摘要:两办下发了《关于加强和改进村民委员选举工作的通知》,表明了当前村民自治所面临的问题之棘手,学界对中央处理这一问题的做法褒贬不一,有的认为这是对村民自治的过度干预行为,有的则提出相反的意见,认为之所以造成当前这么严重的问题是政府指导不力所致,各方也都就如何解决这些问题提出了自己的看法,但多为泛泛之论,不可能对问题的解决有什么实质性的帮助。有鉴于此,本文试图通过个案实证的方式对相关问题进行回应。
关键词:村委会选举;困境;应对策略
中图分类号:D638 文献标识码:A
一、理论缘起
5月30日,新华网公布了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》,其中第五条提出,坚决查处村民委员会选举中的贿选等违法违纪行为,“对参与或指使他人以暴力、威胁、欺骗贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选的,一经发现即取消其参选资格,已经当选的,其当选无效;违反治安管理规定的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。此通知一出,学界反响热烈,不同学科的学者分别从本学科的角度提出了自己观点与看法:于建嵘教授从利益与制度博弈的角度看待贿选产生的原因,他认为对于实施贿选的人而言,他们之所以选择贿选的方式来干预选举是因为他们能够通过贿选获得更多的利益①。参加选举的村民之所以能够接受贿选,原因在于缺乏长远眼光和权利意识②。同时,上级领导部门对于贿选的态度暧昧,监督职能发挥不到位,也对贿选行为起到了推波助澜的作用③,使得贿选行为被间接鼓励。再者,相关法规也存在操作性不强和具体规定模糊不清的弊病,也都给村干部的贿选行为提供了可操作的空间。在此基础上,于建嵘教授认为通知中“加强对候选人治村设想或竞职承诺的审核把关工作。要引导候选人着力围绕发展经济、完善管理、改进服务提出方案和措施”的提法是明显的越权行为,是对村民自治的过度干预,他认为要解决贿选等问题必须从“解决村庄‘集体资产’的管理权限问题,在立法层面应吸取其它国家和地区应对非法竞选活动的法律经验,让法律发挥事前的预防作用,发挥村规民约的作用”[1]等三个方面着手来抓。
蔡定剑认为贿选是民主制度必然的伴生品,在人类民主发展的历史上,贿选一直就伴随着选举的过程,中国目前村级民主选举中的贿选现象也不例外。究其原因:第一,选举过程的暗箱操作,不透明①;第二,贿选之所以越来越严重,是因为规范选举的有关法律迟迟没有跟上(这一点和于建嵘教授的观点是一致的)②;第三,乡镇干部意图操纵选举,使得选举的公平性丧失,即使出现选举中的贿选行为农民也是无处获得有效的救济。他认为农村选举要走出贿选的困局就要“通过地方立法方式把这些精神明确化、具体化、制度化。比如对贿选,还可以根据各地实际,做出列举性的明确规定。特别是对选举中是否贿选的纠纷,应有快速有效的裁定和处理机制,使贿选得到及时严肃处理,才能真正解决贿选问题。解决农村的选举腐败问题,提升民主选举的质量,各级党委和政府必须真正重视民主建设,把它作为重大事情来抓,建立基层政府和有关部门指导监督村委会选举的责任制,使失职人员承担一定的政治责任和法律责任,如此才能使农村选举走出困局。”[2]
刘伟对于贿选等问题的研究更为深入,他试图跳出选举来看选举,从治理的角度和民主发育的条件出发,把村庄划分为四个类别来研究不同村庄出现贿选的社会基础。③认为不应该仅仅停留在就事论事地讨论如何防止贿选这一技术层面的问题,而应该把选举和选举之后的治理联系起来看待,并对不同类型村庄的社会基础展开研究,试图查找出贿选等不规范行为的真正原因。
顾肃则认为,中央下达文件是需要的,但这远远不够,还需要如村务公开、舆论监督、独立机构审查等机制的不断健全,才能保证基层民主不流于形式。另外,还应监督村干部在任期间的行为,以及提高村民的政治觉悟。
其他学者也都对这一问题提出了自己的看法,这里不再赘述。从总体看,他们的观点可以说每个方面都有所涉及,但是没有一个方面讲透彻,比如学者们都提到了要加强干部在任期内的监督,但是任何有效的监督方式都没有提出来;有的观点甚至大相径庭或相互矛盾,对于同一份文件可以有着完全相反的解读;有些学者的观点甚至与村民自治的精神背道而驰,强调把监督的权力更多的上收给上级政府部门,而事实已经证明这是不可取的,否则村民自治也不会走到今天这样。那么村民自治走入今天这样的困境,究竟是什么原因造成的呢?除过以上学者们提到的那些之外,是否还受到其他方面因素的制约呢?村民自治如何走出当前的困境呢?带着这样的问题笔者进行了一次专题调研,在鲜活的实践中发现了一些很有价值的经验和材料。
