[摘要]：农业保险是分散农业风险和灾害补偿的有效方式，是WTO框架下的“绿箱”政策之一，为许多发达国家所采用。但是农业保险的发展并不顺畅。我国从20世纪30年代就开始试验农业保险，发展也是一波三折。近几年，政府对农业保险的重视为我国农业保险的发展提供了契机。本文从农业保险主体（农户、保险机构和政府）风险管理行为的角度，分析了农业保险主体的风险管理行为与农业保险发展的相互影响。以此为依据，借鉴国外经验，对发展我国的农业保险提出了几点建议。
[关键词]：农业保险 行为主体 风险策略
Study on Risk Management Strategies Chosen by Acting Subjects of Agricultural Insurance
Abstract: Agricultural insurance has been proven to be an effective manner of shifting agricultural risk and disaster compensation and it is a kind of “Green Box” policies of WTO. It is adopted by many high-income countries to support the national agriculture. However, agricultural insurance has a checkered history. The pilot started from 1930s in China and had a bitter experience. In recent years, Chinese government began to care about the development of agricultural insurance. It is a great opportunity. This paper tries to analyze the relationship between agricultural insurance and risk management strategy in a view of the strategies chosen by the acting subjects-farmers, insurers and government. On the basis of the former analysis and the experience for developed countries, some policy suggestions for the development of agricultural insurance are put forward in the last section.
Key words: agricultural insurance, acting subjects, risk strategy
农业风险对于农产品产量和市场来说都是不可避免的，但这种风险是可以管理的（Wenner and Arias，2003）。发达国家的经验已经证明：农作物保险和定价策略的结合可以有效地减少农产品产量和价格风险（Makki,2002）。但农业保险被公认为世界性难题，直到现在，还没有哪一个国家的农业保险计划可以用保费收入来支付赔款支出和管理费用的。农业保险经营往往面临着高风险、高赔付率和低参保率的矛盾。试办农业保险较早的国家也采取了一些有效的方法来解决农业保险所面临的这些问题，效果是令人鼓舞的。我国在20世纪30年代初就开始试办农业保险了，但真正发展还是在1982年以后。随着1992年中国人民保险公司向商业化转轨，1993-2003间农业保险业务不断萎缩。2004年开始，国家连续三个中央一号文件都提出要发展农业保险。经过两年的试点，取得了不错的成绩，但也出现了不少问题。正是基于这种背景，本文从农业保险主体的风险管理行为的角度来阐述农业保险行为主体行为对农业保险发展的影响。借鉴国外经验，对我国农业保险的进一步发展提出了几点建议。
一、主体风险管理行为对农业保险的影响
（一）农户的风险管理行为对农业保险的影响
农户的风险管理手段主要有多品种经营、寻求非农收入、自己承担风险和政府救济。这些风险管理手段与农业保险之间存在替代性。特别是非农收入的增加，使得农民收入中农业收入所占的比重越来越小，这一比例从1990年的50%下降到2004年的36%左右。这也意味着农业风险占农民面对的总风险的比重在下降。此外，多品种经营又降低了农业风险的集中性，分散了一部分农业风险。农民规避风险手段的多样化，农户收入整体水平不高，加上现阶段我国农业保险实行的初始成本保险（即生产成本保险）以及较高的费率，造成了农业保险有效需求不足。
（二）保险机构的风险管理行为对农业保险的影响
由于农业风险在时间上和空间上的高度相关性，道德风险和逆选择问题严重，风险不能大范围地分散等问题，造成农业保险的纯商业化经营都已失败告终（除了冰雹险、暴雨险等单一风险的经营成功除外）。从表1的数据可以看出，保险机构经营农业保险基本上都是亏损的，这与保险机构的利润最大化目标是相违背的。因此，保险机构纯商业化经营农业保险的积极性很低。但随着城市保险市场的日趋饱和，保险机构不得不寻求新的市场—8亿潜在客户的农村保险市场。因此，效益较差的农业保险就成了获得其他营利性较好的农村保险险种（例如家财险、寿险、健康险等）的“敲门砖”。即使经营农业保险，保险机构也会偏向那些盈利性较好的险种。因此，保险机构也会产生逆选择，这和农业保险的目标相去甚远。
表1：农业保险成本和保费的比率
国家 时间 （I+A）/P
巴西 1975-81 4.57
哥斯达黎加 1970-89 2.80
日本 1947-77 2.60
1985-89 4.56
墨西哥 1980-89 3.65
菲律宾 1981-89 5.74
美国 1980-89 2.42
1999 3.67
资料来源：Mark Wenner, and Diego Arias, 2003. Agricultural Insurance in Latin American: Where Are We. Paving the way Forward for Rural Finance. An International Conference on Best Practices.
