摘要：农业保险的发展，对保障农业再生产的顺利进行，推动农业的可持续发展具有重要的理论意义和深远的现实意义。文章首先分析了农业可持续发展农业保险的内在联系，指出农业保险可以为农业可持续发展保驾护航。接着分析了我国当前农业保险和农业可持续发展存在的主要问题，并将这些问题归结为来自行为主体，即政府、农民、商业企业三方面的原因。最后提出了发展我国农业保险，促进农业可持续发展的对策建议。
关键词：农业保险 农业可持续发展
现代农业承受着各种风险的威胁，这些风险的存在和发生，严重影响农业的可持续发展。我国农业经济中超小规模的农户分散经营，造成了农业风险机制的脆弱性，农民的收益处在一种极度的不确定性状态，客观上需要创建一套转移分散风险、分摊经济损失的风险管理机制，现代农业保险具备这一功能。本文从农业保险与农业可持续发展的关系入手，分析当前农业保险和农业可持续发展存在的主要问题，并提出进一步发展的对策。
1 农业保险与农业可持续发展的内在联系
1.1 农业保险和农业可持续发展是未来农业发展的客观要求
人类生存环境的恶化和自然灾害日趋频繁，由于人类活动的过度扩张，对各种资源的破坏性开发，地球的生态环境遭到了极大的破坏。各种环境污染、水土流失、臭氧层空洞、温室效应等问题趋严重。20世纪60年代以来，自然灾害的数量和严重程度一直在急剧上升，人们对保险和可持续发展的要求变得越来越迫切。农业生产时刻遭受风险的威胁，民政部门提供的资料表明，自然灾害平均每年使我国6亿多亩作物和2亿人口受灾，直接经济损失260亿元左右。农业保险在农业生产发展中可以起到“稳定器”的作用，并且成为未来农业发展的客观要求。
人类对资源的过度开发会导致自然灾害频繁发生，从而动摇农业的基础地位，制约农业生产经营活动的正常进行，影响农业的可持续发展。随着人口的增长，未来人均自然资源占有量将逐渐减少，农业的发展将受到严重威胁，而农业可持续发展已经是农村彻底摆脱贫穷、人口、资源和环境困境的唯一正确选择。
1.2各种自然风险影响农业可持续发展
农业可持续发展是在代际公平和代内公平方面的综合概念，它不仅涉及当代的或一国的农村人口、资源、环境与发展的协调，还涉及到同后代的和国家或地区之间的农村人口、资源、环境与发展之间的矛盾冲突。由于农业生产的特点决定了农业生产经营活动在很大程度上依赖于自然力，尤其在人类拥有的知识技术手段还未能更好地克服自然力的消极影响的条件下，农业成为遭受自然风险最大且最集中的产业。农业生产过程中劳动力、生产资料和生产对象三个要素都处于自然风险的威胁之中，其中对农业影响最大的自然风险有四类：（1）气象灾害；
（2）植物病、虫、草害；
（3）动物疫病；
（4）地球、地壳的板块运动等。各种风险的出现，都会给经营者造成损失，都会影响农业可持续发展。
1.3农业保险可以为农业可持续发展“保驾护航”
农业风险的存在客观上需要保险为农业生产者保驾护航。农业保险是商品经济（特别是农村商品经济）发展到一定阶段的产物。农业保险实际上是一种“人人为大家，大家为一人”的经济补偿制度，在众多的保户参与保险的情况下，由于“大数定律”的作用，保户的平均风险得以降低，因此，受损的投保人只需付少量的保险费就可以从保险人那里获得相对有利的经济补偿，由此避免每户农民为预防农业风险的发展而建立自己的风险基金，造成大量资金闲置。
农业科技、农业投入、农业保险是现代农业发展，特别是农业可持续发展的关键要素。可以说，没有现代农业，就没有农业保险；
反之，没有相适应的农业保险，现代农业也就不能很好地发展。农业保险可以促使科技转化为现实生产力，能够为农业科技的发明和应用提供保险，无疑将大大促进大量的高、新、尖技术转化为现实的生产力，促进经济增长。农业保险还可以为涉农产业的发展提供大量资本。由于农业保险公司的各项保费的收取和赔付在时间上和数量上存在差异，使得保险公司将大量资金用于投资成为可能。
因此，发展农民保险既可以减少风险的损失，又可以促进生产力的发展，这些都在为农业可持续发展作贡献。
2 我国当前农业保险和农业可持续发展的主要问题
