完善设区市的开发区及其街道人大工作的研究
范先金、万耀祥、邓鹏飞
摘
要：目前，设区市的开发区及其街道人大工作正处在探索和发展阶段，实践中还存在机构人员配备不到位、工作开展不畅、代表履职保障不足、职能作用发挥不充分等问题，加强设区市的开发区及其街道人大工作的分析研究，对规范开发区及其街道人大工作、加强人大监督、发挥人大作用和推进基层民主法治建设具有重要意义。本文从配齐工作机构和人员、支持代表高效履职、加强代表建议交办和转办、丰富代表活动、合理配置代表名额、密切代表与选民联系、加强街道人大工作指导等方面提出建议，为完善设区市的开发区及其街道人大工作、充分发挥设区市的开发区及其街道人大的职能作用提供参考。
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开发区
街道
人大工作
近年来，各设区的市加快了开发区（包括经济技术开发区、国家出口加工区等）的建设步伐，经济社会发展取得了显著成效。开发区及其街道人大工作也随之逐步发展，在服务代表履职、开展监督工作等方面作了很多有益的探索和尝试，对传递群众心声保障群众民主权利和促进开发区及其街道工作的公开透明发挥了重要作用。但是，开发区及其街道人大工作也存在工作开展不顺畅、机构机制不健全、作用发挥不充分等问题。本文主要以九江经济技术开发区为例，研究分析当前开发区人大工作面临的形势和问题，提出完善开发区及其街道人大工作的意见建议。
一、完善开发区及其街道人大工作的必要性 开发区虽然是政府的派出机构，但经过多年的发展,实际上已经承担着一级政府的职能。一方面，开发区及其街道职权的行使需要人民的参与和监督，另一方面，开发区及其街道在推进民主法治建设中也承担着重要职责，这些都离不开人大职能的发挥，完善开发区及其街道人大工作显得尤为必要。
一是加强开发区及其街道工作监督的需要。开发区及其街道行使职权的领域涉及经济经济建设、社会管理和服务、民主法治建设等各方面，特别是开发区的经济总量、财政收入、管辖区域面积人口等增长迅速，有些方面已经超过周边县区（如九江经济技术开发区 2016 年主要指标情况，见图表 1），开发区及其街道各项事业的有序发展都离不开有效的监督，而人大监督作为宪法规定的监督形式，具有层次最高、权威性最强等优势。
图表1 1 ：九江经济技术开发区与浔阳区、濂溪区 2016 年主要指标情况对比
区域
项目
面积
（k k ㎡）
乡镇
（街道）数
人口
（万人）
G GR RP P
( ( 亿元) )
财政收入
（亿元）
九
江
经济技术开 发区
92 6 16 226.51 60.68 九江市
浔阳区
26 5 27 341.94 32.32 九江市
濂溪区
369.8 9 25 223.02 28.27 目前，设区市的开发区人大工作还处于发展阶段，大部分开发区还未设立人大工作机构。实践中，设立了人大工作机构的开发区，人大机构工作职能主要是联系人大代表，组
织代表活动，不能直接审查批准财政预决算，更谈不上实施有效的法律监督和工作监督；未设立人大工作机构的开发区，人大监督几乎处于空白状态。同样，隶属开发区的街道也是如此，特别是法律上对街道人大工委的监督权没有明确的规定，即使是设立了人大工作机构的开发区，其街道人大工作也只是重程序、轻实效。因此，完善开发区及其街道人大工作，有利于加强人大对开发区及其街道工作的监督，促进开发区及其街道依法行权，推动开发区及其街道各项事业依法有序开展。
二是坚持和完善人民代表大会制度的需要。长期以来，人民代表大会制度在推进国家和社会事务的民主决策、民主管理、民主监督等方面发挥了重要作用。各地在坚持人大制度、发挥人大职能作用等方面也积累了许多有效经验。但相对而言，开发区及其街道人大工作起步较晚，体制机制还不够完善、制度还不够规范，导致工作开展状况相对滞后。以九江经济技术开发区为例，目前开发区与其下辖的 3 个街道、1 个乡镇人大工作，分别受浔阳区人大常委会和九江县人大常委会指导联系，自身未设立专门机构，只是明确对接联系人大工作的人员，人大工作难以确保取得实效。开发区及其街道人大工作是我国人大工作的重要组成部分，地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构或其他工作机构。”“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。”这一规定为完善开发区及其街道人大工作既提供了依据又提出了要求。开发区及其街道应在法律的框架内，根据实际工作情况，不断创新和加强人大工作，畅通民意表达渠道，促进开发区及其街道经济、社会各项事业全面发展。
