经过近一个世纪的经营，特别是“9•11”事件之后，美国已经有一套相当完善的应对危机体系。在机构设置、立法和应对预案、财政拨款等方面有一些值得借鉴的地方。
美国应对危机的机构设置和立法
一、机构设置
当代美国危机处理系统是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。美国现行的危机处理系统是美国国家安全管理的一个重要组成部分。美国国家安全委员会（NSC）是美国国家安全与应对危机的最高决策机构。它的主要职责是在国家安全重大决策过程中协调军事、外交和情报等各方的政策，协助总统做出决策。中央情报局（CIA）的主要职责是向总统和国家安全委员会提供有关危机的情报及对策建议，协调美国内相关情报机构的工作，在境外采取“隐蔽行动”，执行特殊任务。中情局负责协调的其他情报机构包括国防情报局、国家安全局、联邦调查局、国务院情报与研究局、国家侦察局以及部门所属情报机构。联邦调查局(FBI)是1908年成立的，隶属于美国司法部。它是美国国内危机处理系统中的龙头老大。“9•11”事件之后，美国政府对联邦调查局进行了较大规模的改革，把其工作重心由传统的调查犯罪调整为预防大规模犯罪和恐怖主义，同时，在调查中拥有符合宪法规定得更多权力。
“9•11”之后，美国对整个危机管理系统进行了大规模的调整，其中最为突出的就是国土安全部（DHS）的成立。2002年6月7日，布什总统宣布将本土安全办公室由跨部委协调单位升格为内阁级大部，即“国土安全部”。美国海关、移民局、海岸警备队、情报部门的一部分业务交由其统一指挥。
美国紧急事态管理局，作为美国应急处理的常设机构，又称联邦危机管理局或联邦应急中心，是一个直接向总统负责、报告并处理国家灾情的独立政府机构，并在处置紧急事态中能起到一定的协调作用。多年来该机构已发展起一套“综合应急管理系统”，应付各种类型和各种规模的天灾人祸，从火警、地震、飓风、爆炸直至战争。
二、应对危机的法律基础
美国应急反应机制的启动纳入法治化的轨道。美国现行的《全国紧急状态法》于1976年经国会通过。该法对紧急状态的颁布程序、颁布方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了规定。该法规定，当出现联邦法规定的宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权利颁布一些法规。当总统因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁而全部紧急状态时，总统可以根据该法，对于外国或外国人有利害关系的外汇管制，国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权利。
作为受恐怖主义威胁最多的国家之一，美国极为重视反恐怖主义法的制定。2001年10月25日，美国通过《反恐怖主义法》修正案，强调美国联邦执法机构的权力。该法案的主要内容包括:允许执法机构监听恐怖嫌疑分子的电话并跟踪其互联网和电子邮件的使用;允许司法部门在提出犯罪指控和驱逐之前对犯罪嫌疑的外国人拘留7天;把庇护恐怖分子的行为定为犯罪;加强情报部门和犯罪调查机构之间情报;给予财政部打击洗钱活动的新权利;增加美国北部边境的巡逻人员和入境口岸的移民官员;加大对恐怖犯罪的打击与惩罚力度等。
从美国处置两大事件看美国应对危机的能力
一、处置“9•11”事件
2001年9月11日，美国纽约市著名的世界贸易中心双子大厦和首都华盛顿附近的美国国防部所在地五角大楼先后遭到恐怖分子劫持的美国民航飞机撞击，世贸中心大厦在撞击后起火倒塌，五角大楼部分建筑倒塌，共3000多人丧生。“9•11”事件不仅是有史以来最严重的恐怖袭击事件，也是美国建国200多年以来除1812年美英战争外本土遭受的最具破坏性的打击。面对“飞来横祸”，联邦政府一定程度上控制了危机的范围和影响，整个处理过程收到了很好的效果。
最高领导人反应快速准确，决策者起到决定性作用。作为总统，布什在“9•11”事件发生后第一时间内做出了快速准确地反应，为整个政府的危机处理奠定了良好的基础。由于事发当时总统布什不在首都华盛顿，所以作为联邦政府的最高决策者之一的副总统切尼在最初的一段时间里的作用非常明显。正是由于他在华盛顿协调指挥，才使得美国在最短时间内对事件做出了恰当的反应，控制了混乱的局面。这也是美国政府运作机制中对权力顺序和个人的作用安排比较明确的结果。