二、实践的追问
笔者在今年7月份对一次村民选举活动进行了实地调研。现将主要情况介绍如下:这个发生选举的村庄位于关中平原腹地,是一个典型的农业型村庄,村庄公共资源缺乏,村庄大概有三千多人④,村庄民国时期原是南北两个不同的村子,后合并为一个村子,现仍有南街和北街之分。村子内部大小有十几个姓氏,但并没有任何一个姓氏在人数上占有优势,可以说是一个西部很普通的村庄。也许正是因为他的普通,所以更有代表性。去年暑期,应华中师范大学中国农村问题研究中心的要求,笔者曾经选定该村作为调研点从事过为期二十天的调研。其间,笔者曾就村民自治的相关问题做过调研,当时村民们给的答案是:村民自治以前从来没有听说过,村里近两年也搞了选举,但是从来没有人认真过,干部们都是拿着票箱公开填写选票,村民们都知道有秘密选票的说法,但也都没有当回事,所以整个选举过程也都是走过场。
但是在今年笔者到达这个村庄的时候,却见识到了一场颇为壮观的村民选举过程:在选举之前,村中形成了两个派别,其中一派是以老书记为首的南街派,北街也产生了自己的选举团和候选人,姑且称为北街派。南街派的老书记已经连任了两届,这一次是要为继续保住自己的位子而竞争,北街派作为村庄政治的新生力量,则志在夺权。据当地村民讲,南街派为了保住位子,拿出30万元上下打点,一直把钱送到了乡、县、市的有关方面。在村内则挨家挨户送钱拉票,为此,南街派的选举小组成员每人都被分配了拉票贿选的名额,选举小组要求各选举小组成员务必在规定的时间内“搞定”各自的贿选对象。
北街派听闻到南街派的举措之后,马上从外面请来了有黑社会势力背景的人员做打手,由北街派选举小组派出人员组成负责小队,对南街派贿选活动实施针对性的行动,规定各个负责小队必须24小时全天候监视对方的一举一动,一旦发现对方贿选小组的成员展开活动,马上出面制止,必要时可以使用暴力,出了事情一切后果由北街派的主要候选人承担。两派之间剑拔弩张开始了第一轮的争夺,最终在南街派老书记的老婆被逮住之后,南街派的贿选行动被迫停滞,北街派赢得了第一轮争斗。
看到贿选受阻之后,南街派希图在“上面”把文章做足来弥补第一轮竞争过程造成的损失。为此老书记请求与他私交甚好的副镇长M来村指导选举,希望能在选举当天把自己事先填好的选票搁进选票箱,以此赢得选举的成功,第二轮拉开帷幕。北街派在得知这一消息之后,在选举当天采取了相应的防范措施,他们向副镇长提出要求:第一,在选举时必须实施秘密投票;第二,移动票箱在村中流动时必须保证北街派有一个人在票箱周围监督。北街的要求明显是针对南街派而来,所以一经提出就遭到南街派的极力反对,M看到双方各不相让,索性将票箱全部带离了选举现场,这样一来选举就选入了僵局。这是南北双方都不愿意接受的局面。北街派马上纠集人马将意图离开的副镇长M围堵在学校里面,要求其交出票箱才肯放人。南街派一看副镇长的这步棋没办法走下去了,就希望找到更高职位的领导来插手此事,让自己之前的努力不至于白费,于是在北街派和副镇长谈判的同时,他们抽调了精干力量到乡政府和县政府请相关领导下来,但是,在他们到达乡政府和县政府之后,并没有一个领导愿意在这个风口上为此事出面。盛怒之下,老书记的老婆在政府门口大声叫骂,声称领导们拿了钱不办事,在谩骂持续了一段时间之后,和她一同来的人遭到一群不明身份人的围殴,书记的老婆因此住进了医院。
就在他们大闹县乡两级政府的时候,经过两个多小时的谈判,副镇长答应了北街派的要求,把票箱还到了村民手里。由于南街派的人几乎全部去了县上和乡上,就给北街派留下非常宽松的操作空间,在北街派的主持下重新成立了新的选举委员会,主要成员换成了北街派的人,在新成立的选举委员会的主导下,选举在老书记缺席的情况下展开。由于没有南街派的监督,北街派在选举过程中在流动票箱上做足了文章,最后顺利赢得了选举。等到南街派赶回村庄时,选举结果已经上报上级政府,选举结果被宣布为合法有效。至此这次选举在村子内部宣告结束,老书记和他的南街派的村外活动则才刚刚开始。
三、村委会选举面临的困境
通过对村民自治选举过程及其他方面调研,笔者发现,本文第一部分的几个学者们提到的诸如贿选、暴力的运用等诸多村民自治所存在的问题在这里都有所体现。但是农民对村民自治面临的这些困境有什么观点和对策呢?
