森工企业森林分类经营管理体制问题的思考

　　摘 要：分析了长白山森工企业实施森林分类经营中有关政策和管理体制问题，主要有公益林补偿政策和标准尚未完善;分类经营管理体制尚不完善等等并对此提出对策和建议。
　　关键词：森林分类经营;政策;补偿机制
　　林业生态环境建设是国民经济和社会发展的基础，要实现社会经济可持续发展，必须有完备的生态体系作保障。随着新形势下林业生态工作的战略定位和发展思路调整，建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系，已成为我国林业发展的战略目标和任务。
　　林业分类经营是我国林业20世纪末和21世纪改革的主题。分类经营能否顺利地实施和推行下去，关系到我国林业发展的前途和命运。关系到林业市场经济体制的建立和林业生态功能的良好发挥，关系到建立比较发达的林业产业体系和比较完备的林业生态体系，关系到林业的两个根本性转变。所以分类经营具有重大的理论研究价值和重大的实践意义。
　　一、森林分类经营的概念
　　所谓森林分类经营（Classified forest management），又称为“森林多效益主导利用经营” ，即以发挥某一林种某一效益为主，兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下，根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求，按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不同，相应的把森林划分为公益林和商品林，并按各自特点和规律运营的一种新型的现代林业经营体制和发展模式。
　　二、森林分类经营主要模式的发展
　　林业作为国民经济的一个基础产业，森林分类经营并不是近年才提出来的，在18世纪形成的森林经营管理（森林经理）理论中就有组织森林分类经营的理论与实践。问题是传统的这种分类经营有以下的缺点：第一，突出了木材的利用忽略了其它各种效益;第二，只强调了经营的生物学和技术方面，忽略了经营的社会经济方面和林政管理方面;第三，只从自然和生物物理方面，而没有从事理和人理的互为储存关系考虑;第四，也是一个很重要的方面，体现为就林论林，没有与其它各部门、行业有机地结合，因而没有跳出行业的局限。
　　1.中国森林分类经营的现状。新中国成立以来，在我国林业生态建设中，对森林经营的生态与经济是否一致的问题，长期存在着争论。一些学者认为：“在促进木材和林产品发展的同时，为人类自下而上和发展创造最佳状态的环境”，“强调生态与经济的矛盾是可以统一的”。而另一学派则强调“……紧紧抓住解放和提高林业生产力这个中心环节，突出效益原则，强调结构效益，对林业实行分类指导，按照专业分工的原则对林业经营格局进行大调整，集中力量重点突破，以重点林业的高效益带动全局的发展”，认为“生态经济一体化的林业难以实施”。
　　2.森林分类经营的政策和经营体制问题。新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标，必须根据森林的不同功能，实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向，牵涉到林区最广大人民群众的根本利益，牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方的政策、法规是实施森林分类经营的保障，经营体制改革是实施森林分类经营的措施。但目前在实施森林分类经营中还存在有如下问题必须研究解决。
　　三、分类经营管理体制尚不完善
　　长久以来，我国林业经营一直担负着两大基本任务：一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品;二是改善国民生存环境。但事实上，我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响，一直奉行以木材生产为中心，重采轻造、集中过伐的林业经营模式 。
　　实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。但在目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法，而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以及价值利益补偿等方面的差别，而统一于高度集中的计划管理体制之下，按同样的体制、同样的模式与方法去经营建设，带来的问题也很多：（1）大面积的天然林资源尤其是天然林中的原始林被采伐后，被林相单一的人工林取代，造成生态危机的潜伏。天然林生态系统结构复杂、功能完善、生物多样性丰富，具有人工林不可比拟的生态价值 。（2）因缺乏科学的价值利益投入补偿机制，国有林区和各类防护林经营单位面临沉重的困难。因无林可采，或者无法在市场上实现其价值，生产经营难以为继。（3）林业企业经营目标不明确，林业的生态效益和社会效益往往让位于林业的经济效益和目标。
　　1.社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在。分类经营实施之初，将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益，商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因，我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐，在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给;同时，对森林分布较多，并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击，资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。
　　四、实施森林分类经营有关对策和建议
　　实行森林分类经营是一项根本性和全局性的改革，其主要任务并不在于对森林进行简单的划类，而在于围绕分类经营这一个基本要求必须进行的从管理体制、经营方式、经济政策等一系列相关方面的配套改革，以推进林业的可持续发展，进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。
　　1.尽快制订和完善政策法规，建立管理办法。森林分类经营是一项全新的工作，各种政策、法规还不十分完善，正在积极探索之中。建议国家林业局在详细调研的基础上，尽快出台森林分类经营政策法规，如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿资金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策，使森林分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。
　　2.成立公益林、商品林管理机构，实施分类管理。应建立与分类经营相适应的林业管理体制，将公益林建设纳入政府行为范畴，实行事业化管理， 建议国家林业局成立公益林管理中心，统一组织国家公益林建设，将退耕还林（草）、天然林保护、防护林建设、自然保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围，以免互相重迭，避免重复建设。
　　五、结语
　　森林分类经营作为我国林业改革的关键一环，要走的路还很长，在实行林业可持续发展的过程中，如何更好地实施分类经营仍是我们关注的重点。建立完整的森林分类经营管理体制并给予相应的政策支持是当前工作的重心。林业部门都应该从本地区的实际情况出发，在林业可持续发展原则的指导下，找到适合本地区林业发展的分类经营办法。森林分类经营实施的关键问题是统筹安排，分门别类。难点在于生态公益林的建设与发展。而生态公益林建设的关键是要有大量的资金投入 。