(注：其中：I是赔款支出，A是经营管理费用，P是保费收入）
（三）政府风险管理行为对农业保险的影响
政府管理农业风险的手段主要有农业生产补贴、价格支持和收入保护等手段，自然灾害补偿机制是政府风险管理的部分内容。目前我国的农业自然灾害补偿方式还是以政府救济和灾害扶持为主（占总补偿的90%以上）,保险赔款占总补偿的比例很低，平均数仅为11%。从1992年开始，由于一直经营农业保险的中国人民保险公司商业化转轨，农业保险在农村自然灾害的补偿中的比例不断下降，2003年农业保险赔款仅占总补偿额的5%[10]。我国财力有限又决定了政府救济和农业保险之间存在替代性，因此，目前政府以灾害救济为主的灾害管理行为不利于农业保险的发展。
二、农业保险政策对主体行为的影响
2004年的中央1号文件明确提出，加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。在2005年、2006年的中央1号文件中，连续作出扩大农业政策性保险试点范围的政策规定，特别是2006年6月15日，国务院印发了《关于保险业改革发展的若干意见》（国发［2006］23号），对保险业尤其对农业保险的改革方向、发展目标、主要任务、政策措施等作出了明确规定。
（一）农业保险政策对农户风险管理行为的影响
2004年全国农村固定观察点办公室的调查显示[1]：如果政府开办了畜牧业保险，即使没有补贴，农户选择愿意将饲喂的畜禽投保的占42.6%，不愿意的占57.4%；
如果政府开办了补贴性保险，选择愿意将饲喂的畜禽投保的占73.4%，不愿意的占26.3%。这跟我们在吉林省舒兰地区调研的情况相符，但种植业相应的比例要低些，农民普遍反映愿意承担现有费率下保费的25%-40%。从调查的数据来看，如果政府给予一部分保费补贴，农民购买农业保险的积极性会提高。因此，在新一轮试点中，大部分试点地区都或多或少地给予了农民保费补贴[2]。
（二）农业保险政策对保险机构风险管理行为的影响
由于有了政府的补贴和其他一些优惠政策，保险机构经营农业保险的积极性提高了很多。上海安信、吉林安华、黑龙江阳光互助、中华联合财产保险公司、中国人民保险公司等商业性保险机构都在经营农业保险。保险机构由于有了地方财政的支持和行政力量的推动，不断扩大农业保险的覆盖面，以寻求更多的风险单位来规避经营风险。江苏省淮安市和浙江省的保险机构采取了与地方政府共担风险的做法。各地关于推动农业保险方面的文件都提到了农业风险准备金制度和再保险。上海安信、吉林安华两家农业保险公司和中国再保险集团签订了再保险合同，黑龙江阳光农业相互保险公司按保费收入的10%提取了巨灾风险准备金。其他地区虽然有这方面的意愿，但目前还没有付诸于实施。
（三）农业保险政策对政府风险管理行为的影响
农业保险政策的实施的目的，就是转变政府补偿灾害的方式，目标就是由目前的政府救济为主向农业保险为主的方式转变。为了这种转变的成功，政府提供了保费补贴和经营管理费用补贴以及各种优惠政策，以支持农业保险的健康发展。江苏省和浙江省还采取政府与保险机构共担风险的模式，减轻了保险机构的经营风险。除了提供补贴和优惠政策外，相关农业部门人员还参与到农业保险展业、查勘定损、理赔的工作中来，有力地支持了农业保险的发展。
三、行为主体对推进农业保险存在的顾虑
（一）来自农民的顾虑
通过调查我们认为农户主要有以下几个方面的顾虑:（1）如果在保险期内发生了灾害，能否从保险公司拿到赔偿、能拿到多少、得到赔偿需要付出的成本由多大[3];(2)政府补贴多少、能持续多久;(3)如果几年没受灾怎么办；
