推动人大监督工作质效的思考 **年 12 月 30 日，中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，这是党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署。地方人大作为地方国家权力机关，对国有资产负有不容推卸的监督责任，要主动作为、勇于担当。面对新形势新任务新要求，如何加强地方人大国有资产监督职能，成为当前地方人大工作研究的重要课题。结合我市国有资产管理现状，就加强地方人大国有资产监督的路径作些探讨。
一、目前我市国有资产监督管理工作的基本情况 近年来，市政府及国有资产等有关部门积极推动市属国有企业国有资产管理改革工作，**年，整合重组了**集团、建设集团、实业集团、绿发集团、****旅游集团、土地发展集团；新组建了市金融控股有限公司和资产投资运营管理有限公司，由市财政局履行出资人的监管职责；将**新区投资开发有限公司、**工业园区开发建设有限公司和**工业园区开发建设有限公司等 3 家园区公司，授权相应园区管委会管理；将位于**新区的**高新技术园区公司授权实业集团管理。**年，重新组建了市自然资源管理局，对全市自然资源国有资产管理进行了重新整合。
情况表明：经第三轮整合重组后，国有企业国有资产经营管理工作成效显现。一是实力显著提升。市属国有企业总资产近900 亿元，比第一轮整合重组前增加 680 亿元，增长 3 倍，净资
产超过 360 亿元，增加 220 亿元，增长 1.6 倍；二是监管日益完善。围绕“管程序、管风险、管投向”，构建权责对等、运行规范、风险控制有力的投资监督管理体系，厘清国资委与企业的权责边界，严格重大项目审批管理，划清企业投资行为底线。以管资本为主，改进国资监管方式，制定了权责清单和“放管服”清单，研究制定了《**市属国有企业功能分类考核的指导意见》等一系列政策，引导企业适应市场化、专业化、实体化要求，更好地服务于全市发展战略；三是业务延伸拓展。巩固提升主营业务，积极拓展新领域、新业态，通过产业投资、设立基金、升级资质等方式，创新国有资本运作模式，探索构建设计、监理、施工及工程物资供应等工程建设业务总承包全产业链，企业实体化运作转型升级初见成效；四是职能明显增强。发挥引领带动和融资平台作用，大力支持**新区、延平新城开发建设及重大工程、重点产业建设发展，市国资委所出资企业合计融资余额 417 亿元，比**年底增加 6.12 亿元。
我市在推进国有企业国有资产的改革和重组等方面取得了一定的实效，但依然存在三个方面突出问题：一是债务负担重，融资能力不强。**年末，市国资委所出资企业合计融资余额 410.9亿元，利息支出 19.08 亿元；直接监管的 6 家集团公司融资余额(扣除市属企业间借款)233.27 亿元，利息支出 10.29 亿元，现有现金流难以支撑企业还本付息，这些债务近几年达到还款高峰期。受金融政策趋紧和企业现金流偏少影响，持续融资能力严重弱化，
难以满足建设发展需要；二是市场化程度低，内生动力不足。市属国有企业优质有效资产比重极低，在总资产近 900 亿元、净资产超 360 亿元中，经营性资产不到 40 亿元，难以产生持续性营业收入和现金流，盈利能力弱。市场化改革有待深化，自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体素质、能力、作用不强。部分国企改革历史遗留问题尚未完全解决，历史包袱较重；三是管理和专业人才缺乏，激励机制不活。懂市场善经营的管理人才极度匮乏，高级专业技术人才流失严重，招聘高素质人才困难多，干部队伍年龄结构老龄化特征凸显，在薪酬分配、绩效考评、选人用人等方面尚未形成激励国企人才担当作为、创新创业的有效机制与良好环境。
二、当前地方人大监督国有资产存在的主要问题 综合分析我市国有资产监督管理工作的基本情况，当前，地方人大监督国有资产方面存在以下突出问题：