(一)贿选产生的原因及应对策略
从上面的过程可以看到,南街派的贿选行为不但涉及到本村的普通村民,也牵扯到乡镇、县甚至市一级政府机关的工作人员,涉及金额之多,涉及人员之广不得不说已经到了相当严重的地步。
1. 贿选现象产生的原因。于建嵘等学者认为实施贿选的主体之所以贿选是有着一个利益博弈的预期,也就是说贿选者的代价和回报相比,只有在他认定回报必定大于代价的情况下,他才可能实施贿选。这一观点本是符合政治学的基本原理,但是这个说法未免过于笼统,因为不仅仅是政治行为,诸多的经济行为也完全可以用这一原理进行解释,对于贿选问题如果仅仅如此宏观的分析还是缺少相应的针对性和必要的深度。刘伟按照利益和社会关联度对村庄四种类型的划分则使得问题的研究更深入了一步。按照他的观点,这个发生选举活动的村庄似乎应该属于他所说的第四类村庄,即公共利益存量比较稀缺、村民之间的关系也比较松散的村庄。但问题在于如果按照他的理解,这样的村庄是不可能发生贿选的,而且之前该村庄的选举状况也可以给他的观点以论证,但是对于村庄当前的选举状况又该做何解释?
利益是政治活动的目标与动力,这一点是政治学的基本常识,但是利益也会随时空条件的不同而发生转换。到底目前诱使贿选发生的利益机制是什么,他们并没有分析清楚,所以也就很难找到村民自治走出困境的路径。经过笔者调研发现,其实他们都没有把一个很关键的变量算进来,就是当前正在进行的新农村建设的影响,如果加入这一变量的考察,很多问题就可以说得清楚。
笔者曾经向一个新当选的村委会委员问及这次选举为何会如此空前激烈,他是这样告诉笔者的:如果说老书记可以拿出30万元贿选,那么足以表明他在五年任期内的收入是超过三十万的,在村庄集体资源除过土地就一无所有的情况下,他的经济来源主要是通过新农村建设的项目来获得,以村里的道路硬化为例,仅此一项老书记就收入了五万元。
事后笔者调研发现,新农村建设在当地的模式是:由村干部以项目形式申请,然后工程队揽活,现金虽然不经村干部手,但是村干部有选择由某个工程队来做的权力,这就为其权力寻租留下了空间。一般工程队为了争得项目就必须给村干部提成,村干部只要不断地申请项目就可以财源不断。这样一来,村民们得到好处一般不会计较干部的不检点行为,干部可以获得大笔收入且换得了为民办事的名声,工程队可以有机会赚钱,一个利益链条就此形成。也就是说,正因为新农村建设的出现,使得村庄原来的利益结构发生了调整,村干部才会成为香饽饽,才会出现贿选等一系列不规范行为。
至此,于建嵘等人没有解释清楚的利益和制度对贿选的影响的问题在现实中才找到了真正的答案。而刘伟所运用的公共资源的稀缺情况和社会关联角度的分析也就被证明是不够充分的,因为所谓的公共资源的情况和社会关联在一定的时空条件下是不断转变的,当外部资源输入村庄后,原有的利益格局就会出现调整,从而影响不同政治行为主体的选择与行动。
2. 规训贿选等不规范行为的措施。上面提到的学者们基本上都认为必须加强法制建设,要求对什么是贿选给出一个明确的界定。在有些问题上也存在意见相左,如于建嵘教授提出政府不应该过度干涉村民自治,认为在“公民社会中自治的基础在于村民要认识到自己的权利,并有依靠自己解决内部矛盾的意愿和能力” [1],而蔡定剑则认为政府指导和监督的力度不够。其实他们都没有认识到问题的实质。那么到底如何才能更为有效地制止贿选等不规范行为呢?
