，我国《档案法》的现行规定所有档案的秘级均为最高密级的绝密。所以笔者认为我国《档案法》对档案封闭期的规定应做区分：如果属应当保密的档案，封闭期应与保密期一致，保密期满就应向公民开放，而对于其他涉及商业机密、个人隐私或其他不宜向社会公开的政府信息，封闭期应视具体情况进行较为详细的规定。
3.4 应明确规定档案机构的义务及未能履行义务和应承担的法律责任
网络是公民获取信息资源的主要方式，目前我国档案机构利用网络提供档案目录及档案信息供公众获取方面存在欠缺。为此，《档案法》应做出明确规定，将档案机构通过网络提供档案目录及档案信息全文供公众获取规定为档案机构应履行的一项义务。笔者认为，档案机构通过网络所公布的档案目录不应仅限于向社会开放的档案目录，而应包括所有馆藏档案的案卷级及文件级目录，涉及国家秘密、商业机密、个人隐私的档案除外，因为对于那些未涉及国家秘密、商业机密、个人隐私的档案，虽然有些尚未能向社会开放，但公布这些档案的目录并不会造成任何损害，相反能更好地保障公民获取档案信息的权利，因为公众通过这些电子档案目录能及时、便捷地了解某一档案馆是否有自己所需的档案信息，能帮助公众及时地获取这些档案信息。可以在《档案法实施办法》中对通过网络公布的档案目录加以解释，规定通过网络公布的档案目录应包括所有馆藏档案的案卷级、文件级目录，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的档案除外。还应在《档案法实施办法》中规定档案馆通过网络向社会提供档案目录及档案全文获取的时间限定，即应设定一个时限，规定档案馆必须在某一时限内通过网络提供档案目录及档案全文供公众获取。另外，既然将通过网络提供档案目录及电子文件信息利用是档案机构应尽的义务，那么在法律责任部分就应明确规定如果档案机构未能依法履行其义务应承担的法律责任，建议在《档案法》及其实施办法中增加有关此法律责任的规定。
3.5 明确公民获取档案信息资源权利救济制度
3.5.1 申诉制度 如果公民、法人或其他组织认为档案馆或档案室在提供档案信息资源方面有任何不当行 为的，可以向该档案馆(局)馆(局)长或其所在机构的行政领导提起申诉，要求该档案馆(局)馆(局)长或该行政领导对该行为进行审查。
3.5.2 行政复议或行政诉讼 如果上述第一种救济途径中档案馆(局)馆(局)长或其所在机构的行政领导逾期未给予答复或公民、法人或其他组织对答复不满的，或公民、法人、其他组织认为档案馆或档案室在提供电子文件信息资源的过程中侵犯其合法权益的，可直接提起行政复议或行政诉讼。我国《档案法》应特别明确规定对档案馆提起的行政复议或行政诉讼，行政复议的被申请人、行政诉讼的被告可以是档案局也可以是档案馆。因为我国实行的是局馆合一的管理体制，根据1993中央办公厅《中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案》的规定，中央档案馆和国家档案局合并成一个机构(一套人马)，两块牌子(中央档案馆、国家档案局)，履行档案保管、利用和全国档案事业行政管理两种职能，为党中央和国务院直属机构、副部级单位，由中央办公厅管理。地方各级档案管理机构按照中央一级档案管理机构改革的模式，省、市、县档案局和档案馆实行合并，同样是一个机构(一套人马)，两块牌子(档案局、档案馆)，履行本行政区域的档案行政管理和档案的保管利用两种职能。因此，档案局与档案馆实质上是一个机构，档案馆所实施的提供政府档案信息资源的行为也应视为是档案局所实施的行为，故立法应明确规定公民、法人或其他组织既可以档案局为行政复议被申请人或行政诉讼的被告，也可以档案馆为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告。
3.5.3 构建公益诉讼制度 所谓公益诉讼(actiones pulicae populares)是相对于私益诉讼(actiones privatae)而言的。私益诉讼是指为了维护公民自己个人利益的诉讼；而公益诉讼则是指与自己没有直接的利害关系，就是诉讼针对的行为损害的是社会公共利益而没有直接损害原告的利益。
现代公益诉讼制度起源于美国，美国通过制定一系列的法律制度确定并促进其公益诉讼制度的发展，《信息自由法令》便是其中之一。《信息自由法令》对政府信息公开诉讼的原告资格没有任何限制，规定任何人均可对联邦机构提供政府信息的行为提起行政诉讼。因此，便有诸多的公民或公益机构提起政府信息公开的公益诉讼案件，由此也大大地推动了美国政府机构、档案机构信息的公开。但依我国现有法律法规规定，只有直接利害关系人才能提起有关政府信息公开的行政诉讼。笔者认为，要确实保障我国公民获取政府档案信息的权利就应完善我国现有的救济制度，构建公民获取政府档案信息资源中的公益诉讼制度。我国《档案法》可从以下几方面构建其公益诉讼制度：①明确权利救济人的范围。我国《档案法》应明确有权对侵犯公民获取政府档案信息的行为提起行政诉讼权利救济人不仅为直接利害关系人，而是任何公民、法人或其他组织。②设置必要的前置程序，避免诉权的滥用。公益诉讼的设立是为了给公共利益的保护提供救济，但如果对公益诉讼不加限制，也可能会导致出现滥诉现象。可将向档案馆或档案室提起申诉作为档案信息公开的公益诉讼的前置程序。如果接到申诉的档案馆或行政机关逾期不予以答复或拒不履行职责时，公民、法人或其他组织再提起公益诉讼。这样可以防止诉权的滥用，也有助于减少诉讼成本。③举证责任倒置。根据《行政诉讼法》的规定，在行政诉讼中适用举证责任倒置原则，即由被告的行政机关对作出的具体行政行为的合法性承担举证责任。笔者认为，对于公民获取政府档案信息公益诉讼，同样应适用举证责任倒置原则，即应由作为被告的机构承担举证责任。
3.6 明确档案信息公开监督主体
公民获取档案信息权利能否得到保障在一定程度上取决于档案信息公开的程度，因此，要保障公民获取档案信息权利还必须加强对档案信息公开的监督。笔者认为，我国《档案法》应明确规定县级以上人民政府的档案行政管理机构是档案机构档案信息公开的监督主体，档案行政管理机构每年应对档案机构档案信息公开工作进行检查并应将检查的结果向社会公开，以监督档案信息公开工作。
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