“马如果不学会沟通这门课,施政永远事倍功半。” “美牛”可不是一头美丽的牛。 马英九执政以来连遭重创,先遇金融风暴,再因“八八水灾”引发执政危机,眼下又遇一坎:在未取得岛内共识的情况下,与美国签订协议,正式放宽美国牛肉进口,从而引发争议。在民进党的大肆鼓噪下,“美牛事件”从台美双边经贸问题迅速升级成新一轮政治风暴,不仅进一步加深马当局执政困境,还影响到海峡两岸关系下一阶段的发展,尤其为两岸商签经济合作架构协议(ECFA)埋下新的变数。
美牛美不美
这场政治风暴的最终酿成,是马当局决策粗糙、岛内民众对美国牛肉安全心存疑虑以及民进党极力反对等因素综合作用的结果。
美国牛肉输台是台美经贸交流中的重要议题,但自2003年美国爆发首例疯牛病后,台湾当局对美国牛肉多次采取限制进口政策。2008年马英九执政后推行亲美政策,美国寻机向台当局施压,要求进一步放宽美国牛肉进口规模。2009年10月,马当局在既未与国民党“立委”有效沟通,又未向社会大众充分宣传的情况下,匆忙与美方签署美国牛肉进口协议,宣布扩大屠宰年龄30个月以下的美国牛肉进口范围,其中包括带骨牛肉、绞肉、内脏等部位,而这些都是疯牛病的高风险部位。
消息传出,舆论一片哗然,尽管马当局再三强调将加强对美国进口牛肉的检验检疫措施,但岛内民众对美国牛肉食品安全的疑虑和担忧大幅升高,台美双边经贸问题逐步升级成一场政治风暴。先是台湾社会掀起一股反对美国牛肉进口的民间运动。岛内多家民调显示,超过半数的民众对马当局放宽美国牛肉进口表示不满。以消费者文教基金会为首的民间社团领衔发动“反美牛公投案”,强力要求马当局重启台美谈判。目前该案已通过台“行政院公投审议委员会”审核,将逐步展开第二阶段连署,后续政治效应不可低估。紧接着,民进党借题发挥,鼓噪和推动新一轮“反马”攻势。民进党在“美牛事件”爆发后穷追不舍,以维护民众健康权为由,猛攻马英九对美弃守退让、黑箱决策,要求修订食品卫生管理法,抵制美国风险牛肉输台。而国民党内部分势力也公开抵制马当局的决策。由于放宽美国牛肉进口引发民意强烈反弹,部分国民党籍“立委”与地方县市长受制于选民压力,纷纷表示反对。1月5日,国民党籍“立委”不顾马当局劝阻,执意在“立法院”通过“食品卫生管理法修正案”,明文禁止进口美国牛肉的头骨、脑、眼睛、脊髓、绞肉、内脏等六项高风险部位。台“立法院”部分否决台美谈判协定使“美牛风暴”进一步扩大,一度冲击台美关系。目前,事态仍在发展之中。
“想做”与“能做”的落差
从“美牛事件”爆发以来各方面的迹象看,马当局仓促大幅放宽美国牛肉进口确有特殊考虑。
一是寻求进一步拓展台美关系。用马英九自己的话说,其上任后推行的是“亲美和中”政策,“美国在过去、现在、未来,不但是台湾的安全盟友,也是重要贸易伙伴”。一年多来,马当局表露无遗的亲美姿态得到美国肯定,陈水扁执政时一度破损的台美互信逐步修复,双方实质关系有所提升。为进一步拓展对美关系,马当局除紧锣密鼓推动对美军购外,还期待在“台美贸易暨投资架构协议”(TIFA)、引渡协议、台湾民众赴美免签证等方面取得实质性突破,尤其是将TIFA视为争取台美签订自由贸易协定(FTA)的重要支撑。马当局不是不知道放宽美牛肉进口的风险,但仍决定走这招险棋,主要考虑就是以利益交换的方式向美国“交心”,争取美国更多的支持。
二是平衡两岸关系与台美关系。马英九上台一年多来,两岸关系的快速发展引发岛内一部分民众的疑虑,马当局自己又畏首畏尾,对民进党一味攻击其“亲中卖台”始终有理说不清,处于被动挨打地位,只能试图在两岸与对外政策上寻找平衡,以期化解民众疑惧。马英九在今年元旦讲话中指明,台湾“会采取平衡原则,让两岸关系与对外关系相辅相成,不会有所偏废”。马当局某核心智囊人物坦承,马当局开放美国牛肉换取台美签订TIFA,是为了兼顾大陆和美国两方,平衡两岸经济合作架构协议(ECFA)。