（一）认识重视不足。宪法规定一切权力属于人民。人大是权力机关，是最能代表全民对国有资产行使监督权的机构。但由于各种因素的制约，这个宪法理念并未在实际中得到重视和践行，不仅是政府，就是人大本身也认识不够，对国有资产的监督长期处于缺位的状态。就我市而言，市人大常委会财经工委作为市国资委对口联系的工作机构，对国有资产监督管理工作在**年以前仅限于一般的工作联系，并没有开展实质性的监督管理工作。直至**年 5 月， **年 9 月，市人大常委会先后二次分别根据全口
径预算要求和中发〔**〕33 号文件精神，组成调研组开展国有企业经营和国有资产管理情况的调研，并向市人大常委会会议提交《调研报告》进行审议。但从调研内容看，二次调研只是涉及市属国有企业国有资产部分，对“金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源国有资产”等尚未涉及。
（二）立法定位不清。具体的法律法规上，缺乏明确的法律条文支撑。如：地方人大常委会开展工作依据的地方组织法、预算法、监督法等都没有明确规定人大监督国有资产的条文；有关国有资产的统一立法只有企业国有资产法。但该法仅在第 63 条规定：“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。”该法对监督主体的设置仅限于人大常委会，对监督方式的规定过于单一、笼统，从一定程度上仅具有宣示意义，难以形成制度化约束。
（三）覆盖不够完整。国有资产包括：国有企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等四类国有资产（以下简称“四类国有资产”）。从法理上讲，所有国有资产都应该纳入人大的监督，但目前仅有经营性国有资产受企业国有资产法的约束纳入人大监督视野。由于国有资产规模大、种类多，底数还不完全清楚。如：资源性国有资产管理起步晚，基础制度不健全，对什么是资源、什么是资产的界
定，资产包括哪些内容等，在认识上还存在分歧。现有资源性国有资产多以实物资产进行计量，缺乏健全的评估办法和评价标准，还不能做到以价值资产形态进行统计和核算。
（四）监督能力薄弱。突出表现为力量不足，缺乏专业人员。我市人大财经委是**年才成立的，大部分委员由人大代表兼职组成；现有市人大常委会财经工委做为工作机构，工作人员仅三人，且均非财经类专业人员，缺乏熟悉掌握公司法、预算法、会计法等法律和金融知识，不精通资本经营等投融资业务，在国有资产监督的具体工作方面不够专业和深入。
（五）监督不够到位。当前，国有企业和国有资产管理改革正在深化推进，体制还不完全顺畅，国有资产管理状况公开性、透明度远远不够，人大监督所需的信息还不够充分。由于政府很少向人大常委会专门报告国有资产经营管理情况，仅在人代会的政府工作报告中简略提及。人大代表在审议政府工作报告时，只能获得粗略的信息，无法有针对性地提出监督审议意见。如：按照全口径预算要求，从**年开始，我市才将“一般性公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”列入人大年度预决算审查。但即使这样，“国有资本经营预算、社会保险基金预算”这两部分内容，也仅是几组简单数字，象征性意义凸显。
三、拓展地方人大国有资产监督路径的几点建议
今年 4 月，全国人大常委会通过了《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（**—2022）》（以下简称《五年规划（**—2022）》），明确提出，经过 5 年努力，全面摸清国有资产家底，理清国有资产管理体制机制，建立健全国有资产管理情况报告和监督制度，并对年度议题安排、推动健全报告制度、加强监督、推进立法等方面都提出了明确的目标要求和具体任务，为人大开展国有资产监督工作指明了方向和路径。
（一）营造人大监督国有资产的良好环境 强化人大国有资产的监督职能，实现人大国有资产监督的制度化、规范化，是管好用好国有资产，加强人民当家作主制度保障的重要举措，对切实摸清国有资产家底，向全民报告全口径国有资产的“明白账”，提高国有资产管理公开透明度，提升国有资产管理公信力，推进国有资产治理体系和治理能力现代化具有重要意义。必须抓好三个环节：