（4）保障水平有多高。在调查的过程中我们发现农民普遍不太信任保险公司（因为在90年代的时候发生过某保险公司因为不想理赔而退还保费的事情）。保障水平太低也是制约农户购买农业保险的重要原因，这与国外的一些研究结果是相符的。
（二）来自保险机构的顾虑
保险机构对经营农业保险主要由以下几个顾虑：（1）对政策的疑虑。政府给的一些政策能持续多久，包括以险养险、经营管理费用补贴、税收优惠以及一些与农业保险配套使用的政策（例如生产贷款必须参与农业保险）；
（2）对经营风险的疑虑。一方面是能否不亏损，从目前农业保险的经营情况来看，种养两业农业保险基本上都是亏损的，那政府给的经营管理费用和以险养险能不能弥补这一部分亏损。另一方面是规避经营风险的风险准备金制度和再保险能不能实现；
（3）对政府财力的疑虑。如果保险机构选择和政府共保的模式，万一出现大灾，(点击此处阅读下一页)
政府的财力是否兑现它的保险责任；
（4）费率的制定和操作的顾虑。由于缺乏相应的历史数据，制定科学的费率难度较大。农业保险经营要求参与人有农业、保险等学科的知识，保险机构又普遍缺乏这方面的人才，这也是很多商业保险公司不敢涉足农业保险市场的一个重要原因。
（三）来自政府的顾虑
政府的顾虑：（1）政府支出的补贴资金要多少，由于目前农业保险的规模不大，政府的补贴资金还可以到位，但如果以后覆盖面不断提高，那政府得补贴多少。如果按照美国的《农业风险保障法》规定的每年美国政府给农业保险的财政支持将会超过30亿美元，那政府首先得考虑财力问题；
（2）补贴资金的效果如何。Nolen和Loehman(1984)认为，在理论上，农业保险是一种有效的农业风险分散机制，然而在实践中农业保险却成为一种损失转嫁给政
府或者保险机构的成本高昂的风险转移机制。如果情况跟Nolen和Loehman(1984)阐述的一样，那政府还不如采用救济的方式，因为救济带有很大的随意性，可以根据财力来控制救济资金；
（3）如果出现大灾，政府所要负担的赔款额会不会超过财政的承受能力。
地方政府的顾虑：（1）中央政府的补贴和其他一些政策能持续多久；
（2）地方财政随着农业保险覆盖面的扩大需负担多少补贴资金；
（3）如果出现大灾，地方财政能否负担得起政府兜底的责任；
（4）怎么确定政策性农业保险的产品范围，是选择关系粮食安全和地方社会稳定的农产品进行补贴，还是选择效益较高、关系到地方经济发展的农产品进行补贴。
四、国际经验借鉴
发达国家在发展农业保险时，注重各方利益的协调。首先，政府将农业保险列为农业风险管理的重要工具，美国政府就曾计划用农业保险代替政府救灾。为了推广农业保险，各国政府提供了大量的政策支持。另一方面，农业保险产品的不断创新使得传统农业保险长期处于亏损的局面有所缓解。发达国家发展农业保险的经验可以总结为以下几点：
（一）较高的保费补贴和有条件强制性保险的实施，刺激农户购买农业保险
在财政补贴方面，发达国家为了提高农业的覆盖面，不断地提高了财政对农业保险的补贴力度。研究表明，即使农民收入较高的国家，如果没有政府给予适量的保费补贴，农民对农业保险的自愿投保积极性很低。墨西哥的有关经验表明：政府的保险费补贴低于2/3，大多数农民不会自愿投保。美国的参保率随着补贴率的不断上升而上升（如表1所示），因此，美国、日本、法国等农业保险比较发达的国家，政府都给予农户较多的保费补贴。例如，1981-1999年间，美国财政为农作物保险计划支出了184.76亿美元，其中保费补贴70.3亿；
法国政府对农民所交保险费的补贴比例在50%-80%左右；
