关于增强人大监督刚性的思考
按照区委和区人大常委会党组关于“不忘初心、牢记使命”主题教育实施方案的要求，围绕国庆 71 周年庆祝活动筹备和服务保障、12345 市民服务热线接诉即办、对后进社区集中整顿等工作走访代表、选民、企业，特别是按照党组班子和党组领导同志调研工作方案的要求，牵头组织集体调研和个人专题调研15次。现重点就“落实市委第五次人大工作会议精神，增强人大监督刚性”的调研情况作简要汇报。
一、调研的基本情况 （一）调研背景 一是人大监督的定位要求。人大监督是在党领导下，代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。坚持正确监督、有效监督，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的主要内容，它系统阐明了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求。增强人大监督刚性，是贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想，依法履行宪法和法律赋予的职责，做好新时代人大工作的必然要求。
二是市委第五次人大工作会议的要求。今年 7 月，市委召开了第五次人大工作会议，蔡奇书记发表重要讲话，会前印发了《中共**市委关于新时代加强和改进人大工作的意见》（以下简称《市委意见》），对加强新时代人大工作做出了部署。《市委意见》将“增强人大监督刚性”作为支持保障人大及其常委会依法行使职权的重要内容进行专章阐述，特别提出了“有关国家机关向人大常委会报告专项工作，问题和原因部分不少于三分之一，解决问题的举措部分不少于三分之一”的要求。增强人大监督刚性，是贯彻落实市委意见，规范“一府一委两院”向人大报告专项工作，提高监督实效的重要举措。
（二）调研方法 一是召开集体调研座谈会。“一府一委两院”主要负责同志、区政府部分工作部门主要领导和区人大常委会党组全体成员、各室主任参加。与会同志围绕对人大常委会依法履行监督职能、落实《市委意见》中增强人大监督刚性，特别是关于“两个不少于三分之一”要求的理解和认识、思路和举措以及存在的困难和问题，围绕在接受人大常委会监督方面的经验和做法进行了座谈。会前发放了调
研通知和提纲，相关国家机关作了认真准备，形成发言材料，进一步增强了调研效果。
二是认真梳理和归纳本届以来区人大常委会开展法律监督和工作监督情况。通过查阅档案资料，汇总常委会听取、审议“一府一委两院”专项工作报告以及开展执法检查情况，对比分析了三年来常委会执法检查报告、审议意见书的结构和体例，总结了监督工作的主要做法，查找了存在的问题，思考了改进工作的措施。
三是开展集体研讨交流。通过召开调研成果交流会，进一步围绕增强人大监督刚性进行集体研究，听取意见建议。
二、调研的主要收获 （一）“一府一委两院”对人大及其常委会的监督高度重视，认识到位 通过调研可以看到，“一府一委两院”对人大监督的性质地位、对《市委意见》认识到位。认为：人大及其常委会的监督，是代表人民、以国家名义进行的最高层次的监督，监督的目的在于确保宪法和法律法规得到正确实施，确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大及其常委会对“一府一委两院”的监督，不仅是宪法、监督法的要求，更是密切干群关系、推动经济社会高质量发展、实现重大事项宏观决策科学性和正确性的有力保障。《市委意见》从总体要求、加强和改进党对人大工作的领导、支持和保障人大及其常委会依法行使职权等方面，对做好新时代人大工作做出了全面部署，其中“两个不少于三分之一”的要求，显示了直面问题、刀刃向内的坚强决心，为人大及其常委会增强监督刚性奠定了基础，有利于强化问题导向，增强监督实效；有利于保障决策合法性，促进依法行政公正司法；有利于汇聚民意民智，推动改进工作。
本届以来，“一府一委两院”牢固树立法律意识、人大意识，积极争取、主动接受人大及其常委会的监督。认真贯彻执行人大及其常委会的决议决定；及时主动向人大及其常委会报告工作；针对重大决策和重要部署，事前征求人大及其常委会的意见；重要规范性文件及时报送人大常委会备案；积极协助市区人大常委会开展执法检查，既看成效，也找问题，全面反映法律法规在我区的实施情况；认真办理人大代表议案和建议；积极配合做好人大代表的考察、调研等工作；不断拓宽接受监督渠道，完善联系人大常委会及人大代表机制，努力为人大及其常
委会和人大代表依法履职提供良好的服务和条件。