常设的危机处理专门机构作用明显，各级政府部门事前都有“危机预案”。在事件处理过程中，国家安全委员会作为国家安全问题最高决策咨询机构，从对事态的第一反应到反恐怖战略的制定，都发挥了“中枢神经”的作用。政府各部门在布什还没有回到华盛顿之前已自动实行了美国政府秘密的“政府连续性计划”，该计划明确规定了在国家出现紧急状态的时候，哪些领导人应当被保护到白宫的地下室躲避，哪些内阁成员应当被保护到别的安全地点，国会领导人应当被安排在哪里。不仅是美国联邦政府，其他各级地方政府也都有一套危机处理预案。从纽约市政府到世贸大楼管理部门曾多次演练过危机预案。因此，在事发当天上午世贸大楼内人员撤离大楼时非常有秩序，没有因为发生慌乱而导致更大的伤亡。
灵活调配资源，注重媒体管理。为了适应新形势，布什宣布成立国土安全办公室，统一领导原来分散在不同部门的国内反恐工作；美国国防部在原有九大司令部之外成立了“北方司令部”，负责东西海岸的安全。国会不仅迅速通过《反恐怖法》，还拨款400亿美元用于反恐怖和重建工作。同时，布什政府及时有效地利用媒体工具达到了多重目的。布什在危机爆发后1小时即发表了电视讲话，3小时之后，发表第二次电视讲话。当晚回到白宫后，布什再次向全国发表了讲话。媒体使美国民众感到政府对危机正在采取积极的应对行动，也使民众的心理从遭受袭击之后的恐惧、悲伤很快转变为对恐怖分子的仇恨和团结反恐的激情。
尽管布什政府对“9•11”事件的应急行动是比较成功的，但事件发生近8个月后，哥伦比亚广播公司发表了一条消息:美国总统布什在处理有关恐怖分子袭击美国的情报方面曾出现重大失误，未采取任何事前预防措施，导致美国遭受重大损失。从中可以反映出:布什和有关部门对可能遭受恐怖袭击的情报未予以重视;美国政府对风险确认有偏差;各部门间还缺乏情报交流与分享，难以对危机有全面认识等问题。
二、应对“卡特里娜”飓风袭击
2005年8月25日，来自加勒比海的“卡特里娜”飓风在美国登陆，8月29日袭击墨西哥湾沿岸地区，给路易斯安那、密西西比和亚拉巴马等州造成巨大破坏，整个受灾范围几乎与英国国土面积相当，被认为是美国历史上损失最大的自然灾害之一。面对这一历史罕见的天灾，美国政府采取多项紧急措施，挽救生命，赈济灾民，逐步展开灾后修复和重建工作。
迅速启动应急计划。8月29日宣布路易斯安那和密西西比两州为灾区以便动用联邦资金，美国国土安全部分别于9月1日和21日宣布飓风“卡特里娜”和“丽塔”为“全国性重大事件”，并正式启动全国性应急机制。根据美国《国家应急计划》，在州和地方政府无力独自应对重大突发事件和灾害时，由国土安全部发布“全国性重大事件”通告，并启动联邦应急机制，统一部署人力物力，协调救灾抢险。
积极多样的公共财政手段。美国国会于9月2日和9月8日先后批准了总额为623亿美元的救灾拨款。拨款19亿美元补贴地方政府为受灾学生提供的教育费用；为受灾地区学生免去6个月助学贷款利息，利息减免总额达到了1亿美元。美国劳工部9月2日宣布拨款5000万美元，在密西西比州灾区创造1万个灾后重建工作岗位，安置当地在飓风灾害中失业的人。布什提议建立失业工人账户，为每个寻找工作的灾民提供5000美元援助，用于职业培训、教育以及子女看护支出。9月7日，布什政府宣布受飓风“卡特里娜”所害的家庭将收到价值2000美元的借记卡用于购买服装和紧急的日用品，大约32万张的借记卡总价值达6.4亿美元。飓风过后，墨西哥湾沿岸重灾区的居民都被转移到了别的州，政府将承担接纳州花在灾民身上的医疗和看护费用。
尽管布什政府对救灾予以强大财力支持，但在处理这次危机的过程中，媒体的批评颇多，对其表现也不甚满意，焦点主要集中在政府反应过慢和各级政府相互推诿上。美国处理此次灾害主要是由地方政府负责的，而不是联邦政府，不成立垂直的救灾体系。在美国，联邦政府和地方政府的关系不是从属关系，在很大程度上是一种合作关系，其应对此种灾害的总特征为“行政首长领导，中央协调，地方负责”。但地方政府的力量是很有限的，因此发生飓风时联邦政府就要起协调作用，双方都必须随时做好行动准备，地方和中央应该进行一些整合。但在这次救灾中，联邦政府和地方政府都互相指责，对救灾不力，互相推卸责任的事情时有发生。
当今社会，由于各种不确定因素的增多，使得各类突发事件呈逐步增多的趋势。如何提高政府的危机管理能力和水平，已经成为时下全球范围的一个热门话题。我们应当根据国情，尽快建立健全国家各种应急体系，以应对重大危机事件的发生。
（作者单位：北京航空航天大学）
（本文责任编辑：季仰舒）