摘要
从 2008 年爆发国际性金融危机到现金为止，债务问题是出现频率最高的。受到欧洲主权债务危机愈发严重，美国主权的信用等级降低的影响，世界各国都难逃债务危机，解决债务问题刻不容缓，我国自然也包括在内。新《预算法》于2015 年 1 月 1 日正式实施，自此，债券的发行量日益递增，地方政府主要是通过发行债券来获取资金的，地方政府采用发行证券这一筹资的方式推动了地方经济的持续、健康发展，鉴于此，地方政府发行债券所存在的风险必须予以重视。本文将主要针对地方政府债券的发展情况、以及发展过程中存在的问题展开研究，并且在此基础上对这几年来债券发行量的数据进行整合、分析，最终总结出：应该建立并完善出一套合理的地方政府债券运行体系，真正能够实现监管的透明化以及约束的市场化。对于地方政府来说，债券管理模式的筛选、以及有关债券发行的限额管理与风险管理等许多方面都需要进一步的改进，这就需要健全法律法规、完善市场化约束环境、明确监管对象等各个方面的支持。
关键词：地方政府债券，风险防范，监管，市场化约束
Abstract
From the outbreak of the international financial crisis in 2008 to cash, the debt problem is the most frequent. Affected by the worsening European sovereign debt crisis and the lowering of the credit rating of US sovereignty, countries around the world cannot escape the debt crisis. It is imperative to solve the debt problem, and China naturally includes it. The new "Budget Law" was officially implemented on January 1, 2015. Since then, the issuance of bonds has been increasing. Local governments have mainly obtained bonds through the issuance of bonds. Local governments have promoted local governments by issuing securities. In view of the sustained and healthy development of the economy, the risks inherent in the issuance of bonds by local governments must be taken seriously. This paper will focus on the development of local government bonds and the problems in the development process, and on this basis, integrate and analyze the data of bond issuance over the past few years, and finally conclude that: one should be established and improved. A reasonable system of local government bond operations can truly achieve transparency of regulation and marketization of constraints. For local governments, the screening of bond management models, as well as the limit management and risk management of bond issuance, need to be further improved. This requires improving laws and regulations, improving the market-oriented environment, and clearing the regulatory targets. support. Key words: Local government bond, Risk prevention, Supervision, Marketization constraint
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目录
第 1 章
绪论 .......................................................................................................................................... 3 1.1 研究背景与研究意义 ........................................................................................................... 3 1.1.1 研究背景 ................................................................................................................. 3 1.1.2 研究意义 ................................................................................................................ 4 1. 深入探讨相关理论，确立地方政府债券的逻辑起点 ............................................... 4 2. 研究历史沿革，为风险防范提供细化建议 ............................................................... 