全球环境保护的国际制度构架:人民代表大会制度定义

　　全求环境问题产生的经济背景 　　目前，人类所面临的全球性环境问题从现象上看大致可划分为10类：①臭氧层破坏；②全球变暖；③酸雨；④热带雨林减少；⑤土地荒漠化；⑥发展中国家的公害问题；⑦生物多样性减少；⑧海洋污染；⑨有害废弃物的越境转移；⑩水资源问题。全球环境问题的发生都有其内在的经济背景，从这一角度出发，可将全球环境问题划分为五种类型：
　　第一，越境环境污染问题。如，在北美、欧洲以及近年日本出现的酸雨问题，就是某一国家在其经济活动中所产生的污染物质越过边境危及他国环境的事例。在这种情况下，解决对策难以实施的一个原因在于，污染国实施环境对策引起被污染国环境变化的成本与收益，在对策实施国的经济核算中难于加以考虑。因此，在国际层面上来考察实施环境对策所伴随的成本与收益的归属，即利害对立的实质问题，是非常必要的。
　　第二，跨国公司的海外投资或直接投资引发的环境破坏问题。如，由于双重环保标准的存在，企业倾向于在环境标准相对较为宽松的国家或地区投资，从而引发所谓的“公害输出”问题。不仅私营企业的海外投资引起环境破坏，官方发展援助（ODA）项目也曾由于大规模的环境破坏而受到公众的指责与批评。至于产生这种后果的原因，东道国的环境政策存在问题自不必说，但投资方或援助方的责任如何通过国际制度加以规范，是今后的重要课题。
　　第三，在国际分工前提下，由贸易结构引发的环境破坏问题。如，日本是虾和木材的消费大国，以虾和木材生产作为本国主要产业的亚洲国家的环境破坏与日本之间的经济关系就是典型事例。因此，在发展中国家努力制定把环境资源保护的成本纳入到经济发展中的政策或体制的同时，发达国家过度生产、过度消费的生产和生活方式必须加以改变。另外，必须寻找一种可能的新的国际经济秩序，以代替包括目前的贸易规则在内的资源浪费、环境破坏型的国际分工体制。
　　第四，贫困和环境破坏的恶性循环。如，在非洲大陆的撒哈拉地区，受土地荒漠化影响，贫困与饥饿问题日益严重，产生了大量的环境难民。在这些地方，地域社会原来所拥有的自然环境与资源、与此相匹配的人口规模和生活方式之间的平衡关系已经被破坏，因此，必须通过国际援助促进地域共有资源管理系统的建立。
　　第五，全球共有财产的环境破坏。如，氟利昂使用导致的臭氧层破坏，二氧化碳浓度增加引发的全球变暖问题。此时，环境破坏的加害者和被害者之间并不存在直接的利害关系，但全球共有财产的破坏，却威胁到包括加害者在内的全人类及人类赖以生存的整个地球生态系统。对于这种纯粹意义上的全球环境问题，寻求解决对策的关键在于处理好代内和代际公平的关系。
　　总之，上述五种类型的全球环境问题各具特征，解决的政策手段与困难也各不相同。但无论哪种情况，都需要建立国际环境制度来规范经济和社会活动，促进人类社会的可持续发展。同时，国际社会也日益认识到单个国家的行动不足以确保全球环境安全，必须要建立环境管理的国际制度框架。尽管目前国际社会在处理环境问题上还存在许多分歧，但总的趋势是共识多于分歧，合作多于对峙，这就为国际环境制度的制定与实施创造了基础条件。
　　
　　国际环境制度形成与发展的过程
　　
　　国际环境制度，通常是指为了保护、改善和合理利用环境资源而制定的国际环境公约。它规定国家或其他国际环境法主体之间在保护、改善和合理利用环境资源等问题上的权利和义务。有些公约可能包含预想交涉中全部具有约束力的义务，也有些公约可能只是一个法律基础，作为制定出更加详细的法律手段（议定书）的依据。如果公约在形成以后，把制定更加详细的方案作为交涉的前提，那么这种公约被称为框架公约。框架公约一般不为缔约方规定明确的责任义务，只是制定一连串有关的原则、规范、目标及协调机制。框架公约形成以后，一般都需要经过数年围绕一个或多个议定书进行谈判，通过议定书的制定和修正开始实质的行动。
　　目前，国际社会在南极保护、气候变化、生物多样性保护以及沙漠化防治等各种环境领域建立了各种各样的全球环境保护制度，如《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《荒漠化公约》等，所有的环境问题都已经、正在或将要纳入国际环境制度构架之中。尽管这些国际环境制度规则因其约束力不同而效果迥异，但建立国际环境制度则是解决全球环境问题的必然趋势。