该村农民在选举实践中形成了这样的共识:村民们认为这次参加选举的两个派别都存在着诸多的不规范行为,虽然说南街派实施贿选确有不妥当之处,但是北街派运用武力来解决问题的方式也同样不甚可取,所以必须建立一种更有效的监督方式对新上任的班子实施监督。为此,他们设想由选举落败的一方成立监督委员会,对当选一方实施监督,这一点给了笔者很大的启发。
3. 权力监督机制的设想。上面学者们提到了要加强相关法律的建设,但是有一个问题始终没有解决:监督实施主体没有明确。之前的直接监督职能都有村民代表大会和上级政府来担当,但是村民大会召开与否的主动权掌握在村干部手中,如果村干部坚持不开,村民也没有办法,该村在之前就从来没有开过村民大会。政府手里的监督权则很容易被村干部软化。由于目前村两委行政化倾向依然没有多大改观,村干部作为上级领导的“腿”,很容易和上级领导部门合谋,致使上级政府的监督权被歪曲。所以之前该村村民们都知道上一任班子的种种不合理行为但却无能为力。而如果按照村民们的设想,让选举落败的一方担任监督委员会的角色,以上的问题就都可以规避。
笔者认为这种监督委员会至少有这样的优势:其一,只要承认他们的合法地位,他们就可以成为常设机构,他们是选举失败的一方,自然不会心甘情愿的就此认输,肯定有着下一轮选举重新当选的设想,在这样的动力作用下,他们就有着其他组织和机构所没有的监督热情,必定会极尽全力去监督当选一派的各种行为,规避原来村委会和上级政府无法长期实施全方位监督的缺陷;其二,由失败一方成立监督委员会实施监督,成本小,收益大,他们不需要资金支持也可以实施即时性的监督,这就可以避免原来选举过后村民无法对村干部实施监督及村民自治陷入“村干部自治”的困境;其三,他们不会和现任的班子妥协甚至合谋,也不会因为村干部和上级政府的意志而放弃自己的监督权,就可以保证监督权长期有效。
当然,这样的设置必须满足一定的前提条件:第一,必须赋予监督委员会合法地位,明确权限和相应职能;第二,相关的法律必须健全和细化,对于什么样的行为是违法行为要有明确的规定,保证监督委员会监督行为的可操作性;第三,赋予村民大会在村庄内部事务上的最终裁决权,形成村两委、监督委员会和村民代表大会三者之间的相互制衡,凡是属于村庄内部的事务皆由村民代表大会或其常务委员会讨论决定,村两委只是决策的执行者,监督委员会负责对两委的监督,并对两委的不良行为提交村民代表大会审议。
(二)暴力在选举中的出现及其应对策略
在南街派实施贿选的同时,北街派则把暴力大量运用于贿选之中。人类社会解决利益争端的方式一般分为两种:一是巧取豪夺,你死我活的暴力方式,结果体现为赢者通吃专制体制,在这种体制下失败一方或沦为奴隶忍受剥夺与压抑,或忍无可忍揭竿而起,整个社会处于战乱与动荡的不稳定状态之中,最终各方利益都难以得到保障;二是妥协和协商的和平方式,利益争端各方在宽容和理性的主导下,以承认对方利益的合理存在为前提展开协商与谈判,双方在作出退让之后,部分利益可能会受损,但从整体而言实现了双赢或者多赢的局面,这种方式一般被认为是民主方式。就当前在广大农村地区开展的村民自治而言,它是我国社会主义基层民主的一种重要形式,它的正常运转要求具备民主体制的一般性条件。但就这次观察的村民选举过程而言,其中大量暴力因素的存在无疑会对村民自治的正常运转造成伤害,有必要拿出办法对这种干扰性因素予以排除。
