基于五大发展理念的水利水电工程移民政策评价
摘 要：基于五大发展理念对《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令）移民政策的进步性、局限性、制度合理性和实践合理性进行评价，有助于条例的修订完善及水利水电移民事业健康发展。471号令相对于74号令在各个方面都有了较大的进步，但一些条款已经不能适应发展要求，需在五大发展理念的指导下进行完善：移民管理体制要从“管理”转变为“治理”，实现创新发展；要进一步明确项目法人与地方政府的权责，实现协调发展；要将生态文明建设、美丽中国建设的新要求贯彻到移民工作中，实现绿色发展；要消除部门立法、行业保护的影响，实现开放发展；要更多地让利于移民及安置区群众，实现共享发展。
关键词：五大发展理念；移民安置；政策评价；移民管理体制；全面建成小康社会；移民安稳致富；水利水电工程
中图分类号：D632.4；D63-31 文献标识码：A 文章编号：1674-8131（2017）02-0063-09
一、引言
大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作事关我国农业发展、能源安全、经济发展与社会稳定。国家历来高度重视移民工作，国务院于1991年颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号，以下简称74号令），结束了水库移民工作无法可依的局面。受制于当时的社会经济环境，节省国家投资是74号令制定的主要出发点之一（水利部，1991），相关条款具有较强计划经济色彩。随着我国经济社会的快速发展，74号令暴露出补偿补助标准偏低、移民安置程序不够规范等问题。针对这些问题，水利部起草了74号令的修订草案，并经国务院常务会议讨论通过。2006年7月，国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号，以下简称471号令）。新条例实施以来，补偿标准明显提高，移民管理体制逐步完善，工作程序进一步规范，并且调整了后期扶持制度，加强了监督管理（张穹，2007）。随着我国深化改革工作的全面推进，尤其是“十八大”以后，新一届中央领导集体提出了一系列治国理政新思想、新理念、新战略，471号令的一些问题也逐步暴露。为了解决这些问题，国家先后两次对该条例相关条款进行了修订即2013年发布的《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（国务院令638号）和《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令666号）。 ，但理论及实务界关于全面修订471号令、出台新条例的呼声越来越高，甚至有学者提出了废除471号令的建议。
“十八届五中全会”提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。五大发展理念是经济发展新常态下我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，也是改革开放近40年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识（习近平，2015）。五大发展理念是指引我们全面建成小康社会和长期发展实践的行动指南。因此，关于国务院令第471号，无论是部分调整还是全面修订，五大发展理念都应是重要的指导思想和衡量尺度。本文将基于五大发展理念对《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中的移民政策进行全方位评价，深入剖析相关条款是否符合五大发展理念以及应怎样予以优化和完善，以期对条例的修订及相关实践提供有益的参考。
二、评价体系的构建
政策评价不同于一般的社会科学研究，而是介于政治与学术之间，兼具政治性与学术性、科学性与应用性的一种研究（施托克曼，2012）。正是由于政策评价工作的政治性和应用性，有必要对评价的原则和体系进行说明。本文对471号令的评价基于以下四大原则：一是理念导向与问题导向相结合。既要从中央提出的五大发展理念入手，认真梳理471号令的具体内容是否符合五大发展理念；又要从我国大中型水利水电工程建设征地和移民安置工作所面临的重大问题出发，力求有效解决实际问题。二是全面梳理与突出重点相结合。既要对条例的总则、移民安置规划、征地补偿、移民安置、后期扶持、监督管理、法律责任等八个章节63条规定进行全面评价；又要突出薄弱环节和问题集中领域。三是尊重历史与立足现实相结合。既要从历史的角度考察471号令相关条款相对于74号令的改进，客观分析其进步性；又要从条例执行以来经济社会迅速发展的实际出发，充分考虑各利益相关者的合理诉求，对条例的局限性做出公正评价。四是理论性与实践性相结合。既要从理论层面进行分析，体现五大发展理念的理论宏观性、前瞻性；又从实践层面进行分析，充分考虑具体条款的可操作性，以切实指导有关实践。
在以上四个原则的指导下，首先，对471号令文本进行网格化全面梳理，以明确重点评析的内容（见表1）。然后，将471号令与74号条例进行对比74号令共5章27条，471号令增加了移民安置规划、后期扶持、监督管理等章节。从内容上来看，新条例有以下几个特征：一是理念更加突出以人为本，关照移民合法利益；二是明确了移民管理体制，即“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”；三是规范了移民工作的程序，强调了移民安置规划大纲及规划报告的法律地位；四是提高了耕地补偿补助标准并扩大补偿补助范围；五是进一步明确了移民安置方式和安置形式；六是建立了系统的后期扶持管理制度；七是加强了对移民工作全过程的监督管理（新华网，2006）。 。通过对比发现，471号令相对于74号令有较大的创新和完善，更好地关照了移民群众的财产权、民主权和发展权（施国庆 等，2007）；但在诸如土地价值及专业项目补偿标准等一些重要条款的制定方面，471号令延续了74号令的思路。同时，将471号令与近期一系列治国理政新思想、新理念进行对比。471号令发布于2006年，一些条款已经明显不符合现实要求，通过与这些新思想、新理念进行对比，能够更准确地发现471号令的局限性及问题所在。在评价过程中，我们走访了一些建成和在建的大中型水利水电工程移民安置工作相关的地方政府、项目业主、设计单位、监督评价机构等方面的领导和专家，对其针对471号令提出的问题进行了梳理主要包括：管理体制不顺畅，缺乏国家级移民管理协调机构，移民工作利益关系复杂、协调难度大，移民工作周期长、制约枢纽工程建设，移民政策标准不统一，地方政府发展诉求多，项目业主不按照规定程序推进工作，移民概算普遍突破，農业安置为主的移民安置政策不符合库区实际，缺乏对安置区群众利益的关照，缺乏对搬迁安置社会影响的关注等。 ，大致可以分为两个类别：一是制度合理性问题，即制度规定本身存在的问题；二是实践合理性问题，即在实践过程中出现的现有制度难以解释或约束的问题。