4 1.2 研究目的与研究思路 ........................................................................................................... 4 1.2.1 研究目的 ................................................................................................................. 4 1.2.2 研究思路 ................................................................................................................ 5 第 2 章 国外地方政府债券的风险防范 ................................................................................................ 6 2.1 美国市政债券 ........................................................................................................................ 6 2.1.1 发展历程 ................................................................................................................. 6 1. 萌芽阶段 ...................................................................................................................... 6 2. 发展阶段 ...................................................................................................................... 7 3. 同步快速发展阶段 ...................................................................................................... 7 4. 多样化发展阶段 .......................................................................................................... 7 2.1.2 美国市政债券的风险防范措施 ............................................................................. 7 1. 发行规模的管理 .......................................................................................................... 7 2.债券发行顾问机制 ........................................................................................................ 8 3.持续信息披露 ................................................................................................................ 8 4.加强市政债券的监管 .................................................................................................... 8 2.2 日本地方政府债券 ............................................................................................................... 9 2.2.1 基本情况概述 ........................................................................................................ 9 2.2.2 日本的风险防范措施 ............................................................................................. 9 1. 确保地方政府财政的独立性 ...................................................................................... 9 2. 建立风险预警体系和财政重组系统 ........................................................................ 10 3. 规定地方政府融资范围 ............................................................................................ 10 2.3 借鉴与启示 .......................................................................................................................... 10 1.健全地方政府债券法律法规体系 .............................................................................. 