2000年，日本中央政府用于共济方面的预算为1313亿日元，占当年农业预算总额的4.4%，其中保费补贴741亿日元（占56%），管理费支出535亿日元（占41%）[4]。
表1：1981-1999年美国保费补贴率和农民参与率
资料来源：庹国柱，李军编主编《农业保险》第76页，表4-5数据计算而来。
农业保险发达国家采取了强制性保险和有条件强制性保险。日本1947年颁布的《农业灾害补偿法》中就提到了强制性保险。印度、菲律宾就规定农业贷款户必须参与农业保险，形成准强制性保险。美国《1994年农作物保险改革法》中就提到政府将干旱、雨涝、雹灾、风灾、火灾、病虫害等风险损失与其他一些福利性农业计划（价格支持与生产调节计划、农民家庭紧急贷款计划、互助储备计划等）联系起来进行有条件强制性保险。1988年美国政府把购买农作物保险作为提供灾害救济款的前提条件，使得1989年的农业保险参与率（投保面积占可保面积）提高到40%，比1988年增加了17%[5]。
除了较高的保费补贴和强制性保险与有条件强制性保险外，保障水平不断提高也是促使农户使用农业保险的一个重要原因。1989年美国农业部专门针对那些没有购买农业保险的农户做过一次调查，要让他们将不参加农业保险的原因进行排序，调查结果显示：首要原因就是保障太低，占24.8%，保费太高占23.3%，更愿意自己承担风险占23%。因此，保障水平的提高，加上政府提供较高比例的保费补贴，农民对农业保险的有效需求自然会增加。
（二）保险机构降低经营风险的做法
保险机构主要从两个方面来降低经营风险的，一是农业保险产品创新和金融工具的应用；
二是农业风险准备金制度和再保险。保险市场金融上和技术上的创新提供了处理农业风险的办法，特别是气候风险。资本市场的应用是金融创新的一部分，这减轻了农业保险提供者面临的风险（Skee.et.al,2002）。再保险和巨灾风险准备金是分散农业巨灾风险的两个比较有效的手段，因此，绝大多数国家在发展农业保险的过程中都采用这两种风险分散手段。
1. 资本市场金融工具的应用。随着气象测量等技术的日益成熟，国际资本市场上转移农业巨灾风险的金融产品逐渐开发出来。例如巨灾风险（CAT）债券，它主要用于为飓风、洪水、地震等巨灾保险提供保障。除了CAT债券，资本市场上出现了基于气象指数的气象衍生金融工具，例如气象指数期权。在能源部门的收入和气候波动之间的情况下，资本市场通过发行这些金融产品，为那些收入和气候波动之间负相关的部门（像农业部门）提供风险互换来弥补他们的损失。
另一个资本市场金融工具的使用就是农业巨灾风险证券化，它将农业巨灾风险和资本市场结合起来，在资本市场上以证券的方式筹集资金来分散和化解农业的巨灾损失。国际上在上世纪90年代中后期发展的风险证券主要有三类：巨灾证券、应急准备金债券和巨灾股票。由于农业巨灾风险和资本市场具有极小的相关性，因此，在资本市场上寻求分散农业保险风险是可行的，而且资本市场的资金充裕，这对农业保险的巨灾风险分散很有效。
2. 农业保险产品的创新。农业保险经营中对于道德风险的控制主要是了解和掌握农民的投入情况（如耕作、灌溉、种植时间等），再就是改进保险合同的条款，如规定免赔款的主要目的就是防范道德风险。但这通常会面临高成本问题，因此，农业保险团体（区域）保险和农业气象指数保险应运而生。