1、坚持党的领导。地方人大要积极争取同级党委重视和支持，争取党委印发《关于加强人大国有资产监督工作的的意见》，保证人大依法行使监督权。人大常委会党组要把这项改革，作为全局性工作始终抓在手里，充分发挥把方向、管大局、保落实的作用，坚决克服畏难情绪和观望思想，对于改革中的重大事项，第一时间向同级党委报告，及时研究解决改革中遇到的困难和问题，确保各项工作落到实处。
2、做实人大工作。要抓紧建章立制，制定“人大常委会监督国有资产暂行办法”或实施方案，对“国有资产监督的主体、内容 、方式和程序、工作协作机制”等做出明确规定，并就听取和审议国有资产管理情况报告作出了制度性安排。要加快相关立法。《五年规划（**—2022）》提出要推进国有资产管理与监督立法的要求。地方人大常委会要在积极参与国家、省上相关立法工作的同时，充分行使立法权，制定关于城市建设环境保护和生态建设方面的地方性法规，以法定形式将生态资源国有资产纳入人大监督视野中。
3、加强协调配合。人大与政府的工作目标是一致的，要坚持寓支持于监督之中。地方人大及有关专门委员会要切实担负起主体责任，充分发挥好引导与推动作用。政府是报告工作的主体，应主动接受人大监督；政府相关部门应主动加强与人大专门委员会的联系沟通，认真做好关于国有资产管理情况和预算决算报告工作。
（二）增强人大履行监督国有资产的能力 人大监督的是国有资产经营管理情况，不是直接管理国有资产。要坚持依法监督，创新方式方法，实行全方位监督。
1、建立人大国有资产监督评价指标体系。要紧扣人大常委会审议监督的重点和特点，突出贯彻落实党中央、省、市决策部署情况、人民群众获得感及满意情况，体现不同种类国有资产性质、功能，全面、客观、科学、准确地评估政府对国有资产的管
理情况。人大常委会或财经专门委员会可以聘请第三方机构，对政府国有资产管理情况进行专业评估、绩效评价。
2、强化人大履行监督职能队伍建设。随着民主法治建设进程的加快，人大常委会开展审查监督面临的要求更高、范围更广、任务更重，机构和人员薄弱、能力不相适应的矛盾突显。特别是与全口径预算监督审查的要求比，机构设置和人力都不能满足需要。因此，要抓紧设立人大常委会国有资产监督专门机构，设置专门岗位，配备财经、审计等专业人员，作为国有资产全民所有者代表履行委托人监督责任的具体实施执行者，确保人大监督手段健全、作用可靠、效果明显，提高人大监督的权威性和法律效力。要加强专业培训，提高人大干部和人大代表履行监督国有资产的能力。要提供专门服务。例如聘请律师、会计师、资产评估师、投资分析师等专业技术人员为履行国有资产监督职权所需要的专业技术咨询。
3、探索人大国有资产监督工作联动机制。要将推进地方各级人大国有资产管理信息联网作为十分重要的工作来抓，督促政府将所有国有资产纳入监管范围，组织开展国有资产清查核实和评估确认，统一方法和要求，建立全口径国有资产数据库，全面完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等情况，搭建信息共享平台，实现人大与政府及相关部门单位互联互通，自觉接受人大监督。
（三）健全完善人大监督国有资产的各项机制
《五年规划（**—2022）》对今后五年人大监督国有资产工作提出了具体的目标和要求，切实增强人大监督国有资产职能，必须健全和完善以下几项工作机制：
1、建立政府向人大报告国有资产运营管理情况的制度。要坚持全口径全覆盖，积极推动政府及有关部门不断规范和完善国有资产管理情况报告，规范报告内容、扩大报告范围、完善评价指标体系，提高报告质量，做到“三个明确”:一是明确报告方式与要求。人大对国有资产管理情况的监督主要以听取和审议政府报告的形式开展。政府应每年至少一次向同级人大专项汇报国有资产管理运营的情况，并接受人大代表的审议，听取人大代表的意见、建议或质询，若有重大投资项目还应另行报告。国有资产管理情况的年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式，综合报告全面反映各类国有资产基本情况，专项报告分别反映“四类国有资产”管理情况。在每届人大任期内，届末年份政府向人大提交书面综合报告并口头报告；其他年份在提交书面综合报告的同时就 1 个专项情况进行口头报告。二是明确报告的重点内容。要根据各类国有资产性质和管理目标，确定各类国有资产管理情况报告重点，报告内容要真实、全面、准确、细化，既能反映一定时期的国资运营管理状况，又能反映未来的国资运营、管理趋势；既要反映现实的国资状况，又要能提示潜在的风险。三是明确报告审议程序。人大要认真组织审议国有资产管理情况报告。审议前，人大有关专门委员会或工作机构应当组织考察或