10 2.明确地方政府债券监管主体,落实监管责任 ............................................................ 11 3.构建债券风险预警机制 .............................................................................................. 11 第 3 章 我国地方政府债券的现状 ...................................................................................................... 12 3.1 我国地方政府债券的发展历程 ......................................................................................... 12 3.1.1 我国地方政府债券的历史沿革 ........................................................................... 12 1.早期时的中国地方政府债券 ...................................................................................... 12
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2.新中国成立初期的地方政府债券 .............................................................................. 12 3.地方政府债券禁止发行阶段 ...................................................................................... 13 4.恢复发行地方政府债券 .............................................................................................. 13 3.1.2 我国地方政府债券的发展阶段 .......................................................................... 13 图 3-1 我国地方政府债券发展阶段 .............................................................................. 13 1、“代发代还”地方政府债券 .................................................................................... 13 2、“自发代还”地方政府债券 .................................................................................... 14 3、“自发自还”地方政府债券 .................................................................................... 14 3.2 我国地方政府债券的现状 ................................................................................................. 15 3.2.1 我国地方政府债券的发行情况 .......................................................................... 15 表 3-1 我国地方政府债券发行情况 ............................................................................. 15 图 3-2 近几年我国地方政府债券的发行变化 ............................................................. 16 3.2.2 我国地方政府债券的发行年限 .......................................................................... 16 表 3-2 我国地方政府债券的发行年限 ......................................................................... 16 图 3-2 2015 年与 2018 年各年限占比比较 .................................................................. 17 3.3 我国地方政府债券存在的问题 ......................................................................................... 17 3.3.1 我国地方政府债券存在的风险 ........................................................................... 17 1. 信用风险 .................................................................................................................... 17 2. 道德风险 .................................................................................................................... 17 3. 