农业保险团体（区域）保险，分为收入保险和产量保险两种，这种保险的赔款方式与畅通农业保险赔款方式有很大的差别，这也是这个保险产品创新的地方，即只有当承保区域的整体平均产量或收益受损到保险合同中规定的理赔点时，保险公司才进行赔付。如果整个区域的平均产量没有受损到理赔点，那单个农民的产量受损再大也不会得到赔付。这样一来，农业生产者（投保人）之间有了提高自身产量的积极性，既解决了道德风险问题，又促进了农业生产。农业保险团体险通常都要求某个区域的农户全部参保，避免了逆选择问题。因此，农业保险团体险可以最大程度地避免道德风险和逆选择问题，比较适合农村低保障或者道德风险与逆选择问题较为严重的地区[7]。
农业气象指数保险，这种保险有助于全面、客观地反映农业系统性风险。它不需要农场产量的历史数据作为费率制定的标准。而是依靠历史数据和精确的气象测度。这就使得保险合同的制定是以系统性气象风险的测度为主要依据[9]。相对而言，这种合同制定更科学，减少了由于合同之定的不科学给保险公司带来的损失。
3. 农业风险准备金制度和再保险。再保险一方面可以有效地在空间上分散农业风险，另一方面也扩大了保险机构的承保能力。发达国家的再保险保费收入占总保费收入的比重大概为20%，凸现再保险市场的重要性。而我国这一比重仅仅为4.3%。例如日本采取的农业共济组合向农业共济组合联合会进行部分分保，农业共济再保险特别会计处又向农业共济联合会提供超额赔款再保险；
1966年法国在大区范围内还创立了再保险机构，众多的地方互助保险合作社由大区社再保险，大区社又由中央社再保险[2]；
菲律宾1995年水稻成数再保险，分保的保额约为13-25%。发达国家都普遍建立了巨灾风险基金制度（除西班牙[6]外），例如日本的农业共济基金的原始资本30亿日元，由中央政府和联合会以1:1的比例共同投资组成。巨灾风险基金制度使得农业风险在空间上得以分散，提高了农业保险经营机构的稳定性。
（三）政府对农业巨灾风险的管理
发达国家政府很早就意识到应用农业保险来分散农业风险。“实施农业保险的目的在于建立一个稳固、全面的农作物保险体系，以取代作为农业价格支持和收入保护政策一部分的政府灾害救济计划，从而促进农业经济的稳定，增进国民福利”（U.S.Congress,1989）。
在控制保险机构的经营风险方面，政府给予了经营管理费用补贴（一般为保费收入的20%-25%）、免除各种税收以及提供再保险支持。
另外，政府为了满足保险机构对于大量风险单位的要求，结合各种贷款政策和福利政策以促使农户购买农业保险。发达国家现有的精确的费率与政府的努力不无关系，因为农业风险区划工作需要耗费巨额的财力和人力，并不是某个保险公司或是某一个部门就能完成的。例如法国政府在1980年以后投入巨资资助大学和有关部门专门从事农业风险科学研究。
五、政策建议
各个国家都有自己特殊的国情。国外的成功经验值得我们借鉴，但不能生搬硬套，值得我们学习的就是那些具有普遍性的经验，例如立法、政府补贴和推动，农业分散机制、农业风险区划等。前面分析了我国农业保险主体风险管理行为对农业保险发展产生的不利影响，借鉴农业保险经营较成功国家的经验，我们认为，可以从以下几个方面来规范或诱导农业保险主体的风险管理行为朝着有利于农业保险的方向发展。
（一）政府推行农业保险的主要作为
1. 在深入试点和研究的基础上，有关部门应尽早着手起草《农业保险法》。前面分析的我国保险主体存在的一些顾虑，大部分都可以归咎为农业保险法律的缺失。因此，《农业保险法》对农业保险的经营目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、税收规定、资金运用、财政补贴方式等方面以法律的形式进行明确，为发展农业保险提供完备的法律、制度保证。