三是保障人民民主权利的需要。目前，开发区及其街道的人口越来越多，特别是随着开发区经济不断发展，大量企业和就业人口进入开发区，由农村转来的新市民、外来人口不断增加，新的社会阶层、社会组织不断出现。开发区及其街道群众参与国家和社会事务管理的积极性和意愿不断增强，而人民群众实现民主权利的根本制度依托是人民代表大会制度，主要方式是选举产生人大代表，并向人大代表反映自己的意愿和诉求。然而，开发区及其街道人大工作相对滞后的现状，与人民群众不断提高的政治参与积极性和日益增长的参与社会事务管理的意愿不相适应。比如，九江经济技术开发区选出的县区级人大代表分别编入浔阳区代表团和九江县代表团，大会期间代表审议的是浔阳区、九江县的工作报告；闭会期间参加的代表活动，主要由浔阳区和九江县人大常委会来组织；开发区的人大代表很少在开发区履职，开发区的民情民意难以通过人大代表得到及时充分表达，民主权利难以得到有效保障。因此，必须尽快完善开发区及其街道人大工作，充分保障开发区及其街道群众的民主权利。
二、开发区及其街道人大工作中存在的问题 开发区人大工作作为发展中的事物，受到了社会各界的关注，也得到了党委、政府的支持，开发区人大工作得到有效地发展。但因法律规定不明确、起步较晚等原因，还存在一些不完善和不规范的地方，需要在今后的工作中加以提高和改进。
1 1 、人大代表产生分散复杂。很多设区市的开发区没有设立专门的人大工作机构，导致开发区人大代表产生由其他县区人大常委会指导联系。比如，九江经济技术开发区目前有县级人大代表 27 名，其中浔阳区人大代表 23 名，九江县
人大代表 4 名，大会期间分别参加两地的人民代表大会。主要是开发区的永安乡从九江县划分过来，其他街道从浔阳区划分过来，由于开发区没有专门的人大工作机构，人大工作难以相应承接过来。
2 2 、人大工作指导联系不顺畅。因为代表产生的隶属关系，开发区人大代表工作往往是受其他县区人大常委会指导联系，同时由于开发区在行政级别上一般高于其他县区，导致在指导联系上存在不好管、不愿管，也管不到的现象。比如，从法律上来说，浔阳区和九江县人大常委会对开发区人大工作有指导联系的职责，由于九江经济技术开发区是副厅级单位，高于浔阳区、九江县，在实践中两地人大常委会不便对开发区人大工作进行指导联系。
3 3 、选举 权和被选举权行使不充分。在选举县区国家工作人员时，开发区人大代表选举的往往是其他县区的国家工作人员，选举出来的也不为开发区服务；而且开发区的人大代表对候选人的情况了解也不够，导致开发区的人大代表参加选举的积极性不高，甚至存在随意投票现象，影响了选举的严肃性。
同时，在选举市人大代表时（开发区的市人大代表全部由其他县区人大选举产生），虽然开发区有市人大代表名额，但是由于开发区的人大代表数远远不到其他县区人大代表总数的一半（比如，开发区的浔阳区人大代表只有 23 名，而浔阳区共有 142 名），有时会出现开发区的市人大代表候选人得票不过半数不能当选的尴尬局面。
4 4 、代表审议质量不高。每年县区人代会期间，开发区的人大代表分区域分别参加浔阳区和九江县的人代会，审议的是浔阳区和九江县的工作报告，报告的内容与开发区无直
接关联，开发区的人大代表对相关内容也不了解，在审议工作报告时处境尴尬，严重影响了开发区的人大代表审议发言的积极性，不愿意也难以对报告提出有质量的审议意见，影响了报告审议的质量，一定程度上也影响了人代会的效果。
5 5 、代表建议提出、办理难。由于开发区的人大代表参加的人代会是其他县区的人代会，在涉及其他县区的意见建议上，一方面对其他县区相关情况不了解，另一方面与开发区没有直接利益关系，因此，开发区的人大代表提不出也不愿意提高质量的意见建议。同时，即使提出涉及开发区的意见建议，因机制不顺，难以交办督办。比如，在浔阳区人代会上如果有涉及开发区的代表建议，一般由浔阳区人大选任联工委将建议转交给开发区党群工作部，再由党群工作部转相关部门办理，浔阳区人大常委会难以开展督办有关开发区的意见建议，导致代表建议往往交办后就不了了之。
6 6 、代表活动组织难以到位。开发区的代表参加的是其他县区人大常委会组织的代表活动。对基本不涉及开发区的，无论视察、调研还是执法检查，监督的都是其他县区的工作，与开发区的人大代表关联性不大，影响了开发区代表的积极性。比如，浔阳区人大常委会组织人大代表视察老城区改造工作，开发区的代表对工作情况不熟悉，影响了开发区人大代表的履职积极性。
7 7 、开发区的街道人大工作难以有效开展。目前，九江经济技术开发区所辖的三个街道（向阳、七里湖、滨兴街道）均未设立人大工作机构，直接影响人大工作顺利开展。比如，每次县区人大代表换届选举，街道没有固定的机构和人员来组织实施换届选举的相关活动，一般由党工委副书记组织党工委办公室工作人员完成有关工作，影响了换届选举的规范