我国是一个发展中国家，有8亿人口在农村，农业生产中遭受任何风险都将影响农业的可持续发展和农业保险工作的顺利进行。笔者认为，我国当前农业保险和农业可持续发展的主要问题主要来自行为主体，即政府、农民和商业企业。
2.1 来自政府的问题
2.1.1宏观调控乏力
从农业保险来看，现行的农业保险组织体系很难充分调动政府、保险人、被保险人三者的积极性，作为农业保险的主体，其主体作用尚未充分体现。农业在国民经济中的基础地位、农产品的公共福利性以及当前我国农业的实际情况决定了农业保险应具有政策性，这就必然要求政府在组织的设计应建立政策性的保险机构，但是现有的保险体系缺乏这一农业保险的核心组织。农业保险未纳入农业总体发展规划，没有制订专门的农业保险法规。
从农业可持续发展来看，我国已经于1994年编制了《中国21世纪议程》，并且已经作为各级政府制订国民经济和社会发展计划的指导性文件。近几年政府出台了不少文件和方案，各地也做了不少工作，但是在如何逐步取消不利于农业可持续发展的各种财政补贴，如何理顺价格体系，如何进一步发动公众参与等方面还做得不够。
2.1.2国家的扶持力度不够
农业保险和农业可持续发展离不开政府的扶持。从总体上看，农业保险的经营是亏损的，但并不排除个别年份有节余。虽然国家免除了营业税，然而有节余的年份仍要上缴所得税，对农业保险的扶持力度不够。
农业可持续发展以农村经济发展为中心，因此，如果经济搞不上去，社会发展、环境保护和资源持续利用也不可能。农业可持续发展的目的就是要发展，关键是可持续。国家近几年虽然在减轻农民负担、增加农村基础设施建设投资等方面做了大量工作，但是，扶持农业的力度还要加大。
2.2来自农民的问题
农业生产和经营风险的客观存在，农村经济的持续发展，必然形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险存在着有效需求（或现实需求）不足问题，农民对农业可持续发展问题的认识不清。
由于我国农村普遍采用家庭联产承包经营形式经营土地，这种超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，因而也不愿付出现实的保险成本。由于农民一般认为，个别农民的行动不足以影响整个社会的可持续发展，因此，农民自已即使有破坏环境的行为，但是对整个社会来说，是微不足道的，不足以影响农业的可持续发展。农民的这种从众心理一旦形成，就会对农业可持续发展构成巨大的威胁。事实上，拥有这种心理的农民已经不在少数。
由于农民的保险和可持续发展意识较差，导致农民对农业保险的有效需求不足，必然出现农业保险范围过窄，规模狭小，很难满足保险经营所依赖的大数法则理论，农业保险经营者风险集中，赔付率较高（自1982年以来，中保农险的平均赔付率达103％），商业性保险公司无法获得直接经济效益，这就很难刺激农业保险的有效供给，在萎缩的供给和低迷的需求状态下，农业保险业务发展缓慢。由于农业可持续发展也需要社会绝大部分成员的共同努力才能达到，而单个农民容易受经济利益的驱使和自身受教育程度的限制，可持续发展的意识比较淡薄，因而其为可持续发展作的贡献也就不会太多。
2.3来自商业企业的问题
由于农业生产条件差异较大，农业内部各业之间以及不同地域之间，农业风险各异，农业保险存在难以控制的道德风险。商业企业对农业保险一般都持谨慎发展的态度。大部分保险公司出于追求利润的商业动机，面对风险集中、收费困难、理赔繁琐的农业保险，根本就不予开办，除新疆兵团保险公司农险经营仍在继续并保持良好发展势头外，其他保险公司的农业保险业务不断萎缩，出现了农业保险迅速滑坡的严峻形势。农业保险面临严重供求不平衡的窘境，将出现受自然灾害影响最大的农业生产面临难以获得保障的局面。
另外，一些企业面对高额利润的诱惑，大量开发市场前景好、消耗资源多的产品，它们尤其大量消耗了煤、石油等一些不可再生资源；
在生产产品的同时，还产生了大量的污染物，这些商业企业的行为，严重地影响了农业可持续发展。
3 发展农业保险，促进农业可持续发展的对策建议
