摘要 本文是对上海合作组织过去5年成就和不足的总结，同时也是对未来5年的展望。在过去5年中主要的成就是度过了初创时期的曲折和困难，成为一个影响不断上升的地区组织。它的是主要不足是在地区和国际事务中的行为能力还不强，经济合作的具体成果还不多。未来5年上海合作组织仍将以安全、经济、人文合作为发展方向，同时它需要在4个方面有突出表现。上海合作组织具备了继续发展的内外条件，它在继续发展的同时，它的形式和功能也会随之增加。
关键词 上海合作组织 过去 未来 评估
中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2006）02-0031-37
2001年6月，哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六 国元首在上海宣布上海合作组织正式成立。2006年6月，六国元首将再次聚会上海，纪念 上海合作组织成立5周年。上海合作组织国家元首间隔5年的两次上海之行，是上海合作 组织发展过程中的两个重大的标志性事件。
对上海合作组织过去5年的基本评估
上海合作组织过去5年最大的成功是它稳稳地站住了脚，成为一个名副其实的地区合 作组织。
上海合作组织的初创时期不是一路顺畅，而是曲曲折折。它是在一个压迫性的外部环 境中发展起来的。在过去的5年里，上海合作组织外部环境的一个突出特点是变化剧烈，上 海合作组织经常被置于突然出现的挑战面前，使它不断处于外部环境的巨大压力之中。在 上海合作组织5年的发展过程中，有两次外部环境的变化对它的影响最大，一次是“9．11” 事件，还有一次是“颜色革命”。“9．11”事件对上海合作组织的冲击是巨大的。由于这一事 件所引起的国际和中亚地区形势的变化，直接提出了上海合作组织能否继续生存的问题。 当时舆论对上海合作组织在“9．11”事件后的作用和能力议论纷纷，持怀疑和批评态度的不 在少数，认为上海合作组织已经失去存在前景的也大有人在。但上海合作组织承受住了 “9．11”事件带来的巨大冲击和震荡，它不仅生存了下来，事实上，“9．11”事件还更刺激了上 海合作组织的加快发展。“颜色革命”对于上海合作组织来说也是一次始料不及的重大变 化。“颜色革命”从2003年在原苏联地区兴起，2005年蔓延到中亚地区，但其形式和性质已 经发生了很大变化。2005年3月吉尔吉斯斯坦的政权更迭尚被称为“郁金香革命”，但5月 乌兹别克斯坦的安集延事件已经是一场社会骚乱。“颜色革命”后中亚地区出现的形势对 上海合作组织提出了两个重大问题：一个问题是“颜色革命”被认为具有美国的背景，通过 “颜色革命”上台的政权往往具有亲美的政治倾向。那么，如果中亚国家发生“颜色革命”’ 新政权会不会改变对上海合作组织的政策和态度?如果它们对上海合作组织的政策和态度 发生改变，这不仅将影响上海合作组织内部的政治团结与和谐，而且有可能给上海合作组织 带来严重损害。“颜色革命”对上海合作组织提出的另一个问题是，在中亚地区出现由于内 部政治原因引起的动荡时，上海合作组织应置身事外还是积极干预?如果置身事外，上海合 作组织就可能被认为缺乏行为能力，不能承担起对维持中亚地区稳定的责任，上海合作组织 的威望将受到影响；如果积极干预，则不仅涉及到上海合作组织不干预国家内部事物的原 则，而且可能使上海合作组织陷于中亚国家内部的政治、民族和社会纠纷的泥沼中。“颜色 革命”对于上海合作组织带来的冲击虽然不如“9．11”事件那么直接和猛烈，但它的影响也 是深刻的。上海合作组织也成功地经受住了“颜色革命”引起的不安和动荡，它的发展没有 因“颜色革命”而停顿。
