事业单位人事制度改革的问题与路径
内容提要 我国事业单位的人事制度改革进程与企业相比已经滞后。其原因在于事业单位人事制度改革遭遇到制度环境的难题，同时改革本身也存在一些问题。事业单位人事制度改革本身所存在的问题，涉及人事制度改革的自主权、人事改革政策或项目的系统配套、人事改革中的中观层面制度空挡等。解决这些问题需要改换传统的改革思维方式，探索一些新的改革方法和路径。
关 键 词 公共部门事业单位人事管理制度改革
作 者 吴志华，华东师范大学教授、博士生导师。（上海：２０００６２）
事业单位人事制度改革的滞后性及问题
干部人事制度是我国政治体制的组成部分，改革干部人事制度是我国政治体制改革的一项重要内容。改革开放以来的历次党代会几乎都反复提出改革干部人事制度的问题。历次党代会的政治报告对改革干部人事制度的阐述可以概括为四大指导方针：一是在结构性改革计划经济时期大一统干部人事制度的基础上，逐步建立“符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制”。这是上世纪８０年代中后期以来干部人事制度改革的主体思路，十三大、十四大、十六大都先后一致地强调这一主题。二是给予企事业单位必要的人事自主权。三是人事制度改革应该引入有效的竞争机制、激励机制和监督机制。四是人事制度改革的目的是形成“广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制”，以“增强党和国家机关以及全社会的生机和活力”。①
如果从１９８７年十三大政治报告比较完整地提出干部人事制度改革方案开始算起，干部人事制度改革已经走过了近２０年的历程。在这一过程中，企业最先分离出大一统的传统人事劳动制度，已经拥有充分的人事管理自主权，基本形成了与现代企业制度相衔接的人力资源管理制度，人力资源管理的竞争机制、激励机制特征明显，具有人尽其才、能上能下的活力。国家行政机关于１９９３年开始推行公务员制度，形成了一种具有中国特色的公共人事制度，２００５年４月又颁布了《公务员法》，进一步扩大了公务员范围，标志着公务员制度正在走向规范化和法制化。然而，事业单位的分类管理制度却迟迟没有建立起来，至今没有制订出一部事业单位人事管理的法律，事业单位缺乏足够的人事自主权，人事管理的竞争机制、激励机制特征不明显，人尽其才、能上能下、能进能出的活力不如企业。由此可见，相对于企业和国家机关而言，事业单位的人事制度改革已经滞后。目前，我国共有１４０多万个事业单位，事业单位人员总数多达２９２２万，是全国公务员总人数（６３６．９万）的４．６倍，事业单位专业技术人员占全国专业技术人员总数的６４％。②事业单位人事制度改革的滞后，无疑将制约我国科教文卫等各项事业的快速发展。
干部人事制度的改革过程中，事业单位人事制度改革也在断断续续的进行，尤其是２０００年中共中央制定出《深化干部人事制度改革纲要》和中组部、人事部联合下发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》后，事业单位人事制度改革的步伐已经加快。近几年的改革取得了一些成果。例如，至２００４年初，全国已有３０多万个事业单位、８００多万职工实行了聘用制度。但与各项事业发展对人事制度改革的要求相比，按照上述四大指导方针来衡量，总体进展及成效并不理想。其原因是多方面的。
人事部专业技术人员管理司司长刘宝英在谈到事业单位人事制度改革时，列出了改革所遇到的４个方面的难点和困难。“其一，人事制度改革的政策不配套。事业单位人事管理的立法层次不高，人事管理的政策规定缺的比较多，也不配套，成为影响事业单位人事制度改革深入发展的关键问题。其二，事业单位的各项改革需要统筹协调。事业单位人事制度、分配制度改革与事业单位管理体制、机构编制和社会保障制度改革密切相关，人事制度改革单项推进面临很大困难。其三，未聘人员安置成为改革难点。事业单位社会保障制度，尤其是养老保险制度尚未建立，未聘人员安置的出口不畅，也影响着改革深入发展。其四，事业单位改革需要加强领导。”③这４个方面的难点和困难可以看作事业单位人事制度改革的环境困境，它们无疑制约了改革的进度。这些环境难题已经显露出来，决策部门已经和正在进行对策研究，不再需要做重复性分析。本文主要分析事业单位人事制度改革本身所存在的影响改革成效的问题。
一是事业单位人事制度改革的自主权问题。人事制度是一种操作性、实务性很强的管理规范，因此，事业单位人事制度改革中，更需要发挥上下两个积极性：国家党政人事管理部门从宏观层面制定改革的方向性大政方针，事业单位在大政方针框架内设计本单位的各项制度。事业单位设计本单位的各项制度涉及人事自主权。如前所述，１９８７年的十三大政治报告就提出，在建立分类管理制度过程中，“企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。”但事业单位至今还没有获得完整、充分的人事管理自主权，包括人事制度改革的自主权。其原因或许出于一种考虑：担心事业单位有了改革自主权后会造成各自为政的改革紊乱，所以要等改革完成后再给予完整的人事自主权。然而，如果仅仅在新人事制度建立之后再给事业单位人事自主权，实际上是即定制度及政策的执行权，不是严格意义上的自主权。事业单位缺乏足够的人事改革自主权，削弱了其人事制度创新的能力，也是导致事业单位人事制度活力不如企业的一个原因。
二是人事改革政策或项目的系统配套问题。如同２０世纪８０年代中期改革企业劳动人事制度时，以改革工资制度和实行劳动合同制为突破口一样，近些年的事业单位人事制度改革，主要集中在“建立形式多样、自主灵活的分配激励机制”和“以聘用制为基础的用人制度”这两大人事环节，以破除干部身份终身制和报酬分配平均主义的旧制度坚冰。今后几年的改革目标同样是致力于“建立起以聘用制和岗位管理为基本内容的事业单位新型用人制度。”④选择某些环节为改革的突破口或重点，无疑具有方法上的必要性与合理性，但其它环节的改革必须后续跟上，否则难以产生改革的预期效应。目前事业单位人事制度改革中虽然也考虑到了配套问题，但所关注并着力解决的是与用人制度相关的环境因素的配套，如管理体制、机构编制和社会保障等，以便顺利推进用人制度改革。由于对人事管理制度内部各个环节的配套改革问题缺乏认知，在推进分配、聘用、岗位管理等改革项目过程中，考核、工资等级、奖惩等其它环节及单项制度的配套改革没有随后跟进，一些陈旧的单项人事政策或制度仍在执行。由此产生了改革中的“木桶现象”，即由于某一片木板短矮导致木桶盛水容量打折。
三是人事制度改革中的中观层面的制度空挡问题。所谓“中观空挡”问题，是指国家党政人事管理部门制定出宏观层面的改革大政方针后，事业单位却又不能在大政方针框架内设计本单位中观层面各项制度，由此出现中观层面制度缺失的状况，如缺乏新的考核制度、奖惩制度等。这一问题主要是上述两方面问题所产生的结果。事业单位的人事制度改革中，由于事业单位缺乏充分的改革自主权，以及国家统一出台的改革项目没有配套，再加上事业单位一味等待上级改革政策的传统惰性、某些改革政策对微观领域规定得过死等原因，就会出现人事制度改革过程中中观层面单项制度空挡。在这种情况下，或者由于上级部门的规定，或者是事业单位的自主选择，老的单项人事制度往往会替代制度创新来临时填补空挡，这就形成一种新大政方针与旧单项制度同时运作的现象。