然而,受制于岛内蓝绿两极对立的政治生态以及自身的施政能力,马英九的“想做”与“能做”之间存在不小的落差。民进党推行“逢马必反”路线,极力给马当局施政制造障碍。自去年年底县市长选举以来,民进党展现止跌回升的发展势头,“打马、反马”的信心和能力进一步增强。特别是在岛内缺乏共识的政策议题上,民进党更容易见缝插针,裹挟部分民意进行政治操作,阻挠马当局的政策执行,塑造马英九的无能形象。在国民党内,马英九的执政权威也受到挑战。去年10月马英九兼任国民党主席实现党政权力一肩挑,确立“以党辅政”、“党政合一”的党政关系新模式,客观上有助其整合党内各派力量,为施政创造有利条件。但“美牛事件”暴露出马英九即使身兼二任,仍难完全掌控“立法院”,在“立法院”占居绝对多数的国民党“立委”,并不会因此对马主导的政策照单全收。之所以造成这种状况,一定程度上归咎于马英九上台后在政策上讨好泛绿,在决策上忽视沟通,在危机处理上反应迟缓,结果导致泛蓝阵营内部对马的不满之声迭现。马英九事后坦承,“处理美牛议题事前沟通不够早、不够多、不够好”。而马当局把握民意脉动的能力也不是很强。在蓝绿尖锐对峙的政治生态下,岛内民意不仅复杂敏感,而且很容易被人为操弄,执政者理应审慎处置,在重大决策前广集民意,争取民众认同。但正如岛内舆论所言,“马英九本应领导民意,最后却被民意领导,甚至被民意绑架。”
后续效应复杂
“美牛事件”已超出台美双方单纯贸易纠纷的范畴,将对台美关系、岛内政局乃至两岸关系产生复杂影响。
目前看,美国已将“美牛事件”限定于经贸领域,不至影响到安全层次上的对台军售和军事交流。但原拟于年初启动的台美TIFA谈判将暂缓,台美引渡协定及台湾民众赴美免签证短期内也恐难有成果。“美国在台协会”发表的声明措辞强硬,称台“立法院”阻止美国牛肉进口将“使美未来很难与台湾扩展与强化双边经贸关系”。此外,岛内社会舆论还担心“美牛事件”可能会削弱美国亲台议员的支持,而台湾先允后拒、诚信受损,对其今后加入区域经济合作也将产生消极影响。众所周知,台美政治与安全关系远重于经贸关系,美国处理“美牛事件”不会偏离其台海政策框架,正如马当局所称,“顶多半年,美台关系即可拨云见日”。
目前,“美牛事件”引发的政治效应还在扩散,马英九执政团队面临诸多难以回避的挑战。一是如何弥平行政与立法部门的分歧,推动党政合作更加顺畅、高效。除“美牛事件”外,马当局在“地方制度法”修订、出清党产、整顿选风等重大问题上都无法跳过党籍“立委”和地方派系的支持,马英九能否有效整合党内意见、发挥党政合力将备受考验。岛内评论直言,“马如果学不会沟通这门课,施政永远事倍功半。”二是如何因应并破解民进党的“打马”操作。在县市长选举和“立委”补选小胜的刺激下,民进党势将继续强攻马当局施政无能、“亲中卖台”,甚至鼓噪推动“美牛公投”,发动街头抗争,给马竞选连任设障碍、出难题。三是如何应对好日渐临近的“直辖市长”选举。年底“直辖市长”选举作为2012年“总统”选举的前哨战,所涉人口约占全台的60%,重要性不言而喻。届时,民进党很可能继续操作“美牛牌”,“美牛事件”会否进一步发酵,关键看马当局下一阶段的管控效果。
“美牛事件”对两岸关系的影响首先将反映在ECFA问题上,由于民进党大肆抨击马当局在谈判中搞“密室交易”,岛内民众对ECFA的疑虑较前增多。一向看重民意的马当局一定会坚持“以台湾为主、对人民有利”以及所谓“国家需要、民意支持、国会监督”的原则,在两岸谈判中“要多给少”。特别是,若届时因沟通不力再度遭“立法院”掣肘,马英九能否顶住压力仍是一个未知数。此外,由于马当局采取“安全上靠美国、经济上靠大陆”的两面政策,“美牛事件”使台美关系受挫,马当局将更不敢碰触敏感的政治议题。