2. 财政支持和应用各种政策推动农业保险。一是中央财政和地方财政应对农业保险的保费和农业保险的经营管理费给予一部分补贴。具体额度要根据各地经济发展水平和不同的保险产品而定。采取多方出资的办法，政府补贴一部分，农民交一部分，鼓励农业龙头企业提供一部分，总体上农民承担保费的比例不高于50%。二是给与农业保险业务经营部分税收全面的优惠政策。建立行为主体各方的激励机制，具体可以对经营农业保险业绩较好的保险机构给与奖励，以及退还一部分保费给那些一定时期内灾害较少的农户。将农业保险和农业生产贷款、灾害救济的政策结合起来使用。
3. 做好农业风险区划，实行和农业风险相匹配的保险费率。我国农业保险试点地区普遍存在费率厘定不科学的问题，不能真实反映农业实际损失率，无法有效调节供给和需求。费率厘定的不科学，主要是由于我国缺乏完整的农业区划体系。但农业区划工作耗费大、涉及面广，并不是保险机构就能完成得了的。因此，建议由国家组织相关部门和保险机构，拨付专项基金，积极开展农业风险相关研究工作。在全国各区域农业灾害风险度综合评估的基础上，开展农业风险区划工作，为制定农业保险保费与费率提供科学依据。
（二）建立有效的风险分散机制
一是建立农业再保险体系。国家应出资组成全国性的农业保险再保险公司，或是中国再保险集团中成立农业再保险部，独立核算。以国家性质的农业保险再保险公司为主，其他商业保险公司作为补充，确立农业再保险的经营主体。从事农业保险的保险公司可以向其购买比例或超赔等多种形式的再保险，国家对提供农业保险再保险服务的公司给予适当的费用补贴和税收优惠。二是要建立风险准备金制度。目前很多试点地方也在探索一些积累风险准备金的做法，但都缺乏保障。国家可以整合部分农业直接补贴资金、农业灾害救济金、财政专项支农资金等，加上商业保险公司的农险盈余，形成农业保险总准备金或风险基金。以法律形式规定每年风险基金的提取比例（例如黑龙江阳光农业相互保险公司按保费收入的10%提取了巨灾风险准备金）。
（三）选择规模化生产的地区进行试点
(点击此处阅读下一页)
选择规模化生产的地区进行重点试点主要是基于几个考虑：一是农户的风险规避手段比较集中，利于管理；
二是农户对农业保险有较大的需求；
三是节约了交易成本。全国农村固定观察点办公室的调查统计已经表明了在畜牧业推行农业保险具有可行性，而且我国有着丰富的畜牧业农业保险经营经验。因此，选择畜牧业的养殖小区和养殖基地作为重点试点地区可操作性强，为进一步推广农业保险积累经验，毕竟我国的农业保险应在稳定中求发展，充分做好试点示范的作用。
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注释：
[1] 2004年6月，全国农村固定观察点办公室就畜牧业保险问题开展了一次专项调查，调查范围涉及全国1331个农户。
[2] 上海补贴情况为：水稻、生猪、奶牛、家禽补贴35%，蔬菜小麦、林木、西甜瓜、淡水养殖30%；
浙江省财政给予目录内的险种35%的保费补贴，其中水稻补贴为50%。江苏，吉林等地也实行了保费补贴。
[3] 在吉林省公主岭市三道杠村调查时有的农户反映，为得到赔偿需支付的成本比得到的赔偿还多。
[4] 数据来源：庹国柱，李军编《农业保险》，中国人民出版社，2005年第一版，P61-99
[5] 数据来源：庹国柱，李军编《农业保险》，中国人民出版社，2005年第一版，P66
[6] 西班牙既没有建立理赔准备金制度，也没有对私人保险公司给与其他方面的财税优惠政策[4]。
本文发表在《江西财经大学学报》2008年第3期，第42－46页。