农业保险被称作为现代保险中最尖端的课题，它也是现代农业经济发展的重要组成要素。基于以上问题，特提出发展我国农业保险，促进农业可持续发展的对策建议。
3.1健全宏观调控体系，加强管理力度
国家应拟订相应的具体实施措施和办法，将农业保险象农业可持续发展一样纳入农业发展规划与纲要中，从根本上引起各级政府的重视。在农业保险实施方式的选择上，建立行为主体的互动机制。近年来我国农业保险主要采取自愿方式。实践表明，在农业保险发展的初始阶段，农民保险意识较差，自愿保险方式易导致投保面过小，范围过窄，这一方面导致保险组织分散风险的能力降低，赔付率升高，另一方面又迫使保费率上升，较高的保费率反过来又抑制保险需求，赔付率的升高又限制保险供给，农业保险就难以发展；
但强制实施方式，又容易引起农民的反感。因此在保险实施方式的选择上，一方面应强化宣传手段，另一方面应区别情况，对种养殖业应强制保险，对其他险种则采取自愿方式。
国家应制定农业保险法，对农业保险的经营原则、保险责任、保险费率、理赔办法、政府对农业保险企业的补贴等，都以法律的形式约束政府和企业，保证农业保险的健康发展。
政府在农业可持续发展问题上，仍然要居主导地位。健全农业可持续发展的监督体系，站在可持续发展的立场上，加大宏观管理力度，对于不符合生态利益、环境利益的项目或企业要坚持整改或制止。
3.2制订优惠政策，促进农业保险发展和农业可持续发展
中国作为一个发展中国家，对以政策性为主的农业保险业务靠政府在财力上的支持是有限的，但在政策上的倾斜是现实的。一是财政政策，各级财政应对农业保险给予政策性亏损补贴和一定的资金投入，对有利于农业可持续发展的项目予以一定的财政支持。二是税收政策，借鉴国外的农业保险做法，免征一切税；
对利于农业可持续发展的项目和企业，最初几年不征税，鼓励其发展。三是地方的鼓励政策，对于参加农业保险的农户，在受灾后给予的补贴上要大大高于未投保的农户；
鼓励商业企业投资于农业保险，在条件允许的情况下，可以将部分保险基金用于投资。另外，各地完全可以根据本地的实际情况，制订一些有利于农业保险和农业可持续发展的政策，使政府部门、保险公司、农业生产经营者三方的积极性都得到调动，分工明确、职责分明、相互协调的农业风险混合保障机制就会形成并发挥其整体作用。
3.3做好宣传教育工作，使农业保险和农业可持续发展观念深入人心
农业保险和农业可持续发展是在现代农业发展到一定阶段提出的要求。要做好这两项工作，作为行为主体之一的农民的观念和意识必须要转变。要通过各种宣传途径，在全社会范围内大力开发可持续发展的宣传，逐渐增强农民的可持续发展意识。抓住大灾之后生产自救的契机，宣传农业保险的重要性，但是，要注意农村经济发展不平衡的现实要求农业保险的发展不能搞“一刀切”，而应因地制宜，农业保险的发展应因势利导，循序渐进，急功近利办不好中国的农业保险。
3.4完善适合中国国情的农业保险组织体系，为保险的发展作组织保证
首先，根据我国农业生产幅员辽阔，各地发展不平衡及农业保险自身的特点，在我国应建立以合作保险为主体的农业保险组织体系。合作保险组织可分为三个层次：第一层次，农业互助保险组织，其合作范围可以乡为单位，保障对象直接面对农户；
第二层次，农业互助保险合作社，其保险对象为互助织织，合作范围可以县为单位；
第三层次，区域性保险合作联合社，其保险对象为农业互助保险合作社，其保障范围，可按照农业经济地理区划而成的农业区域。充分发挥地区优势，促进区域农业保险发展，这符合风险的集中或组合管理原理。其次，适时组建政策性农业保险公司。及时筹集资金，组织机构，建立我国的农业保险公司。农业保险公司除经营一般业务外，主要为农业保险提供再保险。因而，建立以合作保险组织为主体，以农业保险公司为主导，其他保险公司为补充的多层次农业保险组织体系，充分调动各方面的积极性。
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本文发表于《中国人口.资源与环境》2003年第1期上。