法律风险 .................................................................................................................... 17 3.3.2 我国债券存在风险的原因 ................................................................................... 17 1.我国地方政府债券信息披露机制不健全 .................................................................. 18 2.我国地方政府债券的监督管理不到位 ...................................................................... 18 3.我国地方政府债券相关法律法规不完善 .................................................................. 18 第 4 章 地方政府债券风险防范策略 .................................................................................................. 19 4.1 地方政府债券的风险防范策略 .......................................................................................... 19 4.1.1 信用风险的防范 ................................................................................................... 19 1.建立行之有效的地方政府债券偿债机制 .................................................................. 19 2.加强金融监管，消除供给方纵容性贷款 .................................................................. 19 3.完善地方税体系,培养地方稳定财源 ........................................................................ 19 4. 建立财政风险评估制度 ............................................................................................ 20 4.1.2 道德风险的防范 ................................................................................................... 20 1.实行严格规范的债券融资决策责任制 ...................................................................... 20 2.加强地方政府债券资金使用管理 .............................................................................. 20 4.1.3 法律风险的防范 ................................................................................................... 21 1.明确政府间的事权划分,分清偿债责任 .................................................................... 21
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2.构建地方政府债券相关法律监督体系 ...................................................................... 21
第 1 章
绪论
1.1 研究背景与研究意义 1.1.1 研究背景 地方政府债券又可以简称为地方债，从本质上来讲，地方债是地方政府筹资的一种手段，通过以政府信用为担保发行债券，来获取利息。地方政府发行的债券种类较多，但主要是以公共基础设施为主，集中在交通、教育、医疗等方面。我国自 20 世纪 50 年代中后期起，关于债券的发行一直都很小心，甚至推出了《预算法》明确规定地方政府不允许发行债券。然而，这样做并不是长久之计，要推动我国经济建设的健康、持续发展，需要通过发行债券来获取资金作为支撑，我国政府为了缓解 2008 年金融危机给市场经济带来的冲击，恢复经济发展，制定出了“四万亿计划”，其中的一部分资金是需要地方政府自己承担的，有 2000亿的债券是中央政府发行的，自此后，地方政府重新拥有了发行债券的权利。为了给地方政府债券的发展指引出一条正确的道路，从而推动社会经济的健康发展，我国财政部于 2011 年 10 月 17 日出台了《2011 年地方政府自行发债试点办法》，先将试点选定为上海、广东、浙江、深圳这四个经济发展水平较高的省市，批准该地区的地方政府由自主发行债券的权利，这是中央政府为地方政府债券提供了制度上的支持，足以看出中央政府助力地方债券市场发展的坚决与诚意。这一文件公布以后，四大试点纷纷开始对发行债券进行规划，在市场上受到很高的关注，这说明地方政府债符合市场和各大投资者的需求。另外，在获得国务院准许之后，财政部又于 2014 年 5 月推出了《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》，文件中提出要在原来的基础上扩大试点规模，新增了江西、江苏、山东、宁夏回族自治区、青岛市五大省市及自治区。自 2015 年初发布了新《预算法》以来，共计 34 个省市发行了高达 3.8 亿元的地方政府债券。综上可见，我国在发展地方政府债券的过程中，始终保持在一种稳扎稳打的状态。据 Wind 显示，到 2018年末为止，地方政府债券余额是 18.亿元，其中有 0.18 亿元来自于 2009 年我国