　　国际环境制度在其形成与发展过程中，大致都要经历问题设定、事实调查、谈判磋商与制度强化等四个发展阶段。具体到某一环境制度，在其形成与发展过程中，先经历哪一阶段、各阶段需要多长时间，则因问题而异。全球规模的环境制度在签署和批准之后并不算完成，还要根据实际情况有一个强化（或弱化）的过程。发生这种变化的原因来自两个方面：一是环境制度在形成的最初阶段就存在的内因，如管理运营体制、意志决定过程、财政来源、遵约制度以及灵活性等；二是缔约方之间力量关系的变化和利害关系的变化等外部原因推动。这一过程反映了缔约方内部政治状况的变化和对环境问题理解方法的变化。
　　
　　国家主体在国际环境制度形成过程中的作作
　　
　　在国际环境制度形成与实施过程中，国家是最重要的行为主体，发挥着重要的作用。当然，国际机构（或国际组织）、非政府组织（NGO）、跨国公司等也在国际谈判过程中对各国政府的政策决定具有很大的影响力。对某一特定环境问题，一国采取主导、支持、观望还是反对的立场，主要取决于其国内政治、提案内容及所涉及的成本和收益、以及国际政治和外交上的考虑。当然，一国所采取的立场并不一成不变。主导国对于某一特定的环境问题，致力于有效果的国际行动，提出基本的交涉方案，同时，为了促进谈判的进展，努力寻求其他国家的支持；支持国在交涉会议上发言，支持主导国的提案；观望国以达成协议作为砝码，要求做出较大的让步；反对国则明确对提议的环境制度交涉表示反对，直到没有效果为止。
　　在国际环境制度的交涉阶段，多数情况下都存在制度形成推进派和阻止/妨碍派的对立。交涉的结果，在某种程度上取决于制度形成推进派（主导国）在交涉中的影响力，以及阻止/妨碍派（反对国联合体）的团结力。当然，这种组合会随着问题和交涉的阶段而发生变化。通常，反对国联合体的成员国拒绝参加国际制度交涉，阻止强有力的国际制度的形成。另外，它们还倾向于主张没有实质内容的制度，弱化有强制约束力的制度。但是，反对国联合体的一个或几个成员国，通常会在国际制度的形成与强化过程中做出让步。事实上，在主要的反对国不同意的情况下也可以制定环境制度，只不过所形成的制度相对地缺乏实效性。
　　由于国际环境与发展领域中的矛盾错综复杂，利益相互交错，国际环境制度的制定与实施并非一帆风顺，而是一个艰难曲折的过程。举例来说，在围绕《京都议定书》生效这一问题上，各个国家（集团）扮演着不同的角色。由于实施《京都议定书》对不同国家揭示了不同的利益，南北之间、发达国家之间、甚至发展中国家集团内部都出现利益分歧。欧盟一直是国际气候谈判的主要推动力量，并且率先批准《京都议定书》，发挥着主导国的作用。广大发展中国家在缔约方会议上支持欧盟的立场，希望《京都议定书》尽早付诸实施，实际上扮演着支持国的角色。而美国布什政府退出《京都议定书》的行为，表明其是一个不折不扣的反对国。美国是世界上温室气体排放量最多的国家，美国的“不作为”不仅威胁到《京都议定书》的前途，而且使《京都议定书》的实效性打了折扣。澳大利亚、日本、加拿大、俄罗斯等国曾和美国一道，组成反对国联合体（伞型国家集团）。现在日本已批准《京都议定书》，澳大利亚铁定追随美国，而加拿大和俄罗斯还在犹豫。尤其是俄罗斯，迟迟不批准《京都议定书》，就是期望利用自身的重要性作为讨价还价的砝码。因而，把俄罗斯划为观望国更为合适。
　　中国是世界上最大的发展中国家，虽然《京都议定书》没有规定中国的温室气体减排义务，但中国却在控制温室气体排放方面取得了举世瞩目的成绩。当朱?基总理在约翰内斯堡可持续发展首脑会议上宣布中国已核准《京都议定书》时，会场上响起热烈的掌声，这是国际社会对中国负责任行为的充分肯定。正如朱?基总理所说，中国作为最大的发展中国家，是国际环境合作中的一支重要力量。我们深知自己肩上的责任。中国的事情办好了，就是对世界可持续发展做出贡献。我们将坚持不懈地做出努力，义无反顾地承担起责任，用行动来实践诺言，坚定不移地走可持续发展之路。▲