用PPP投资助力田园综合体建设


  摘要:田园综合体是融合农村一二三产业发展的新业态,具有准公共产品的特性,引入PPP投资不仅必要而且可行。本文在分析PPP投资田园综合体建设的必要性、可行性的基础上,提出了引导PPP投资田园综合体建设的政策建议。
  关键词:田园综合体;PPP;投资政策建议
  田园综合体是推动农村一二三产业融合发展的新业态,是农业农村经济发展的新动能,是契合城乡一体化发展的新产物。2017年6月,财政部、农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》(财金〔2017〕50号),明确将田园综合体作为农业PPP(政府和社会资本合作)投资的六大重点领域之一。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。田园综合体具备准公共产品的特性,PPP模式是助力田园综合体建设的不二选择。
  一、PPP投资田园综合体十分必要
  (一)缓解财政压力的需要。
  从资金需求来看,迫切需要PPP来增加投资。2017年中央一号文件提出,通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展田园综合体建设试点示范。要完成试点任务,仅仅靠加大财政投入力度远远不够,迫切需要引入多个渠道来增加投资。PPP是通过政府投入引导社会资本投入田园综合体建设的重要手段之一。
  (二)提高投资效率的需要。
  田园综合体具备准公共产品特性,属于准公益性项目,具有建设规模庞大、投资额度大、服务周期长、收益不确定等特点,仅由政府单一主体投资,难以避免效率低下的问题。引入PPP模式,由社会资本的逐利性来规避政府投资效率低下的问题,有利于发挥政府与社会资本的合作效应,切实提高投资效率。
  (三)降低建设风险的需要。
  风险分担与收益共享是PPP模式的基本特征,也是PPP模式不同于一般公私合作模式的主要区别。田园综合体建设引入PPP投资,由政府负责防范和化解政策风险,项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险,有利于降低项目建设风险,实现互利共赢。
  二、PPP投资田园综合体较为可行
  (一)关于田园综合体建设的政策支持越来越多。
  从政策环境来看,国家对田园综合体建设的政策支持越来越多,为引入PPP投资创造了良好条件。继2017年中央一号文件首次提出田园综合体概念之后,我国政府相关部门陆续出台了关于田园综合体的文件。财政部下发的《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》明确,2017年在河北、山西等18个省份开展田园综合体建设试点。中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排,支持试点工作;财政部、农业部联合发布的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》,将田园综合体确定为农业PPP投资的六大重点领域之一。
  (二)社会资本对田园综合体的关注度越来越高。
  随着我国市场经济改革的不断深化,多种所有制经济取得了良好发展,私营部门正逐渐成长起来,社会资本积累了规模庞大的总量。在我国经济发展水平不断提高,城镇化进程不断加快,互联网革新技术快速发展以及各行各业竞争越发激烈的大背景下,社会资本也在广泛寻求新的投资机会。田园综合体是农村一二三产业融合发展的新业态,被认为是引领未来农业农村发展演变、促进城乡一体化发展的重大政策创新,成为吸引社会资本投资的新蓝海。
  (三)国内PPP模式越来越成熟。
  经过多年的探索发展,国内PPP模式应用领域不断增多,投资范围不断扩大。农业领域也进行了一些有益的探索和实践,涌现了一批较为成功的案例,并由此获得了宝贵的经验,为后续推进PPP模式打下了坚实基础。采用PPP模式,通过竞争性方式择优选择具备项目经营能力和履约能力的社会资本,将农村的资源优势与社会资本在资金、筹划、运营等方面的优势结合,有利于更好地推动田园综合体发展。
  三、引导PPP投资田园综合体建设
  田园综合体建设属于项目投资大、回收周期长、见效比较慢的项目,要积极引导PPP投资田园综合体建设,使其成为扩充田园综合体建设融资渠道、促进田园综合体发展的重要推手。
  (一)加强法制建设。
  PPP模式有效运作需要有一套清晰、完整、统一的政策法规,这是发挥PPP优势的必要保证。我国目前主要采用部委发“通知”、“意见”制定政策的方式来指导PPP项目的建设和运营,其法律效力较低。PPP模式的特殊性要求对项目公司、招投标、税收优惠、合同管理、项目运营、风险分担、政府支持等问题做出特别的法律规定,以保障投资各方利益和项目可持续运行。建议加强法制建设,通过立法确保PPP投资田园综合体项目时各方利益尤其是农民利益不受损害。
  (二)加大政府财政投入与政策支持。
  田园综合体项目资金需求量一般较大,要加大政府财政投入与政策支持,通过提高田园综合体项目融资吸引力,引导社会资本投入,促进田园综合体PPP项目落地。一是强化财政资金的撬动和引导作用,探索采取资本金注入、直接投资、投资补助补贴、贷款贴息等多种方式,实现社会资本投资的合理回报。二是充分发挥税收政策的工具性功能,通过实行投资额一定比例的所得税减免等政策,减少社会资本的投资成本。三是优化融资政策,探索实行PPP项目预期收益、整体资产等多种抵押形式,有效扩大PPP项目贷款抵押物范围,同时简化贷款办理流程,缩短审批时间,降低社会资本的融资成本。
  (三)完善风险防控机制。
  田园综合体建设周期长、投资回收慢,引入PPP投资需完善多渠道担保、失信惩戒、信息披露、正向激励等风险防控机制。政府主导的融资性担保公司要提供全额担保,与社会资本投资人签订无限连带责任担保合同,制定股本金回购担保等多渠道担保制度;要完善失信惩戒制度和信息披露制度,提高违约成本,约束PPP项目融资主体按时按期还款;要加快设立PPP农业项目担保基金,对因地方政府失信行为而造成的不良贷款,可由基金给予相应的补偿。
  (四)强化政府监管。
  要通过监管確定承诺机制,保证企业资产的安全性,降低融资成本,建立投资、建设、运营激励机制。政府监管要保证企业生产或运营的可持续性,让接受监管的企业获得足够收益,覆盖运营成本,保证企业按时回收固定成本。同时,加强社会资本准入资格审查,尤其是对社会资本流转农户土地发展田园综合体之前,要对其投资动机、资金情况、经营能力等方面作出评估,对实施情况实行全程监控,做到优胜劣汰。
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  (作者单位:农业部农村经济研究中心)
  责任编辑:欣文