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财政部“代发代还”的债券余额。自 2011 年起，我国地方政府债券余额呈现出逐年递增的趋势，2011 年由上海、广东、江苏、山东、深圳试点“自发代还”的地方政府债券余额有 0.05 亿元，2014 年由部分试点“自发自还”的地方政府债券余额为 0.05 亿元，试点范围在不断地扩大，截至 2015 年各大地区开始拥有“自发自还”债券的权利，最终的债务余额高达 17.74 亿元。从财政部颁布的《2018 年地方政府债券发行和债务余额情况》中可以发现，地方政府债券已经越来越成为了地方政府债务的核心组成，截至 2018 年末，地方政府债务余额中有 98.28%都是由地方政府债券产生的。我们不难看出，地方政府债券成为了我国的主要债券形式，对推动我国经济基础建设具有重大意义，怎样防范、应对地方政府债券所面临的风险成为了人们要研究的重要课题。
1.1.2 研究意义 1. 深入探讨相关理论，确立地方政府债券的逻辑起点 从理论上来讲，发行地方政府债券是具有可行性的。参照公共财政的相关原则，地方政府债券作为一种公共产品对于社会公民是有益的。从金融学领域来讲，地方政府可以通过发行债券筹集资金，相比其他的融资方式而言，地方政府融资占据着自己的独特优势，但这也意味着地方政府要进一步加强财政管理，做好信息披露工作。从偷袭学领域来讲，投资者更愿意把资金与精力投放在更加有价值的投资品身上，优质的投资品一般具有集风险性、收益性、流动性三大特性，而且能够在更大程度上满足不同投资者的偏好、需求。地方政府债券在这三大特性上的表现与国债是有所不同的，投资者可以通过地方政府债券进行合理的投资配置，最大化地满足自身需求。
2. 研究历史沿革，为风险防范提供细化建议 日本和美国在市政债券方面有着非常丰富的经验，以此作为参考进行学习，对我国的债券风险防范有一定的帮助。在这基础上，对历史发展进程与当今发展现状进行深层次的研究，再根据宏观经济的知识为我国地方政府债券的发展提出一些合理的改进性意见。
1.2 研究目的与研究思路 1.2.1 研究目的 随着经济的发展，地方政府债券的发行量逐渐增多，为了适应这一形势，债
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券发行的速度也要相对应的进行提升，本文将主要针对地方政府债券的发展情况、以及发展过程中存在的问题展开研究，分析地方政府债券带来的潜在风险以及怎样进行有效规避，以推动我国市场经济能够持续、健康的发展。
1.2.2 研究思路 本论文将通过四个章节进行研究，第一章是绪论，主要从研究背景、意义、目的、思路四个方面入手，第二章中举出美国和日本两个具有代表性的国家，以此探究地方政府债券在国际中的发展情况，并且总结、学习其他国家的成功经验。第三章研究的主要目标是我国地方政府债券在过去与目前发展的情况，具体分析了我国在发展地方政府债券的过程中面临的风险以及存在的问题。第四章是本论文的重点，主要是针对地方政府债券风险提出了关于有效规避的建议。
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第 2 章 国外地方政府债券的风险防范
从历史来看，地方政府债券比企业债券的出现实际上要早很多。据历史记载，意大利一些城市的政府早在文艺复兴时期就向当地的一些比较大的银行家族借钱用来支持当地的城市建设。然而我们通常认为地方政府债券最初产生于美国的市政债券。美国的市政债券产生的时间为 19 世纪 20 年代，官方记载的有关市政债券最早的是在 1812 年为开凿运河美国纽约市政府所发行的一种一般的责任债券，市政债券发展到现在已经有两百年的历史了。美国市政债券的规模一直处在世界第一位，并且它具有较为完善的发展规模以及监管体制，因此，美国的市政债券能够被认为是分权制、联邦制国家地方政府债券的代表。日本、英国、澳大利亚、法国等等一些发达国家市政债券的发展在经历了很长的时间之后，也都具有了一定的规模，并且其制度以及体系相对而言也都比较成熟和完善。日本的地方债制度在经过长时间的发展之后，可以被视为是单一制中央集权制国家地方政府债券的代表。
2.1 美国市政债券 2.1.1 发展历程 1. 萌芽阶段 美国的许多州在 19 世纪 20 年代专注于建设公路以及运河等公共设施。在1812 年，纽约州政府第一次通过发行市政债券的方法来筹集资金以开凿伊利运河，这种方法远比传统的先积累再投资的模式快得多，因此，伊利运河只用了 5年的时间就完成了修建。这种方法的采用给了美国其他地方的政府非常大的启发，所以其他的一些政府也纷纷采用这种发行债券的方式筹集资金建设城市，这种模式大多用来建设市政公共设施以及发展公共教育体系。在这个时期发行的市政债券主要是来源于州政府，但是地方政府相对而言参与度较小。1943 年左右，美国各州政府的债务总额大约 2.3 亿美元，然而地方政府的债务总额仅仅 2750 万美元。由于经济发展不景气以及部分运河带来的经济效益不高，许多州政府渐渐陷入了债务危机当中，政府无力偿还债务使得政府的信誉度降低，因此对市政债券的发展也造成了严重的影响，使得市政债券的发展落入了低谷。
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2. 发展阶段
从 19 世纪 50 年代以后，特别是内战结束之后，美国的经济持续迅速发展，工业化的速度不断加快、人口增长速度十分迅猛、城市化建设的规模也在不断地扩大。修建铁路、开凿运河、西部开发、加快城镇化建设速度等国家战略的实施对资金的需求增大，然而仅仅依靠州政府去发行市政债券筹集资金来解决城市建设的资金问题已经不能满足资金的需求，并且由于 40 年代爆发的债务危机使得州政府的信誉度受到巨大冲击，所以这一时期的发展建设，地方政府起着重要的作用，地方政府债券也迅速发展起来。一些城市利用不断发行债券的方法来筹集资金用以支持城市市政公共建设以及城镇化发展。直到 1912 年，地方政府的债券余额就达到了 34.76 亿美元。
