关于设区的市立法权的研究
摘 要：2015年3月15日全国人大通过了《全国人民代表大会关于修改中华人民共和国立法法的决定》，在我国社会主义新时期的社会常态下，对我国的立法制度做出了较大幅度的改变，对于保障依法治国、建设社会主义法制社会直接提供了制度上的强力支撑。本文通过对立法权的来源进行研究，从法律实然层面进一步梳理设区的市立法权的行使与掣肘，从而对设区的市立法权有更深入了解。
关键词：立法法；设区市；地方立法权
一、设区的市立法权来源
根据《中华人民共和国宪法》第100条与115条的明确规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会具有制定地方性法规的立法权，但是通篇阅览《宪法》其中并未明确规定设区市拥有制定地方性法规的法定立法权。而根据新通过的《立法法》可以很容易发现其中明文规定了设区市在满足一定条件下拥有一定程度的立法权限，那么关于设区市制定地方性法规的立法权来源就成为了一个问题。
根据修改后《立法法》的相关规定，设区市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，而《宪法》中明确规定，省级人大及其常委会制定的地方性法规只需向全国人大常委会备案即可，两相对比即可分析出省级人大及其常委会是拥有完整的、独立的地方性法规立法权限，是得到《宪法》与《立法法》双重认可的权利，而设区市的地方性法规是需要得到省级人大及其常委会“批准”审查后方能施行，这表明设区市的人大及其常委会并不拥有完整、独立的立法权限，其立法权限受到省级人大及其常委会的严格监督。
另一方面，根据《立法法》第七十二条第四款规定，省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省级人大及其常委会综合考虑相关因素确定，并报全国人大及其常委会备案。以上法律条文的明文规定表明设区市拥有的地方性法规的立法权限，不仅须报省级人大及其常委会批准，同时其权利来源与行使是受到省级人大及其常委会的“控制”与“监督”，这更加突出显现设区市所拥有的立法权限是受到省级人大及其常委会制约的不完整立法权，其合法性来源于省级人大及其常委会的授权[1]。
我国作为单一制国家的结构形式而言，地方的立法权限来自于中央立法的明确授予，法无规定不可为，显然，设区市所享有的地方立法权限并没有得到宪法的明确授予，仅仅只是来自于省级人大及其常委会“二次分配”，对此，我们应该有着清醒认识，从维护宪法權威性的角度而言，确有必要将其写入宪法之中，方能有理有据。
二、设区市的地方立法权所受的掣肘
修改过后的《立法法》对于设区市都明确赋予了其拥有一定程度的地方立法权，由此前“较大的市”扩大到所有的设区市以及包括广东东莞市、中山市，甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市等不设区的地级市，显然立法主体得到了极大的扩充，既有利于这些设区市的地方人大及其常委会充分发挥其职能，同时又有利于适应本地区经济社会发展，可见，此次《立法法》的修改实际上是适应了我国新时期的社会常态。
虽然《立法法》对地方立法权主体进行了扩容，但立法体制的变革却对我国当下的立法制度提出了更高的要求，换言之，设区市行使地方立法权在目前的立法制度下其实是受到了不小的掣肘。
（一）来自外部环境的立法掣肘
从理论分析，一个立法主体不同时期制定的法律也有前后矛盾、相互抵触的可能性。而不同层级的立法主体所制定的法律规范，下位法与上位法发生抵触的可能性更高。
《立法法》第七十二条第二款明确规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下”可以制定地方性法规。而根据来自中国人大网的数据，我国现行有效的法律有252部，行政法规及文件有674部，地方性法规规章有22123部，部委规章及文件有3928部，如此庞大数量的上位法横亘在上，随着地方立法权主体的倍增，非常容易导致下位法违反上位法，法规之间的自相矛盾，相互抵触。这些现象必将随着全国各地设区市开展立法工作后逐一显现出来。
同时《立法法》第七十二条第二款后半段规定了省、自治区的人大常委会有权对设区市报请批准的地方性法规进行合法性审查，一旦通过合法性审查，应当在四个月内予以批准，这表明省级人大常委会负责此项工作，并拥有最终的批准权。虽然《立法法》对设区市的立法权限范围仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护，但所谓的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”其实际范围可谓十分广泛，例如水资源的开发与利用、城市道路建设规划、古民居保护等等，换言之，对于省级人大常委会的合法性审查工作而言，任务量不言而重。于此，合法性审查能否做到细致？省市人大关系能否做到相互尊重？
另一方面，《立法法》既划分了立法范围，同时割裂了地方政府在某些领域强烈的立法意愿。从先前较大市已经制定的地方性法规涉及的领域而言，除了《立法法》规定的三个重要领域，还有相当一部分法规不属于上述三类领域，如残疾人权益保障、妇女权益保障、劳动力权益保障、社会医疗保险等等社会领域[2]。解决民生问题、加强社会建设是政府的基本职责，各地对于通过立法解决这些问题有着非常强烈的意愿，但受限于立法权限，无法就此立法。
（二）地方立法主体的自我掣肘
根据《立法法》第七十二条第四款的规定，此次开放设区市地方立法权是一种有序的放权，除了一些特别设区市以外，全国大部分设区市的立法权需要得到省级人大常委会的综合考量后予以批准，一方面考虑到一些设区市的立法意愿及需求并不强烈，另一方面也是考虑到某些设区市的立法工作能力并不能支撑立法工作的持续推进[3]。
对于我国大多数普通设区市而言，大部分市人大的法治工作委员会其原有工作职责主要是承担司法监督工作，同时还要兼顾上级人大常委会的立法调研、立法征求工作以及一些规范性文件的审查工作，由于编制问题，人员数量略有不足，难以承担地方立法的繁重任务。
同时，各设区市的立法工作人员素质良莠不齐，水平各有高低，很少拥有丰富立法经验的人才，同时大多数设区市缺少法学智库支撑，为此，对于急需地方立法的设区市而言，在推进地方立法工作的同时，必须考虑到相关的人才储备是否充实，专业能力能否胜任等一系列问题，切勿急切冒进，以免造成被动。
总言之，我国幅员广阔，各地发展程度各异，地理环境、经济发展、人口素质情况不一，对于立法需求以及立法意愿各不相同。对此，新修《立法法》在扩大了地方立法主体的变革体制下，各地区今后可以抓住不同领域下各自的立法重点，以求发挥《立法法》所期许的立法规范。
参考文献
[1]李菊.推进设区的市行使地方立法权情况分析 [J].地方立法研究，2017（5）：74-134.
[2]宋烁.论设区的市立法权限范围 [J].青海社会科学，2017（3）：56-123.
[3]陈冰.设区的市地方立法权合理运作的法律思考 [J].行政与法，2017（2）：98-104.
作者简介
罗天锐，男，四川新津人，四川省社会科学院硕士研究生，主要从事立法法方面研究。
（作者单位：四川省社会科学院研究生院）