在过去的5年中，上海合作组织的发展主要体现概念建设、机制建设、功能建设、形象建 设四个方面。概念建设主要是在发展上海合作组织的概念上提出设想，达成共识，形成文 件。概念建设反映了上海合作组织对自身发展的认识的演进过程。上海合作组织在过去5 年中在政治、经济、相互关系、对外交往方面都形成了一系列概念和共识，达成和制定了一系 列协议和文件。这些协议和文件是上海合作组织发展的概念指导和法律基础，它既是上海 合作组织发展不可缺少的条件，也是上海合作组织发展的重要标志。机制建设是上海合作 组织工作机制的发展完善过程，它是上海合作组织正常运行和有效工作的机制保障。上海 合作组织的机制建设体现在两个方面：一个方面是设立了常设机构，即上海合作组织秘书处 和上海合作组织地区反恐机构，这两个机构分别在2004年1月和20N年6月正式启动；另 一个方面是形成了常设机制。常设机制是固定的会晤制度，它是上海合作组织的核心机制。 上海合作组织的主要常设机制包括国家元首会议、政府首脑会议、外交部长会议、各部门领 导人会议、国家协调员理事会等。在过去的5年，上海合作组织共进行了5次首脑会晤、4 次总理会晤。根据不完全的统计，上海合作组织协调员会晤举行了15次以上，外交部长正 式和非正式会晤9次以上，此外，上海合作组织框架内的国防部长、文化部长、交通部长等部 长或部门合作机制也逐步形成。这些机构机制的设立和正常运转也反映了上海合作组织 的巩固和发展。功能建设是上海合作组织在功能上的发展过程，它特别反映在合作领域上 的开阔和合作程度上的加深。上海合作组织的功能在过去5年中表现逐渐扩大的趋向。在 安全问题上，它开始逐渐地承接起更广泛的地区安全和稳定的责任，而不仅仅是限于反恐。 上海合作组织在反毒、阿富汗问题、中亚国家选举、美国在中亚军事基地等问题上的积极表 现反映了这种趋势。在经济合作方面，上海合作组织提出了建设自由经济区的长远构想，在 能源合作方面也提出了更开阔的设想，上海合作组织的经济合作在逐渐加深和向实质性方 向发展。形象建设是塑造上海合作组织在国际上的形象，也是上海合作组织的国际威望提 高的过程。在5年的过程中，上海合作组织的国际形象已经逐步树立起来，成为一个被认可 的国际关系主体。世界上越来越多的重要国家和地区组织都开始认真地与上海合作组织打 交道和发展关系，国际社会对上海合作组织的兴趣和注意明显增加。
上海合作组织在过去的5年中也有弱点和不足。概括地说，是经济合作实际成果少，在 国际和地区事务中的行为能力弱。上海合作组织的经济合作一直在推进，但在过去的5年 中还没有给成员国带来很多实际成果和惠利，其经济合作的成果低于成员国特别是中亚国 家的预期和希望。另一个不足是在国际和地区事务中行为能力比较弱。在中亚地区或与中 亚有密切关系的一系列重大问题上，上海合作组织发挥的作用不够明显，比如阿富汗问题、 中亚地区稳定问题、伊朗问题等。上海合作组织成员国学术界对此也有最多的批评。上 海合作组织还有一个不足，是它的成员国之间社会和民众相互了解和理解不够，没有因为上 海合作组织而形成相应的认同感，这使上海合作组织缺乏广泛的民众和社会基础。 上海合作组织未来5年的主要任务
如果说上海合作组织的第一个5年是初创时期，它的特点是以基础性工作为主的话，那 它的第二个5年就应该是全面发展时期，它的特点应该是不断出现实际成果。未来5年上 海合作组织发展的基本方向仍将是推进在安全、经济、人文领域的合作，同时，在组织和功能 建设方面也将继续发展和完善。与此同时，作者认为，在第二个5年里，上海合作组织在以 下方面应该有更突出的表现：
在未来的5年中首先要在经济合作中取得突破，启动一些重要的经济合作项目，并带来 看得见的具体结果，使上海合作组织成员国得到实际经济利益和好处。这是上海合作组织 未来5年最重要的任务之一。
