长远看来,2007年浮出水面的“小产权房之争”,将是土地制度革新的信号｡ 土地制度的重要变革,不会是突然发生的,一般会提前释放出变革的信号｡至于变革本身,则是诸多亟待解决而无现成出路的难题长期累积的后果｡
土地制度中的难题如果从区域性､个别性的事件,渐渐蔓延,会具有全国范围内的普遍意义,影响到许许多多人的生活;当难题因为与现行制度的矛盾趋于尖锐的时候,变革就不是一种哲学问题,而是迫在眉睫的现实的需要了｡
和“小产权房”有关的产权纠纷,就是一个区域性的､个别事件引发的全国性难题｡它的确已经影响到了许多人的生活,而且,其中的矛盾正变得难以调和｡“小产权房”的出现,似乎意味着现行土地和产权制度的变革已然紧迫｡长远看来,2007年浮出水面的“小产权房之争”,将是土地制度革新的信号｡
“城乡分治”治出“小产权”
有些人一味斥责“小产权房”违法的时候,他们很可能不了解中国土地和产权制度是何等复杂;这种复杂性一部分是历史上遗留下来的,另一部分则是近年来产生的新问题｡
距离以分田到户为标志的农村土地制度改革已经30年了,距离中国城市里的房地产市场改革,也有10多年的时间了｡但是中国的土地和产权制度,仍然是1950年代的底子｡
在讨论“小产权房”的未来走势之前,需要将“小产权房”与现行制度的矛盾之处做一梳理｡
中国对城市土地和农村土地实行不同的管理方法,对城市人口和农村人口也实行不同的管理办法｡《中华人民共和国土地法》第八条规定,“城市市区的土地属于国家所有｡农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地､自留山,属于农民集体所有｡”这种城乡有别的土地制度和户籍制度的特点,概括言之,可称作“城乡分治”｡可以说,“城乡分治”正是“小产权房”的病根所在｡
《土地法》和《中华人民共和国城市房地产管理办法》规定,完整的房地产权包括房产产权和房屋之下的国有土地使用权两项｡而所谓“小产权房”,大多是在城市近郊的农村集体所有的土地上进行的房产开发项目,主要是出售给城市人口｡购房业主拿到的房产证不是由房地产登记机关颁发的,而往往是由当地乡镇政府甚至是村民委员会出具的;业者们也无法得到土地使用权证――这就是“小产权房”中那个附加的“小”字的由来｡
用北京大学中国经济研究中心教授周其仁的说法,“小产权房”的“小”,不是小在“房子”上,而是“小”在“房子”底下的那块“土地”上｡实际上,除了“小”在土地上,“小产权房”的“小”,也“小”在购房主体的身份上｡
使“小产权房”的业主不能获得完整房地产权的原因,主要有两个｡
第一,城市人口能否到农村购买住房,至今还存在种种争议｡
第二,农村集体土地能否进行房地产开发,至今还存在种种争议｡
第一个问题在《物权法》制定期间就已经浮出水面｡《物权法》草案第四稿曾经有过“禁止城市居民在农村购置宅基地”的明确规定,而完全相反的观点则主张,《物权法》应该明确让农村宅基地进入市场,实现抵押､买卖和自由流通｡立法者最后选择了折中态度,也使得“小产权房”的解决被推后｡对此,立法者的解释是,《物权法》无力突破“城乡分治”的治理格局｡
对城市居民购买农村住房过程中出现的司法纠纷,最高法院曾表态说,不支持城镇居民的诉讼请求｡最高法院副院长黄松有要求法官根据国务院颁发的两个相关文件判案｡这两个文件分别是1999年和2004年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和《关于深化改革严格土地管理的决定》｡其中分别有“农村的住宅不得向城市居民出售”和“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的明确规定｡