（二）区人大及其常委会积极履职，有效监督 通过梳理总结本届以来常委会监督工作情况，可以看到，常委会全面贯彻实施监督法，紧紧围绕全区重点工作和关系人民群众切身利益的问题，综合运用多种监督方式，促进“一府两院”依法行政和公正司法，监督工作有特点有成效，主要表现在：
一是坚持围绕中心服务大局。常委会紧扣“四个中心”功能建设、做好“四个服务”工作要求，紧扣“一条主线、四个重点”战略任务，围绕我区高质量发展、疏解整治促提升、街区更新、环境保护、民生保障等区委重大工作部署和核心区功能建设；围绕教育、卫生、文化、打击经济领域犯罪和电信诈骗等人民群众重大关切；围绕预算编制和执行、国有资产管理等财政资金依法有效使用；围绕基本解决执行难、开展民事行政公益诉讼等司法和监察体制改革开展监督，支持和促进了我区各项事业的发展。
二是坚持采取多种监督方式。常委会采取听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问等多种方式，开展监督工作。在听取审议专项工作报告方面，充分发挥专门委员会作用，由专门委员会主任委员代表专委会发表审议意见，集中体现前期调研成果和代表委员意见。在开展专题询问方面，除围绕听取和审议办理大会议案情况报告，组织专题询问外，还将询问作为审议的必经环节，使提出的审议意见更有针对性和建设性，使区政府改进工作更有着力点。在执法检查方面，制定工作规程、细化工作流程、明确目标要求，坚持“求精、求实、求真、求深”，努力做到发现问题客观准确、提出问题于法有据、意见建议积极可行，促进了法律法规的贯彻实施，体现了把法律制度变为法治实践的跨越。
三是坚持以问题为导向。区人大常委会本届以来的 2 个执法检查报告、2 个配合市人大开展执法检查工作的调研报告以及 20 个审议意见书，共 24 个文件当中，22 个文件的成绩部分都少于三分之一（10%至 30%），21 个文件的解决问题举措部分都大于三分之一（40%至 60%），突出了以问题为导向的工作思路。
（三）存在的主要困难和问题 一是议题的确定有待进一步精准。目前，常委会确定年度监督议题，主要通过和监督对象协商的方式进行，或者听取监督对象的建议。当然，这些议题都是“一府一委两院”贯彻落实中央和市区委决策部署的重要工作，但根据常委会在
平时调研了解的情况、根据代表和选民关心的热点难点问题确定监督议题的比重较小，监督议题的精准度有待进一步提高，监督内容的覆盖面有待进一步拓宽。
二是监督力度有待进一步加大。在执法检查方面，本届以来，共开展了 4 次执法检查，其中 2 次是配合市人大开展执法检查后，将有关情况汇总形成调研报告供市人大常委会参考。常委会自行组织了 2 次执法检查，由常委会会议听取和审议执法检查报告，形成审议意见，交区政府研究处理。一方面，从数据上看，常委会自行组织的执法检查数量偏少，报送市人大参考的执法检查意见缺乏法定效力。另一方面，近年来，全国人大、市人大完善执法检查选题、组织、报告、审议、整改、反馈“全链条”工作流程，创新了执法检查方式，采取加大随机抽查和问卷调查力度、引入第三方开展评估等一系列措施，有力推动了法律的贯彻实施。我区的执法检查方式相对单一，停留在听取汇报、考察等常规习惯做法上。此外，我区人大常委会会议听取和审议执法检查报告，由各专门委员会主任委员作报告，目前全国人大常委会由委员长、副委员长作执法检查报告，市人大常委会由主任、副主任作执法检查报告。可以借鉴全国人大和市人大做法，探索从报告人角度加大工作力度。
三是审议质量有待进一步提高。本届以来，常委会听取“一府两院”专项工作报告 20 个，审议“一府两院”专项工作报告 10 个，听取议题明显多于审议议题，监督效力不足。常委会审议发言中列席代表所占比例较大，常委会组成人员作为审议发言主体发表审议意见不够充分。
四是“两个三分之一”的要求有待进一步落实。就“一府一委两院”的专项工作报告而言，成绩占比明显过高，几乎占到三分之二，问题和建议两部分占比不足三分之一。以区法院三年来的三项工作报告为例，工作举措部分累计占比二分之一，对问题的把握虽然比较准确全面，但问题及原因部分仅占十分之一。就区人大常委会而言，本届以来，所有执法检查报告、审议意见的问题和原因部分也均未占到报告的三分之一。常委会审议意见书目前参考市人大的体例结构，虽然工作建议部分约占报告的 70%，但问题和原因分析篇幅较少。
五是专项工作报告的角度还存在不准确的情况。区政府个别部门的专项工作报告侧重于从本部门角度出发，缺乏从全区角度统筹考虑、综合研判分析、提出工作措施的高度和站位。
三、对进一步增强人大监督刚性的建议