在上海合作组织的发展问题上，近两年来存在着以安全合作为重点还是以经济合作为 重点的不同看法。一种看法认为，安全问题仍然是上海合作组织的首要问题，上海合作组织 应该继续把重点放在安全上；另一种看法则认为，中亚的安全形势已经改善，上海合作组织 应该把合作重点转向经济。这种不同的看法也常常被解释到上海合作组织两个最大的成员 国――中国和俄罗斯的政策倾向上，即认为中国更希望加强经济合作，而俄罗斯更偏重于安 全合作。一般看来，中国对上海合作组织框架内的经济合作表现出更积极的姿态。2003 年，中国提出了建立上海合作组织自由贸易区的长远设想，2004年，为了推动上海合作组织 成员国之间的经贸合作，中国决定提供9亿美元的优惠贷款；2005年，在中国的推动下，成 立了上海合作组织银行联合体。而俄罗斯看起来更关心安全合作。2005年10月，在上海 合作组织总理会议在莫斯科举行期间，普京总统特别表示，上海合作组织未来的主要方向之 一仍然应该是安全问题，上海合作组织将对这一问题给以特别的关注。上海合作组织总 理会晤一般是以推动经济合作为主题的，普京总统在总理会晤期间强调安全问题也反映出 俄罗斯对安全问题的特别重视。
由此看来，上海合作组织在应以经济还是以安全为主要发展方向的问题上存在矛盾和选 择。这个问题的出现确有原因，不过，从另一方面看，也存在着某种理解的偏差。从理论上说， 上海合作组织的安全和经济合作没有相互冲突的天然性质，一个领域中合作的加强并不自然 导致另一个领域合作的削弱。它们是两个相对独立的系统，各有自己的运作机制和动力，也基 本上不存在争夺资源的问题。因此，没有必要从对立的角度来提出经济和安全合作的问题，也 不必一定要从对立的角度来看待这个问题的提出。上海合作组织在经济和安全上的矛盾与选 择问题并不是一个棘手的问题，安全和经济一直是上海合作组织的两大合作领域，相互并不排 斥。中国确实对经济合作十分关注，但由此不能得出中国不重视安全合作的结论。在2005年 7月上海合作组织阿斯塔纳峰会上，中国国家主席胡锦涛提出了中国对继续发展上海合作组 织的看法。按照胡锦涛主席的建议，上海合作组织今后有三个重点发展领域，其一是安全，其 二是经济，其三是人文。可见，中国对上海合作组织发展重点的思路是平行发展，安全、经济、 人文合作同时进行。俄罗斯对上海合作组织的安全功能确实更为强调，这有俄罗斯受恐怖主 义困扰更严重的原因，而更主要的是俄罗斯还有一个在中亚地区进行经济合作的机制，即欧亚 经济共同体。按照俄罗斯学者的看法，俄罗斯原则上不可能反对上海合作组织的经济合作，但 俄罗斯和中亚国家已经在欧亚经济共同体的框架内进行地区经济一体化，因此需要解决上海 合作组织经济合作与欧亚经济共同体的关系问题。
这里提出经济突破是上海合作组织未来5年的主要任务之一，不意味着上海合作组织 放弃或轻视安全合作，它的出发点不是从经济与安全对立的角度。安全合作仍将是上海合 作组织的重点之一。但经济合作对上海合作组织未来5年之所以特别重要，它是上海合作 组织凝聚力的极为重要的来源，能够使上海合作组织成员国感受到切身的好处，可以带动人 文等其他领域合作和交流的发展，同时，经济合作还是区域经济一体化的火车头。
上海合作组织在未来5年的另一项重大任务是形成区域能源合作的构架。能源合作是 上海合作组织经济合作的组成部分。还在上海合作组织的前身，即“上海五国”时期，在能 源领域开展合作的想法就已经出现。1998年7月，中俄哈吉塔五国元首在比什凯克声明中 提出，必须加强和鼓励包括油气管道建设在内的合作，重视在能源领域进行合作。这是上海 合作组织(“上海五国”)第一次提出在该组织的框架内进行能源合作的思想。此后，这一想 法得到逐步加强。2000年“上海五国”首脑会晤明确提出了进行区域能源合作的概念。 2001年上海合作组织成立，在其成立宣言中，促进能源合作被列为该组织的宗旨之一。这 一思想在一年后公布的上海合作组织宪章中再次得到确认。
“9．11”事件之后，能源问题在世界经济和国际关系中的重要性急剧提高，上海合作组 织对能源合作的重视程度也明显上升。2003年9月上海合作组织总理会晤达成了《上海合 作组织成员国多边经贸合作纲要》，在纲要的合作优先方向部分提出：“能源、交通运输、电 信、农业、旅游、银行信贷领域、水利和环境保护领域，以及促进中小企业实体间的直接交流 是合作的主要方向。首次把能源合作列为经济合作的首位，并且是第一次较为详细和具 体地规划了能源合作的计划。这样，能源合作上升为上海合作组织经贸合作的最主要内容 之一。
