“活路外交”是马英九当局在两岸关系新形势下发展对外关系的新政策和新思路,能否收到成效,尚受多种因素牵制影响｡ 拓展国际活动空间一直是台湾当局对外工作的重要目标｡陈水扁八年任内,疯狂推动“烽火外交”､“金钱外交”,力没少费,钱没少花,丑闻没少出,结果徒留笑柄｡马英九上台后,在两岸关系发展的新形势及国际社会“一个中国”框架日益稳固的客观现实下,着力推行以“务实､弹性”为主要原则的“活路外交”,以求稳定两岸关系,扩展与“邦交国”关系,增进“台美互信”｡
低调出访中南美
中南美洲是台当局“邦交”重镇,拥有总共23个“邦交国”中的12个,一直是台当局巩固双边“外交”关系的重点区域｡马英九就职后于8月中旬首次出访的正是该地区的巴拉圭和多米尼加,但为贯彻“活路外交”政策,整个出访过程显得十分低调｡
一是以单纯过境美国争取美方信任｡1994年克林顿政府通过“台湾政策检讨”,允许台湾地区领导人过境美国,之后美国政府一直依据所谓的“长期政策惯例及与台湾之间非官方关系”,以“舒适､安全､便利､尊严”的原则个案处理台湾地区领导人过境事宜｡陈水扁在执政期间为凸显“台湾主权国家”地位､拓展与美实质关系,屡屡借过境美国大做文章,加之其任内无视美方警告大肆推动“法理台独”活动,屡屡触犯美国台海政策的底线,“台美互信”大幅削弱｡为改变“麻烦制造者”形象､修补台美关系,马英九当局此次出访选择低调处理过境事宜,罕见地未要求过境美国东岸城市及高规格接待,强调“过境就是过境,没有其他隐藏的意图”｡在过境洛杉矶和旧金山期间,马英九行事颇为审慎,不举办侨宴,不安排媒体公开采访,仅在旅馆内与美方部分议员会面或电话沟通｡通过此次出访,马英九清晰地向美方表达了其推行“活路外交”､重建“台美互信”的决心和能力,也间接向大陆传递其致力于推动两岸关系和平稳定发展的信号｡
二是简化形式､缩减费用｡在全球经济增长趋缓､岛内物价高涨､民间消费不足､出口压力增大等不利因素的影响下,马英九当局的经济政策短期内未能显现明显效果,民意反应很不乐观｡为缓解岛内民意的压力,马英九大幅简化出访形式,缩减出访费用,展现出与陈水扁时期完全两样的风格｡此次访问团的正式成员仅45人,无一企业界人士,并免除了“五院院长”接送机的繁文缛节,马英九还首次采取搭乘民航班机和包机相结合的方式出访｡《中国时报》评论称,“单纯､自然是此行最大的变化”｡
新的“外交”思路
在重新审视两岸关系发展与台湾国际空间问题的基础上,2007年马英九正式提出“活路外交”的概念｡上任后,马英九再度丰富和发展了“活路外交”的内涵,并将其作为台当局今后一个时期对外工作的总体要求和发展方向｡
“活路外交”基本内容 8月4日,马英九在台对外主管部门系统阐述了“活路外交”的理念与策略｡一是在“九二共识”的基础上,两岸实现“外交休兵”,即“双方不在对方的邦交国进行恶性竞争,不浪费资源挖对方的邦交国,同时在自己的邦交国处理对方人民的相关事务时,能秉持人道原则”｡二是认为台“外交”问题无法脱离两岸关系,两岸应就台湾国际活动空间问题展开谈判,台湾对参加国际组织采取“弹性､务实”的策略,不反对“邦交国”与大陆发展关系｡三是优先发展对美关系｡对美关系是马英九当局发展对外关系的重中之重,台希望双方能发展成“没有意外的关系”,这是马此次过境美国异常低调的重要原因｡为修补和增进“台美互信”,马英九多次向美方强调,台当局不会片面改变海峡两岸的现状,支持“美日安保条约”,将展现自我防卫决心,合理地向美采购武器｡四是将台湾由“麻烦制造者”塑造成“负责任的利害攸关方”,进而稳定两岸关系,扩展与“邦交国”关系,增进与“非邦交国”间的互信,用马英九的话说即实质上是“为中华民国的外交寻找出路”｡
“活路外交”提出的背景 据马英九所言,“活路外交”理念是在其长期求学和从政过程中逐渐形成的｡实际上,“活路外交”政策主要源于马英九对陈水扁时期“外交”挫折的反思以及对两岸关系发展的重新定位｡