（一）提高政治站位 要充分认识人大及其常委会监督“一府一委两院”工作和宪法法律法规的实施，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排，是全面深化改革、全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则，是我国监督体系中层次最高、最具权威的监督。党的十九届四中全会进一步明确了坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对“一府一委两院”监督制度。作为区级人大常委会，依法行使监督权是最主要的经常性工作。区人大常委会要将坚持党的领导、依法行使职权、集体行使职权、接受人民代表大会监督、向社会公开作为基本原则，将实行正确监督、有效监督作为基本遵循，克服监督工作中的形式主义，不断增强监督刚性，保证和促进“一府一委两院”及其工作人员把人民赋予的权力真正用来为人民谋幸福。
（二）精选监督议题 要坚持问题导向，加强调查研究，找准人大工作的着力点。聚焦贯彻落实党中央决策部署和市区委要求，聚焦高质量发展，聚焦民生保障，有效运用对 12345市民服务热线反映集中问题的梳理，广泛征求代表和选民意见，充分与“一府一委两院”沟通，将中央有部署、市区委有要求、适应改革发展需要、符合人民群众期盼、属于人大职权范围内的事项作为监督重点，列入年度工作计划，增强监督的针对性、扩大监督的覆盖面。
（三）加大监督力度 一要加强对决议决定、审议意见落实情况的监督。根据实际情况，综合运用过程监督、跟踪检查、专题询问、质询、特定问题调查等多种监督手段和工作方式，延伸监督触角，开展持续监督、联动监督，一抓到底，务求实效。
二要加大对法律法规在我区贯彻实施情况的检查力度。增加常委会会议听取和审议执法检查报告的数量。突出执法检查重点，促进法律关键条款和重点内容的贯彻实施。落实区委第五次人大工作会议要求，创新执法检查工作方法，通过引入第三方评估、加大暗查暗访力度、推进法律知识问卷调查常态化等方式，查找影响法律实施的症结关键和深层次原因，将推动法律有效实施与完善法律制度紧密结合。探索常委会主任、副主任在常委会上作执法检查报告，加大工作力度。
加强对执法检查意见研究处理情况的跟踪监督，增强监督实效。
三要提高审议质量。加强常委会会前调研，广泛汇集民意、集中民智，真发现问题、发现真问题。减少常委会会议听取汇报的议题，采用听取和审议“一府一委两院”专项工作报告的方式，做到“议而有决”。突出常委会组成人员审议发言，加大审议力度。做好服务保障，丰富审议参阅材料，将专门委员会相关调研报告提供给常委会组成人员，作审议参考。探索由常委会会议审议“一府两院”办理审议意见情况，加大督办审议意见力度。
四要转变工作理念。从过去“讲成绩、讲成效”向“找问题、想办法”转变，克服监督工作的形式主义，严格按照《市委意见》和区委《关于新时代加强和改进人大工作的实施意见》中关于“两个三分之一”的要求，正视工作中存在的薄弱环节，精准查找制约工作发展、事关群众利益的关键性和深层次问题。加强对问题原因的分析，依法依规从专业角度提出解决问题的办法和举措，并增加相关内容在报告中的比例。区人大各专门委员会工作机构要敢于提出要求，善于指导有关国家机关按要求做到位。同时，要避免凑问题、编原因，防止走过场。
（四）发挥代表主体作用 人大代表是国家权力机关组成人员，人大及其常委会行使监督职权，要充分发挥人大代表的主体作用。要落实好常委会组成人员联系人大代表制度，完善人大代表列席常委会和专门委员会会议制度，规范列席代表审议发言工作。高度重视代表议案建议督办，加强综合分析，将代表反映突出的问题纳入监督计划，把代表议案建议督办作为重要监督工作有效落实。特别要对连续多年反复提出的议案建议集中督办，加强对办理效果的评估，强化结果导向。对该办能办而不办的议案建议要通过专题询问、听取专项工作报告等方式督促办理。在议案建议办理中注重代表参与，更好回应群众关切。探索采取议案建议办理公开等措施，推动代表提高建议质量和办理机关提高办理质量。
（五）加强自身建设 增强人大监督刚性要求的落实需要人大及其常委会、人大机关不断提高自身素质和服务保障能力。
一要坚持党的领导。党对人大工作的全面领导，是做好人大监督工作的重要政治保证。没有区委的领导和支持，人大监督只能是一句空话。要提高政治站位，把准政治方向，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚决