3. 同步快速发展阶段 20 世纪最初 20 年由于受到美国汽车工业迅速发展以及汽车在美国家庭的普及的影响，美国的城市对于道路以及公共交通的需求不断增加，所以美国州、地方政府只能加大对于公路建设以及公共交通建设的投入资金。市政债券再次发挥了它的重大作用，为道路以及公共交通的建设提供了资金。到目前，美国有着全世界最发达的告诉高速公路系统，这也是在之前对公路建设的巨大投资的基础上才有的。然而经济危机的影响，罗斯福总统提出新政的实施，加大了对各级政府的投资力度，然而只通过税收不能满足对资金的需求，因此州政府以及地方政府对市政债券的发行不断的增加。虽然客观上是受到一些因素的影响，但是这一时期的州政府和地方政府的市政债券还是得到了相当大的发展。
4. 多样化发展阶段 二战后，美国又经历了一个经济迅速增长的阶段，市政债券的发行也持续稳定增加，并且政府的投资方向不断变化，对多个方面进行投资。特别是 20 世纪70 年代之后，为了城市能够迅速发展，各地政府不断发行市政债券来筹集资金支持城市建设。由于市政债券在税收方面有优惠政策，并且政府做担保，所以市政债券的用途逐渐多样化，并且被广泛应用于污染治理、住房贷款以及工业发展等和传统用途不同的多个新的方面。
2.1.2 美国市政债券的风险防范措施 1. 发行规模的管理
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美国的市政债券主要是通过该国家的州、县等部门进行发售。并且美国的联邦政府对这些债券发行机构的约束较少，在这之中法律监管和限制相对较多的为州的债券发行。并且，在美国，地方政府是一个独立的个体而且不受联邦政府的约束与监督，美国的法律条例中对于地方政府破产的行为时准许的，所以基于上述情况，在地方政府发售债券时的规模是基于政府本身的经济情况而定的，并且约束力主要是以金融市场决定，从而以防债券发行过多而造成违约。
2.债券发行顾问机制
美国的州以及地方政府在进行市政债券的发行时一般会先行与财政顾问以及专家的建议。财政顾问主要负责创建可以实行的融资规划，并且对已经建立起的投资计划进行研究，然后对于债券中有潜力的融资计划进行分析与提议，最后对发行债券所用的金额预算进行监察。除此之外，财务顾问还需要在设计债券时进行分析与提议，例如债权结构以及类型等，从而预防发行过程中可能的风险。
3.持续信息披露 从国家契约理论上来说，国家的性质是具有约定监督性质的，全体公民在签署约定后，这个约定管束着所有的签订者，而政府就是实行这一权利的主体。基于委托代理的构架和 GDP 的考察数据，地方政府在经济活动中所充当的角色更趋向于参与人员和各大政府官员的代表人物。所以，政府在发行债券时是基于自己的经济情况而设立的预算数据。可是基于尼斯坎宁建立的官僚产出模型，对于官员来说，制定预算的时候会将预算条件尽可能的放到最大，如果在没有制度条例的约束与监督，这种现象就更加清晰了，紧接着政府在发行债券的时候披露力度不足，从而导致一系列的危机。创建科学可行的债权融资监管制度的事先条件就是可以充分披露政府的信息。虽然制定与履行政府信息披露规定会给政府带来一些压力，可是从长远来看，这种制度可以协助政府规避债务危机，并且推进地方财政稳定发展。
4.加强市政债券的监管 美国的主要市政债券监督组织分别为市政债券法规制定委员会与证监会市场监管部所设的市政债券办公室。第一个机构的职能为建立市证券市场相应的法律规定，监管的对象为承销商、交易银行等。该组织的工作目标有三个：第一，针对证券发行顾问进行法律条例的制定；第二，对市场信息进行调查与公布；第
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三，对市场主体进行活动的宣传、组织等。第二个机构的主要职能分别为基于反欺诈条例对债券发行人、承销商、律师等对象进行发行后的监督管理，管理方式分别为监督与修改错误的期限；建立可以对承销商、交易商等主体起约束作用的条例。
2.2 日本地方政府债券 2.2.1 基本情况概述 地方债在日本源于明治初年。1879 年颁布了“地方政府发行地方债需得到议会的允许”的条例，基于这个制度随之有创建了一部完整的地方债系统。日本的地方自治制度的性质为单一性质，在第二次世界大战以后，日本在宪法中加入了地方政府可以自行治理的政策，在这之后地方政府就拥有了自行发行债券的权责。可是在地方政府进行债券的发行的时候需要经过中央政府的审查与批准后才可以发行。日本中央政府历年都会制定一部地方债规划，在计划中对地方债的发行数额、途径与金额的使用途径都有明确的规划，这个规划时地方政府进行中央政府审查是的核心数据。日本政府进行地方债发行的时候需得到总务省的批准，总务省与财务省需要基于每年规定的规划进行审查批阅以后再将可用数额传达给地方政府，在这之后才可以进行债券的发行。
日本的国家制度为单一质，因此基于中央政府的规定，地方政府没有破产与违反约定的权利，只可以对财产进行调动协助政府解决危机。所以，在这种制度体制下地方政府出现的财政风险就变成了中央政府的财政危机。日本这几年来的经济发展并不顺利，甚至处于停止发展的情况，日本政府与 20 世纪 90 年代对外发行了巨大数额的赤字地方债，从而为经常需要使用的资产筹资，可是并没有提升政府偿还债务的能力，最终造成了大部分地方政府出现财政危机，并且最终转变成了中央政府的财政危机。所以，日本从 2006 年开始对地方债条例进行完善与健全。例如提升资金来源类型、将审批制转变为协议制等等，从而日本的地方债性质开始与美国市政债券性质靠近。
2.2.2 日本的风险防范措施 1. 确保地方政府财政的独立性 日本于中国相比差异还是很大的，日本地方政府享有自行进行税收的权利。虽然地方政府无法建立地方的税收制度，可是基于中央政府设立的《地方税法》，
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地方政府可以自行对本地税的种类进行管理，在上述环境下，地方政府可以自行发售税务并且自行进行税收的还款，从而让地方政府的权责是平衡的，并促进了地方政府债券发行时的信誉程度，减少违反约定的危机。
2. 建立风险预警体系和财政重组系统 建立风险预警制度是为了对潜在的危机进行提前的相应，从而以防政府出现债务危机从而破产。财政重组系统则不同，是在地方政府已经出现财政危机后实行的方案。以上两种方案都是以维持政府财政良性发展为目的。日本将政府财政良性发展为工作之重。如果一个政府的财政水平高，其发行的债券就有更好的安全性、并且还债能力也更高，给中央政府带来的消极影响也越小；对于产生财政危机的地方政府，偿还债券给政府带来的压力是巨大的，并且还会对地方经济环境与中央政府造成负面影响。