现代民主政治的发展和现代国家建设紧密相关。中国民主政治的发展是在强大的国家政权建设的背景下展开的,这就为中国基层民主的发展提供了强大的制度保障。现代国家建设的基本任务之一就是对全社会暴力的垄断,经过建国六十年的努力,中国国家已经基本实现了对全社会暴力的有效垄断,这就为解决目前村民自治中出现的滥用暴力的问题提供了保证。具体而言在目前的情势下,如果国家能在村民自治各种活动的进展过程中对其实施全方位的安全保护,以目前国家强大的暴力机器的能力,非法暴力对村民选举的干预完全可以杜绝,要做到这一点也并非难事,只要能在相应的法律设置方面赋予地方政府的公共安全部门以有关的权力,让这些职能部门对村民自治各项活动中可能受到暴力侵害的环节实施有效保护。
(三)村民自治的自治权如何维护的问题
在这个案例中,出现了村委会选举过程被少数人操作的问题,这些操作者当中有上级政府的官员,也有村庄中的精英,他们的行为都使得原本属于村民的权力被剥夺。如何在未来的村民自治中规避这一现象呢?分析这一现象产生的原因,我们可以发现,一方面是上级政府部门和村级自治组织之间权责不清。从上级政府组织的角度而言,表现为其权限过大、管制职能过多、服务能力不强;从村级自治组织而言,其被当做是上级政府的“腿”而被被行政化。另一方面是村民组织化程度过低,民间资源太少,原子化的农民缺乏对公共组织提供的公共服务的体验,从而缺乏对自身权益的认知和对村级自治组织权威的合法性认同。这样一来,就给上级政府部门和村庄精英干扰村民自治权利的实施提供了空间。
笔者认为,在村民自治的范畴内来寻找解决问题的方案可能不太理想,如果在农村社区建设的背景下来思考问题,可能会找到新的出路。
在大部制改革的背景下,按照社区事务分类治理的思路,对社区事务进行分类管理,结合当前合村并组的制度安排,创新社区公共事务治理机制。在各个行政村设立便民服务中心,根据社区公共产品提供与生产分开原则,不同事务采取不同治理机制,其中社区行政事务采取行政机制,社区公共服务主要采取准市场机制,社区自治事务采取自治机制 。这样就可以明确农村社区各个治理主体的角色和职能,可以实现政府职能转变和构建服务型政府的自身建设目标与农村公共产品缺乏的现实的良好对接。便民服务中心承担政府的行政管理职能和公共服务职能,实施“村改居”,实现村民自治组织向社区自治组织转换,承担社区自治事务。随着农村村民自治向社区自治的转变,农民在体验到国家和社区提供的公共服务之后,就会产生对公共权威的认同和对公共利益维护的需求,继而农民的组织化问题就会逐步解决。在农民自身组织力量发展起来之后,目前的这种社区公共事务分类管理体制就有了主体性保障而有可能继续推进,基层民主的发展将会快速迈入下一个阶段。
四、结语
村民自治在中国的发展经历了诸多非议,由于区域间发展的不均衡性,其在不同农村的实践中表现出各种样态,在当前的情势下很多人认为村民自治已经走向了终结。但是我们应该看到,在过去的二十多年时间里,村民自治使得中国农民的民主权利第一次从文本落实到了实践层面,村委会选举虽出现了这样或那样的问题,但是我们也应该看到在村民自治的民主实践中创造出“海选”、秘密写票、公开唱票、即时公布选举结果、村民代表会议、村务公开等新的民主规则和程序,这就足以表明中国农民有智慧使得民主这台机器运转起来。同时我们也应该坚信,只要本着尊重农民的民主权利的态度,继续让农民在自己的事务上当家作主,那么村级民主建设中遇到的各种问题都有可能被化解。
参考文献
[1]于建嵘. 村级非法选举是利益和制度的博弈[N]. 南方农村报, 2009-06-04.
[2]蔡定剑. 农村选举如何走出困境[N]. 新京报评论周刊, 2009-06-06.
[3]沈延生. 村政的兴衰与重建[J]. 战略与管理, 1998(6).