第二个问题在《土地法》中有标准答案｡《土地法》第43条规定,村民集体所有的土地只有在“兴办乡镇企业”､“村民建设住宅”和“乡(镇)村公共设施和公益事业”三种情况下,才能转作建设用地｡第63条进一步规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让､转让或者出租用于非农业建设”｡
眼下遍布全国各地的“小产权房”,万变不离其宗,都属于非农业用途的建筑用地;它们本身许多是违法或者违规操作的产物,从理论上来说,更加不能被出售给本集体之外的城市居民｡
从这个角度而言,“小产权房”的业主们手上的这一纸“小小”的房产证,实在是太“小”了｡小到不能保障他们一生中最至关重要的利益｡
从三级跳到撑竿跳
“小产权房”不再仅是一个法律难题｡包括建设部､国土资源部等部门已经表态反对“小产权房”,专营“大产权房”的地产商人如任志强有“买小产权房就是偷东西”的妙论,而济南市政府则真刀真枪地炸掉了数栋耸立在大明湖畔的在建“小产权房”……从长远看,“小产权房”正动摇着现行土地和产权制度的根基,而眼下,它首先打乱了房地产业的利益分配格局｡
尽管至今仍恪守“城乡分治”的准则,中国的城市却一直在扩张｡在有“小产权房”之前,城市扩张的路径是唯一的:政府征用农村土地,将集体所有的土地变成国家所有,再以划拨或者出让的形式交付商业机构,进行开发｡由于只有政府能完成“集体土地-国有土地-商业用地”的三级跳,它顺理成章地垄断了城市建设用地的供应;这一垄断权力已经成了地方政府――尤其是经济发达地区的地方政府――收入的主要来源｡
土地垄断供应的恶果是造成了房产与土地的交替涨价｡抬高地价的手段是控制供应;而开发商为了消化土地成本,势必要抬高房价｡这是造成2003年以来中国大中城市房价一路飙升的最主要的原因｡
“小产权房”提供了一条不同的城市扩张路径,集体土地不经地方政府过手,直接变成了商业用地｡
这种路径不再是三级跳,而是撑竿跳｡因为撇开了政府环节实现了城市扩张,因此也打破了“高地价-高房价”的利益分配格局,这惊人的一跳才受到了相关利益方的严厉警告和抵制｡
这惊人的一跳,与其说首先涉及法律问题,不如说首先涉及利益分配的问题｡实际上,正是因为大多数人无力购置“大产权房”,法律地位模糊的“小产权房”才成为业主们不得已的选择｡当媒体的关注将“小产权房”推到风口浪尖上时,业主们的表现毫无其他利益相关者那样强势｡实际上,首先从“小产权房”中获利的是为“小产权房”颁发产权证明的乡镇政府,是开发“小产权房”的村委会和开发商,而在解决方案出台之前,成千上万的业主只有暗自担惊受怕的份｡但任志强并没有非议他的同行,独独为“小产权房”的业主“偷”他的钱包而不平｡这个乐于逻辑推演的地产商很少从人性的角度看问题,也很少关注小产权房的制度根源｡他热心于维持现实的格局｡而打破格局的那些基层村支书们,正笑眯眯地以业主们为筹码,等待着有朝一日“既成事实”能够得到承认｡
不能说这些村支书们不了解中国政治的逻辑｡正如30年前的土地制度改革是由一些土生土长的农民率先创造的那样,头脑精明的村支书们今天的“撑竿跳”,也极有可能成为引爆中国土地制度革新的一根引信｡
现实的逻辑正如那些村支书们期待的那样,在数量庞大的“小产权房”既成事实的前提下,所有的难题都明确摆在了眼前｡
承认这一事实,将“小产权房”合法化,中国城市化的路径将产生重大变化｡由此会引发土地制度的多米诺骨牌效应,进而,“城乡分治”的格局也必然产生变化｡
不承认这一事实?或者是拖而不决?又或者,通过没有时间表的试点,将“小产权房”制造的突破,一点点吸收､消化和抵消掉?而每一种选择,都很艰难｡