能源对上海合作组织成员国经济的重要性是上海合作组织提出能源合作设想的前提， 而上海合作组织成员国在能源问题上存在的互补性结构是上海合作组织能够进行能源合作 的基础。在上海合作组织的框架内(包括成员国和观察员国)，俄罗斯、哈萨克斯坦以及作 为观察员国的伊朗是重要的能源输出大国，乌兹别克斯坦也有一定的能源输出潜力，而中国 以及观察员国印度是能源进口大国。在上海合作组织框架内，恰好形成了在能源问题上的 互补结构，而且它们在地理上又构成了一个整体。这样，在上海合作组织的框架下可以形成 一个完整的能源合作体系，包括供需体系和运输体系。这样一个体系的形成将对相关各国 带来巨大利益，它可为上海合作组织的能源输出国提供一个稳定的销售市场，为能源需求国 提供一个稳定的供应来源。这个体系的形成有利于地区的发展，有利于国际能源市场的稳 定。而且，它还会为上海合作组织提供一个重要的合作框架和支撑，对上海合作组织的发展 有着巨大意义。因此，形成地区能源合作框架应该是上海合作组织在下一个5年又一个最 重要任务的之一。
未来5年，上海合作组织需要巩固作为地区安全框架的地位，它的功能定位需要更加明 晰化，它的作用需要更加具体化。这可分为两个问题。一个问题是：上海合作组织以安全和 反恐为主要功能之一，它有反恐地区机构，有许多文件和合作机制，但它起了什么具体作用? 它的安全和反恐效果具体体现在哪里?这是公众对上海合作组织经常提出的问题。上海合 作组织需要回答这个问题，需要表明如何打击恐怖主义、如何使地区安全得到改善，如何控 制和减少恐怖活动，最重要的是，上海合作组织需要证明它是这一地区有效和不可代替的安 全框架。另一个问题是：由于“颜色革命”和地区政治问题，出现了新的影响地区稳定的因 素，有学者认为，在目前的条件下，中亚国家国内社会问题的激化是对中亚政治稳定越来越 大的威胁。不能排除这些情况在今后5年会重复发生。对于上海合作组织来说，它需要明 确要以什么原则、什么角色、什么方式应对这种局面，这是一个十分复杂的问题，但又是上海 合作组织必须解决的问题。
最后，上海合作组织在今后5年应该成为在地区和国际事务中有重要影响的角色，如果上 海合作组织不能成为国际事务中的一个重要角色，它在国际上就不可能有自己的地位。行为 能力弱一直被认为是上海合作组织的弱点，在下一个5年，上海合作组织需要在这个方面有实 质性改变。上海合作组织具有比较明显的“内向性”，即它主要关注上海合作组织内部的合作 和事务，在今后5年，上海合作组织需要某种程度的转型和调整，即在保持“内向性”的同时，增 加它的“外向性”。这意味着上海合作组织要以更加主动和积极的姿态参与国际和地区重大 事务，对地区和国际重大问题不仅限于发表声明，而且需要有明确的政策和行动。
上海合作组织未来5年的前景
根据已有的条件判断，上海合作组织在未来5年应有良好的发展前景。
上海合作组织具备了继续发展的条件和基础，在过去5年中，上海合作组织完成了大量 基础性工作，组织创建的工作基本结束，安全和经济合作的框架已经形成，发展思路也逐渐 明晰和具体，继续发展是顺理成章的事情。
上海合作组织有继续发展的政治共识和政治意志。所有成员国都希望把上海合作组织 继续向前推进，都把发展上海合作组织作为本国外交政策的组成部分。这是上海合作组织 继续发展的重要的政治条件。
中俄战略伙伴关系保持平稳并继续加深。中国和俄罗斯是上海合作组织的两个关键成 员国，两个国家不仅是上海合作组织最主要的公共资源提供国，更重要的是两个国家的相互 关系对上海合作组织具有特殊意义。
外部环境对上海合作组织的发展也变得更为有利。国际上对上海合作组织生存能力的 怀疑已渐渐消散，转而是明显增加了对上海合作组织的重视，越来越多的国家和国际组织对 与上海合作组织发展关系表现出兴趣。上海合作组织的地位在国际上得到了越来越广泛的 认可和接受。
上海合作组织在未来5年将继续发展，但另一个问题是：它将向什么方向发展?未来5 年它将会成为一个什么样的组织?