首先是陈水扁的“烽火外交”严重挫伤了台湾的国际形象,削弱了“台美互信”｡陈水扁冲撞式的“外交”作法常常给美方“意外”,不符合美国维持台海地区和平的战略利益｡针对陈水扁不断制造事端,俨然成为海峡两岸乃至亚太地区的“麻烦制造者”,美国曾重话称“台湾不是主权独立国家”,“台湾是美中关系的地雷”,“台美互信”严重受损｡马英九认为,“烽火外交”严重背离台湾利益,“活路外交”才有助于重建“台美互信”,提升台湾的国际形象｡
其次是岛内民众对“金援外交”日益反感｡以金援开拓和巩固“邦交”是陈水扁执政八年开展对外工作的重要手法,其弊端逐渐显露,不少所谓“邦交国”对台湾予取予求,在两岸之间玩弄两面手法捞取高额利益,民进党高层围绕“金援外交”的弊案也层出不穷｡此外,“金援外交”的实施效果并不理想,“邦交国”数量不增反减｡在岛内经济不景气的情况下,民众更不愿马英九当局花费巨资继续推动“金援外交”｡
第三是两岸关系新形势为“活路外交”的实践提供了契机｡今年5月,国民党重新执政后,两岸两会恢复制度性商谈,两岸关系朝和平发展新局面迈出了历史性一步｡祖国大陆对台湾的国际活动空间问题十分关心,早在2005年国共两党签署的“两岸和平发展共同愿景”中就提到,“促进恢复两岸协商后,讨论台湾民众关心的参与国际活动问题,包括优先讨论参与世界卫生组织活动的问题”｡马英九上任后,大陆再次表示愿双方共同努力,创造条件,通过两岸协商解决问题,并在实践中处理台湾国际空间问题时释出善意｡马英九充分体认到解决台湾“外交”困境离不开两岸关系,“台湾外交政策的上位是大陆政策”,声称“未来将与大陆就台湾国际空间与两岸和平协议进行协商”｡
“活路外交”的走向
从中短期来看,马英九当局拟从以下几方面执行“活路外交”政策｡
一是积极推动两岸“外交休兵”｡今后一个时期,台当局对外工作的重点将放在巩固现有的“邦交”关系上,而非争取新的“邦交国”,同时呼吁大陆不要再挖台湾的“邦交国”｡国民党籍“立委”林郁方､蒋孝严称,尽管两岸在“外交休兵”上未签署任何文件,但双方确实存在默契｡为此,马英九当局调整对外援助政策,摒弃“金援外交”,改变援外的目标､策略与方式,力求做到“目的正当､过程合法､执行有效”｡岛内媒体报道,马当局已准备削减2009年度“国际事务活动”及防卫预算,展现“外交休兵”的诚意｡9月3日,台湾当局又将其具体化,提出“五不外交”,即“不增加友邦､不涨机密预算､不强调以国家名义参与联合国､不主动建交､不墨守121个外馆数字”｡不过,马英九也公开称,如果大陆“不休兵”,台湾就恢复“交兵”｡
二是加大重视多边“外交”领域,以弹性､务实态度争取加入一批重要的国际组织｡马英九表示,“活路外交”与“务实外交”在精神上是一贯的,两岸在国际社会应“相互协助､彼此合作”,“只要能符合台湾尊严与利益,以‘中华民国’､台湾或其他名义加入国际组织,都可接受｡”在联合国问题上,今年马英九当局不再提出“重返”或“加入”联合国案,而改以“有意义参与联合国专门机构”为主轴,将目标定于“实质参与”联合国所属的专门机构,并且弹性处理参与名称｡岛内媒体称这是台当局“联合国推案历来最温和的一次”｡另外,马英九优先锁定世界银行､国际货币基金组织和世界卫生组织,以“从观察员到正式会员”两步走的方式达成实质加入的目标｡其中,成为世界卫生大会观察员将是明年马当局着力实现的重要目标,马明确表示“中华台北”是台湾申请成为观察员的最佳名称｡岛内舆论也将此视为“活路外交”成败的重要指标｡
三是对美关系重在重建互信,维持双方实质关系的长期性和稳定性｡马英九在制定大陆政策时充分考虑到美国长期推行的台海政策,努力扩大双方的共同利益｡一方面,马英九以“不统､不独､不武”政策化解美方对台当局片面改变两岸现状的疑虑,以改善和发展两岸关系正面回应美方长期对两岸对话的呼吁,同时加强台美双方各种管道的沟通,避免发生有损互信的“意外”｡另一方面,马英九强调,“改善两岸关系不会影响与美方在安全与军事方面的关系”,继续维持对美军购,积极争取与美签署自由贸易协定｡马当局将派“国防部长”陈肇敏参加9月底在美国举办的“美台国防工业会议”,以提高与会官员层级的方式向美展示深化美台军事交流的诚意｡
“活路外交”是马英九当局在两岸关系新形势下发展对外关系的新政策和新思路,未来将受到两岸关系发展总体态势､两岸围绕国际空间问题的协商以及民进党与“独派”势力的牵制等诸多因素的影响｡