3. 规定地方政府融资范围 基于国家财政法律规定与地方自治法的规定对地方政府进行法制监督管理，这些法律规定都给予了地方政府一定的行使权力，并且对资金融资的出处、怎样管理资金等都在法律中有相应的条例。在法律中对发行而来的地方债的适用范围为建设城市基础设施。
2.3 借鉴与启示 1.健全地方政府债券法律法规体系
完善的地方政府债券法律系统可以对地方政府的发展行为进行监管与约束。美国建立的《1934 年证券交易法案》和 15c2-12 制度，还有日本建立的《综合财政分权法》条例等，全部展示各个国家的中央政府都在建立各种制度来支持和发展市政证券披露的力度。建立完善的法律系统可以促进地方政府的借债行为进行限制，由于政府在进行债券发行的时候需要编制财政收支计划，从而让债券无法随意发型；健全的制度还可以维护投资人员的权益，以防地方政府由于发行债券过度而导致无法偿还债券的行为；最后该项法律规定还可以协助中央政府随时对地方政府的债务额度进行管控。对于我国来说，需要深入分析地方政府是否会自行出售债券，然后对完善《预算法》的前提进行商讨；如果条件允许的话还可以对我国的《地方政府债券法》进行分析和发布，对《证券法》等有关法律进行完善修整，最终健全我国地方证券法律系统。
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2.明确地方政府债券监管主体,落实监管责任
美国对地方政府债券的监督管理主要是借助MSRB与OMS等组织进行的，MSRB组织的职能是建立有关法律制度并且监督其他组织；日本对于地方政府债券发行的监督主要是通过大藏省和自治大臣进行商讨监督管理。对于中国来说对于地方政府的管理组织组成错综复杂，发改委主要对城投债进行审核监管，财政部国库司对政府自主发行债券进行监管。由于管理债券发行的组织过多并且管理不当，对于风险的管控有消极影响，所以我国需要创建特定的部门对地方债进行监督管理，消除现在的多个组织进行管理的现状。
3.构建债券风险预警机制
中国和日本的国家性质是一致的，都是集权制，因此地方政府发行债券的时候需要确保该债券的风险性，确定安全以后再进行债券的发布。如果风险过大，就会对债券发行进行约束，在财政重组数值以下的时候地方财政就会重新组合，地方政府在进行债券发行的时候需要将这几个风险预警数据进行报告，得到允许以后才可以发行债券。中国在风险预警体制的设立时可以借鉴日本早期的制度，对我国风险预警标准系统进行确立，预防风险的发生。
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第 3 章 我国地方政府债券的现状
3.1 我国地方政府债券的发展历程 3.1.1 我国地方政府债券的历史沿革 1.早期时的中国地方政府债券 最早时候的中国地方政府债券是于清末宣统年间开始陆续出现的，其产生背景主要是借助地方政府债券，吸收资金用作修桥修路以及进行地方警察队伍组建，当时前后共发行地方公债 4 次。后来国民时期，为了更好的进行地方治安管理、行政管理等，除了中央政府，地方政府也大举借债，充作装备军队警队费用、建设地方公共设施等，就以广东政局为例，军阀混乱期间，大量进行公债发行，主要用于广东实业发展以及北伐战争经费。抗日战争过程中，为了弥补抗战经费以及经济建设开展费用，各个根据地民主政府也曾先后就进行公债的发行，种类设计 20 多种，这一举措在抗日根据地建设发展，持久抗战方面有着不容忽视的作用，是抗日战争的胜利十分重要的支撑。解放战争时期，上海当局也进行了实物公债的投放以平稳物价、稳定市场、打击投机资本等。
2.新中国成立初期的地方政府债券 新中国成立初期时候对经济建设的资金需求巨大，在此背景下曾在 1950 年至 1958 年期间多次发行过公债，例如“人民胜利折实公债”在 1950 年作为我国第一只国债开始发行。在之后的“一五”计划期间，“国家经济建设公债”于1954 年-1958 年 5 年间每年一期发行，共计发行金额 35.44 亿元，约占同期国家预算经济建设支出总额的 4.22%。从 1950 年起我国地方政府也陆续发行过地方债券去募集资金用于国民经济建设，这对于百废待兴的建国初期发挥了十分重要的作用。就比如 1950 年，在中央人民政府的批准后，东北地区就进行了采取折实形式计值的地方公债的发行。
在此背景下，中央人民政府出台《关于发行地方公债的决定》（1958 年），该《决定》中规定自 1959 年起，将停止全国性公债的发行，但是不限制在必要的时候地方债的发行。不过在该《决定》实施以后，只有安徽和黑龙江等少数省份进行了地方债的发行用于当地的经济建设。
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3.地方政府债券禁止发行阶段 为了更好的发展地方经济，支持路桥、水电、科教、卫生事业的建设，我国地方政府在 1980-1993 年间也陆续发行过多种类的债券，但是由于缺乏风险与支付能力的考虑，再加上债券市场体系运作尚不成熟，导致许多工作陷入以国家建设支援的名义的行政摊派，并且还出现了无息的情况，甚至会从部分工资中扣除费用。基于此，《中华人民共和国预算法》（1994）年颁布，其对地方政府债券发行进行了明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券”。这就使得地方政府的债券发行进入了比较长的禁止发行时期。
4.恢复发行地方政府债券 美国次贷危机于 2017 年爆发，由此导致了金融危机的爆发，这场金融危机影响范围广，影响程度深，给全球范围内的经济带来了巨大的打击。在此背景下，为了更好的应对全球经济危机的挑战，各国开始进行多种举措想要缓解金融危机的扩大。中国一向负有责任感，也挺身而出，并且提出了“10 大产业振兴计划”、“四万亿计划”等，并且在 2009 年 3 月准允了代理地方政府发行债券，发行金额高达 2000 亿元，此笔费用主要用于地方配套资金的补充以及政府投资能力的提高，主要的发行工作由财政部统一代理发行，并将其列入省级预算做以管理。这也就标志着地方债券长期的禁止发行期停止。
3.1.2 我国地方政府债券的发展阶段 为应对金融危机的爆发产生的负面影响，“四万亿计划”开始实行，该计划主要是指国务院推出 4 万亿以进行投资工作，中央安排投入资金 1.18 万亿，剩余的费用则由地方政府配套解决。并且国务院还采用了特批的方式准允地方发行债券 2000 亿元，去缓解诶这一计划中地方政府所承担的资金配套压力，自此，地方政府债券又进入了公众的视野。
图 3-1 我国地方政府债券发展阶段