性和严肃性。
8 8 、人均代表名额少于成建制县区。目前，九江经济技术开发区人口 16 万，有县区人大代表名额 27 个；浔阳区人口 27 万，有区人大代表名额 142 个；濂溪区人口 25 万，有区人大代表名额 162 个（见图表 2）。开发区人均代表名额分别只是浔阳区、濂溪区的 32%、26%，这不符合选举法关于“每一代表所代表的城乡人口数相同”的精神。
但是，如果严格按照《选举法》的相关规定确定代表名额，开发区的浔阳区人大代表数占浔阳区人大代表总数的近1/3，开发区人大代表在参加选举浔阳区国家工作人员时，可能会影响浔阳区党委意图的实现，不利于党对人大工作的领导。
图表 2 2 ：开发区和浔阳区、濂溪区人大代表名额分配情况对比
区域
项目
人口（万人）
代表名额
万人所占
代表名额
九江经济技术开发区
16 27 1.69 九江市浔阳区
27 142 5.26 九江市濂溪区
25 162 6.48 三、完善开发区及其街道人大工作的建议 要解决开发区及其街道人大工作中存在的问题，既要从整体和全局的高度谋划解决体制机制方面的问题，又要从各个具体环节出发，做到既谋划长远发展又做好当前工作。
1 1 、要配齐开发区人大工作 机构和人员。要做好开发区的人大工作，必须要有一套有力的人大工作机构。
一方面，
要设立开发区人大联络处，作为市人大常委会的派出机构，负责开发区人大工作的组织实施，根据市人大常委会的授权，对开发区的工作开展有关监督。
另一方面，要参照市辖区的做法在开发区的各街道设立人大工委，各街道人大工委接受开发区人大联络处的指导，并配合联络处完成服务代表履职、开展工作监督等各项活动。
2 2 、要大力支持开发区代表高效履职。
首先，要帮助代表熟悉有关情况，为代表高效履职打好基础。比如，国家工作人员选举进行之前，就要将候选人的相关情况提前以书面形式告知开发区的人大代表；又比如，在对其他县区工作报告进行审议之前，将其他县区的基本区情和工作情况印发给代表，在审议过程中对报告中的重点内容向代表作解释说明，为开发区的人大代表充分行使职权做好准备。
其次，要加强代表联系，充分激发代表履职的积极性。要加强常委会委员与开发区代表的联系，帮助开发区代表解决、克服履职中的问题和困难，激发开发区代表的履职积极性。
3 3 、要加强代表建议的交办和转办 。一方面，对涉及其他县区的建议，加强交办、督办，使代表建议落到实处，并将建议办理情况及时向代表反映。
另一方面，对涉及开发区的建议，要及时将建议转交给开发区，对建议的交办情况进行跟踪，并及时将有关情况告知代表。
4 4 、要创新方式丰富开发区代表活动 。在组织开发区代表参加其他县区范围内的活动外，要加强与开发区的沟通协调，组织开发区的人大代表以代表小组的形式，在开发区进行视察、调研等活动，既增强了开发区代表的履职实效，又促进了开发区的工作。
5 5 、要合理配置县区级人大代表名额 。一方面，要整合
开发区在其他多个县区的代表名额，将代表名额统一划入某一个县区，避免分头代表履职，既增强了工作实效，又加强了代表间的联系和互动。
另一方面，要增加开发区的代表名额总量，要按照市辖区的标准，根据开发区的选民总数，增加开发区县区级代表的数量，充分保障开发区群众的民主权利。开发区人大工作机构建立完成以后，要对开发区的代表名额进行单列。
6 6 、要密切代表与选区选民的联系 。一方面，要加强开发区人大代表与选区选民的日常联系，可以在开发区办公场所张贴代表联系方式、在网站上公布代表联系方式，有利选民直接联系代表，及时将选民的意见建议转达给相关部门。另一方面，每年要组织代表向选民述职，密切代表与选民的联系，加强选民对代表的监督。
7 7 、要加强街道人大工作的指导 。配齐街道人大工作机构和人员，制定统一规范的街道人大工作制度，重点规范街道人大工作人员职责、组织代表活动、代表联系选民、代表建议办理、代表履职管理等工作。同时，进一步规范街道人大机构和行政部门的职责分工，避免将过多的行政管理任务分摊给人大工委，保证人大工作人员的主要精力集中在人大的“主业”上，充分发挥人大在民主决策、民主管理和民主监督方面的作用。
开发区及其街道既是经济社会发展的推进者，也是基层政权建设和民主法治建设的推动者，开发区及其街道人大工作的作用日显重要，如何进一步完善开发区和街道人大工作也是摆在各级党委和人大面前的一项重要课题。各级党委要充分认识开发区及其街道人大工作的重要性，针对开发区和街道人大工作中存在的问题采取有效可操作的措施加以改
进和完善，促进开发区及其街道人大工作不断走向规范化、制度化，使开发区和街道人大工作切实适应新时期经济社会发展和民主法治建设的新需要。