贯彻中央和市、区委决策部署，将监督工作中的重大事项及时向区委报告，争取区委的领导和支持，确保把党的领导主张和决策部署转化为保证宪法法律有效实施的举措，转化为推动解决群众关心关注问题的实际效果。
二要提高监督工作的专业化水平。兼顾专业化和代表性，进一步优化常委会组成人员结构。落实中央有关文件精神，提高常委会专职委员比例，配齐配强专职委员。提高专门委员会具有专业领域工作经验的委员比例，建立专业代表小组，聘任监督顾问和专业领域顾问，充分发挥专委会特点和优势。设立社会建设委员会，及时调整相关专门委员会职能，统筹安排常委会工作机构人员力量。配备具有财经工作经验的人员进入预算审查监督工作机构。
三要加强制度建设。进一步规范人大监督工作，完善监督工作制度和议事程序，健全常委会、主任会、专委会内部工作机制，提高工作效率。
四、几点体会 一是在“不忘初心、牢记使命”主题教育中开展调查研究，并将其作为主题教育四项重点措施之一贯穿始终，体现了调查研究是我们党的传家宝的优良传统。习近平总书记指出，“调查研究是谋事之基、成事之道”。作为人大常委会机关干部，调查研究是做好人大工作的基本功，是我们掌握民情、了解民意、集聚民智的重要手段。这次主题教育开展广泛而深入的调查研究，进一步培养了重视调查研究、善于调查研究的习惯，也更好为谋事打牢基础、为成事铺就道路。
二是调查研究要奔着问题去，跟着问题走。调研的目的就是为了发现问题，调研前做足功课、调研中真正深入、调研后细致分析缺一不可。要根据工作需要，事先确定调研主题，提前学习把握政策、检视相关问题、拟定调研提纲，明确要解决的问题是什么、准备怎么做、到哪里去调研等，要做好充分准备。此次关于增强人大监督刚性的调研，就是在事先深入学习文件、正确把握政策要求的基础上进行的。
三是要贯彻以人民为中心的发展思想，把对人民群众的感情融入到调查研究的全过程。习近平总书记指出，“调查研究是一个联系群众，为民办事的过程。通过深入基层、深入实际、深入群众，我们可以了解群众在想什么、盼什么，最需要我们干什么”。为人民谋幸福是中国共产党人的初心，无论我们进行怎样的调查研究，把人民放在心中最高位置都是原则。近期，围绕后进社区集中整顿、接诉即办等开展调研，没有人民立场是不可能深入的。
四是要把解决问题作为调查研究的着力点抓紧抓好。习近平总书记指出，“调查研究是一个了解情况的过程，也是一个推动工作的过程”。调研是为了发现问题，发现问题不解决问题，调查研究便失去意义。因此要全力做好调查研究的后半篇文章，采取切实措施推动问题解决。在调研过程中，能解决的立行立改，需要挂帐督办的，加强整改措施的督促落实。
关于增强人大监督刚性的思考
作为一种刚性的监督手段，满意度测评成为地方人大检验”一府一委两院”工作进展和履职成效的“试金石”，同时也展示出地方人大丰富人大监督方式、增强人大监督实效的积极效果。
一是构建动态式长效监督，维护人大监督严肃性和权威性。长期跟踪监督是提高监督实效的重要保障。人大常委会要严格把握满意度测评的议题选定、方案实施、调研考察、跟踪督办、报告测评、结果运用等环节，将满意度测评前后各阶段监督紧密串联起来，并对难度较大、见效周期较长的工作进行跨年度持续关注和跟踪督办，对事关群众切身利益的重难点问题连续抓、反复抓，如对环保目标完成情况、水污染防治等议题多次进行满意度测评，直至抓出成效。通过努力构建“全链条”动态式长效跟踪监督，充分展示人大“不见成效不收兵”的决心和担当，使人民群众切实感受到人大监督的效力和权威。
二是转化监督成果，切实推动问题解决。人大监督的最终目的是维护最广大人民群众的根本利益。人大常委会要以问题为导向、以事实为依据，“测”相关单位和个人的工作质量，“评”为人民服务的责任心和使命感，通过满意度测评形成倒逼机制，以测评结果督促测评对象进一步压实工作责任、改进工作作风，对意见建议办理落实更加自觉主动，对整改措施执行更加及时到位。通过将监督成果转化为工作成效，推动老百姓关心的问题得到有效解决。
三是寓支持于监督，促进区域经济社会高质量发展。人大常委会要主动融入发展大局，做“以人民为中心”发展理念的坚定践行者。满意度测评工作坚持正向引导与民意诉求并重，本着务实、高效的原则，与“一府一委两院”就通过人大监督促进区域经济社会高质量发展达成共识、形成合力，推动关键领域和重要环节改革发展，促进解决发展不平衡不充分问题。只有真正解决实际问题，群众
才会认同，代表才会满意，测评才有意义。地方人大常委会仍将继续创新和完善监督机制，使满意度测评实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，不断推动新时代人大工作迈上新台阶。