1、“代发代还”地方政府债券 《2009 年地方政府债券预算管理办法》（2009）年由财政部印发，其中明确了地方政府债券的含义，地方政府债券是指在国务院批准同意的前提下，围绕
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地方政府债券风险防范策略研究
省、自治区、直辖市、计划单列市政府以及偿还主体，由财政部代理发行并代理处理相关还本付息等工作的债券。
基于此内涵，我们可以将政府债券去理解为国债转贷这一本质的延伸，因为地方政府债券只能由省一级作为发行的主体，并且其相关发行与还本付息等工作也由中央财政进行统一的工作管理，再加上地方债券的发行行为、发行金额也必须经过全国人大的审批，并请报国务院审批。
2、“自发代还”地方政府债券 “代发代还”模式自 2009 年开始运行，地方债券的发行也步入了更为成熟的阶段。2011 年，国务院设立了上海、浙江、广东、深圳 4 个试点，在国务院批准的额度内，拥有发行债券的自主权，但是其还本付息工作仍然由财政部代办。
此次“代发代还”改革之后，虽然中央政府对地方债券偿还还是有着实质的担保责任，不过地方政府证券的发行端也开始放开了。地方政府能够根据自身财政情况对债券发行的期限、形式、数额以及范围等因素与财政部进行相应的协商，债券的定价机制也能够经由试点省（市）去进行自行的决定， 随着债券融资市场的稳定与地方证券发行模式的成熟，国务院在 2013 年又新增了江苏、山东两省作为地方政府债券“自发代还”试点，除了之前试点政策的继续使用，还创新的提出了“试点省（市）需推动自行发债试点宣传工作，积极推进信用评级制度建立”。
在地方政府融资需求逐年增长的情况下，不计试点地区，地方政府债券的发行总额逐年增长，由 2011 年的 2000 亿元增长为 2013 年的 3500 亿元。
3、“自发自还”地方政府债券 随着《决定》和《2014 年政府工作报告》、《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》等重要改革性文件的公布于实施，地方政府的证券改革如火如荼的进行，并取得了良好的效果：
（1）在前期的自行发行基础上，由财政部统一代行还本付息的方式，转为发展地区自行还本付息方式； （2）基于 6 个试点地区的发展情况，国务院又新增北京、青岛、江西、宁夏 4 个试点地区； （3）债券期限也有所延长，从 2013 年所规定的 3 年、3 年、7 年转为 5 年
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7 年、10 年； （4）进行了“试点地区按照有关规定开展债券信用评级”明确。
3.2 我国地方政府债券的现状 3.2.1 我国地方政府债券的发行情况 至从恢复发行地方政府债券后，地方债券每年都会有大量的发行，自 2009至 2012 年间我国地方政府证券就发行了 94 期，总金额高达 8500 亿元。《地方政府债券自发自还试点办法》（2014）的实施也进一步推动了地方政府债债券的发行，在 2015 年新《预算法》实施后地方政府债券的发行规模进一步扩大。
表 3-1 我国地方政府债券发行情况
时间 发行利率 发行总额（亿元）
2009 1.60～2.36 2000 2010 2.33～3.70 2000 2011 3.01～4.30 2000 2012 2.74～3.58 2500 2013 3.53～4.45 3500 2014 3.63～4.50 4000 2015 2.71～4.29 38338 2016 2.31～3.52 60458 2017 2.92～4.75 43581 2018 3.66～4.22 41652
由表 3-1 我们可以看出我国地方政府债券的快速发展，由刚开始的 2000 亿到现在的几万亿，也体现出我国债券市场的活跃。
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图 3-2 近几年我国地方政府债券的发行变化
从上图可以看出，2015-2018 年的地方政府债券有了较大的变化，2016 年之前置换债券占据主要比例，而之后新增债券则成为主流，这种变化可能是因为随着债务置换进程的推进，地方政府债务后续可置换的规模相对较小。
3.2.2 我国地方政府债券的发行年限 表 3-2 我国地方政府债券的发行年限
时间 发行年限 2009 3 2010 3.5 2011 3.5.7 2012 3.5.7 2013 3.5.7 2014 3.5.7.10 2015 1.3.5.7.10 2016 1.3.5.7.10 2017 1.3.5.7.10 2018 1.2.3.5.7.10.15.20.30
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图 3-2 2015 年与 2018 年各年限占比比较
由表 3-2 可以看出我国地方政府债券发行的年限越来越多，有 2009 年的一种年限，到 2018 年的九种年限。由图 3-2 又可得出，不管发行年限种类的多与少，5 年期的占比始终最大，而 7 年期次之 3.3 我国地方政府债券存在的问题 3.3.1 我国地方政府债券存在的风险 1. 信用风险 信用风险也可以乘坐是违约风险，这一风险是政府发行债券所需要面临的首要风险，是指地方政府到期没有能力对债券投资者进行相应的还本付息。
2. 道德风险 道德风险则主要存于相关决策运营的个人或单位，是指其在进行相关活动过程中利用权责之便为自身谋取最大化利益，违反道德设置时违反法律法规，从而对他人利益、社会利益造成损害的风险。必须承认的是目前仍有一些官员为了自身业绩做一些“形象工程”，造成了资源的浪费，并将债权发行的偿还责任推至下届政府身上，这可能会造成不可估量的后果。
3. 法律风险 法律风险可以从广义和狭义两个角度理解，前者是指主体自身行为违反法律要求，或未对法律问题作出有效反应而产生的风险；后者是指法律本身发生变化导致不利后果产生的风险。
3.3.2 我国债券存在风险的原因
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1.我国地方政府债券信息披露机制不健全 当前地方政府给出的披露信息主要就是对外的年度报告，仅有一些财政收支以及政府的运营数据，而缺乏复方债券发行、流通、管理和偿还等方面的信息披露，致使目前我国地方政府债券运作仍然缺乏透明度。
2.我国地方政府债券...