吉尔吉斯斯坦总统战略研究所所长V?博戈杜罗夫认为，上海合作组织现在正处在发 展的十字路口，问题的实质就在于它将成为一个什么样的国际联盟。V?博戈杜罗夫列举 了上海合作组织四种可能的发展，即传统的地区组织、政治军事联盟、意识形态督察和地区 安全和经济发展组织。不过，从现实可能看，上海合作组织的主要选择是继续保持专注于 地区安全和经济问题还是向具有一定地缘政治性质的组织转变。这是上海合作组织最可能 的两个发展趋势。2005年上海合作组织接纳印巴伊为观察员和要求美国拿出从中亚撤军 的时间表后，关于上海合作组织将成为一个政治军事组织的议论兴起，但上海合作组织并没 有成为政治军事组织的打算。虽然上海合作组织不会向政治军事组织方向转变，不过它 的地缘政治意义增加却是有可能的，而且从主观和客观情况看都存在着这种趋向。从主观 上说，用上海合作组织来解决某些地缘政治问题的想法不是不存在，应该说，这种思路也 是自然和有理由的；从客观上说，增加上海合作组织的地缘政治意义是提高它的国际影响的 捷径。上海合作组织在2005年影响迅速提高，很大程度上是由于所采取的具有地缘政治含 义的行动。应该看到，在传统和非传统安全交织在一起的情况下，在大国关系错综复杂形势 下，上海合作组织的发展在达到一定程度后会自然带有地缘政治的意义，并对大国关系的结 构和状态产生影响。上海合作组织的这种影响是积极和正面的，它有利于推动世界多级化 和国际政治的平衡。
多种因素都可能增加上海合作组织的地缘政治意义，而最有力的推动之一是它向南亚 或西亚的扩大。上海合作组织目前还没有接纳新成员国的计划，印巴伊短期内没有可能成 为上海合作组织正式成员。不过，在未来5年，内部和外部形势都会有压力，要求将扩大提 到上海合作组织的议事日程上。从内部来说，上海合作组织的安全和经济合作已经需要超 出中亚的地理范围，或者说，中亚地区已经不能完全容纳上海合作组织的安全和经济合作框 架。一个明显的事实是，中亚安全无法只在中亚地区的范围内寻求解决，需要放在更大的框 架下来解决这一问题，特别是要与阿富汗和南亚联系起来。上海合作组织要形成一个比较 完整、平衡和稳定的地区能源和交通系统，也需要突破中亚的地理范围，扩大和辐射到南亚、 西亚、高加索地区。这些地区的伊朗、土库曼斯坦、阿塞拜疆、印度都可能是地区能源合作的 参与者，巴基斯坦、阿富汗、土库曼斯坦、伊朗在形成完整的地区交通系统上都有重要的枢纽 或通道的作用。由于利益的关系，相关的一些国家，如印度和巴基斯坦，对加入上海合作组 织可能会有更明确和强烈的愿望。从外部形势来说，美国和欧洲对中亚使用的是政治地理 范围更大的概念，这个概念的外延没有统一的限定，它的称呼也有不同，有的把它叫做“大 中亚”，有的称之为欧亚地区，还有的称中欧亚地区。不过，它有一个共同的特征，就是把中 亚和它周边地区作为一个整体来看待。美国和欧洲也越来越显示出在这个概念的基础上来 整合和规划中亚地区的趋向。2005年，美国学术界提出了“大中亚合作与发展伙伴关系”设 想，这种设想已经在美国的中亚政策中得到反映。根据哈萨克斯坦学者拉乌姆林的理 解，这种设想的目的是使中亚和阿富汗在地缘政治上整合为一体，以后再与大中东联接起 来。它的实质是扩大中亚的政治地理概念，以使它摆脱俄罗斯和中国的控制。在外部力 量以“大中亚”的概念对中亚与周边地区进行整合的情况下，上海合作组织如果固守在中亚 地区的范围之内，其站立的根基可能不稳，在地区整合的进程中处于比较被动的状态。
内部和外部形势的压力，都可能使扩大成为上海合作组织未来5年不断提及的议题。 扩大对上海合作组织事关重大，不扩大上海合作组织可能丧失一个重要的发展选择，不适当 的扩大则可能导致组织的涣散化。而一旦上海合作组织扩大，特别是接纳印度进入上海合 作组织，上海合作组织将成为一个横跨欧亚大陆的巨大的联合体，中俄印三边结构也会以某 种无形或有形的形式形成，它的地缘政治意义是显而易见的。
总的判断是，在未来5年，上海合作组织将继续是一个以地区安全和经济发展为中心的 组织，但它的活动和影响范围将可能扩大，它在地区和国际事务中会更加活跃，同时由于主 观和客观的形势，它的地缘政治意义和功能可能增加。