专题调研，收集整理各方面意见和建议；审议时，政府相关部门负责人要到会听取意见、回答询问；审议后，审议意见应及时转交政府研究处理。
2、建立人大对国有资产监督的经常化机制。为便于报告制度与现行实践有机衔接，要根据监督法的规定，制定国有资产管理情况报告的审议程序。在此基础上，为进一步加大监督力度，增强监督实效，要健全人大对国有资产管理情况的巡视制度，通过考察、专项调查等形式行使国有资产监督权；结合人大监督计划，定期对国有资产管理运营状况进行评议；对国有资产处置特别是涉及金额巨大的资产处置等问题进行专题询问，由政府及有关部门充分说明情况，作出合理解释，必要时，可依法作出决议；明确规定政府要将人大的审议意见分解细化到相关部门研究处理，并在规定时间内向人大报告研究处理情况；要针对调研、审议提出的突出问题，提出分类整改问题清单，督促落实整改和问责要求，对涉嫌违纪违法或造成国有资产流失或其他损失的机构与个人，人大有权问责，并及时动议追究其法律责任。
3、健全国有资本经营预算监督制度。人大加强国有资产监督，要与预算决算审查监督紧密衔接，特别是要与对国有资本经营预算决算、部门预算决算审查监督相结合，建立起多层次多角度、既相互分工又有机衔接的人大国有资产报告和监督机制。人大应按全口径预算要求，对“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”进行审查，实现预算的
统一审批。对国有资本经营预算的批准、执行和决算进行全程监督，督促建立完整的经营预算编制体系，包含政府层面的预算、出资人预算及各层次国有企业的预算；细化国有资产预算科目，增强透明度，强化对预算的调整、超支使用和科目之间资金调剂的审核与监督；加强预算执行的过程控制，实行预算执行情况的定期分析和报告制度，并作为评价国资委及控股公司经营业绩的重要依据；对国资委和控股公司在资本运营中的重大决策及其执行过程进行监督，防止造成国有资产的重大失控和流失。
（四）准确把握人大监督国有资产的重点和方向 地方人大对国有资产的监督不可能面面俱到，只有准确把握重点，才能确保监督实效。一是监督流向。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、保障和改善民生，发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步等，规避政府的利益驱使，使国有资产朝人民群众迫切需要、不破坏市场竞争秩序、能够创造更大经济效用和社会效用的领域流动。要通过监督防止因内部人为控制、政府官员寻租和部门之间利益博弈导致的国有资产形态、功能、使用领域变化和价值的流失。二是监督绩效。盈利应作为国有资产管理，特别是经营性国有资产管理的整体性目标。人大要加强对国有资产重大投资项目的绩效水平进行监督，督促政府建立预算考核和收益收缴制度，使企业经营者的利益与所有者利益有效结合；要规范收益上缴比例和收
益使用办法，实现国有资产投入、收益和使用的良性循环，形成新的收益增长点；通过建立科学、明确的绩效评价体系提升资产的收益率，实现效益最大化，防止运营过程中动态流失，促进可持续发展；要规范采购行为，将投融资公司大额采购纳入公开招投标，保障国有资产的有效使用。三是监督融资。要积极推动国有企业与社会资本的规范运作，引导社会资本共同投资经济社会发展重点领域和薄弱环节，按照“利益共享、风险共担”的原则，实行市场化经营，依法合规开展市场化融资。要健全金融监管体系，切实加强政府举债行为的监管，健全举债融资机制，严格管控政府债务，改善企业资产结构，推动投融公司转型升级；要树立资金借得来、用得好和还得起理念，守住不发生系统性金融风险的底线，增强投融资公司的综合实力。