中国南海断续线是在1933年法国占领南沙九小岛、二战后法国继续占领西沙群岛和菲律宾企图把南沙群岛并入其国防范围内的背景下由当时的中国政府划定的，其目的是维护中国在南海的领土主权，并向世界公布中国在南海的管辖范围。在1951年的《旧金山对日和约》草案中，美英故意不提西沙群岛和南沙群岛的主权归属问题，为之后的南海领土争端埋下了祸根。
中国南海断续线，指的是在中国南海地图上标明的一条U形断续线，亦称“U形线”或“九段线”。该线于1947年公布，当时的国际社会并未提出异议，周边的东南亚国家也从未提出过外交抗议，这等同于默认。之后，许多国家出版的地图也以此标绘，并注明归属中国。然而，自1993年中国台湾“立法院”通过《南海政策纲领》，将断续线内的水域称为“历史性水域”后，这条断续线开始引起国际上的广泛关注，南海周边的东南亚国家甚至对断续线的性质及法律地位提出质疑。为了弄清这条断续线的历史面貌，本文拟就其产生的背景、效力与作用作一回顾。
从1933年法国占领南沙九小岛谈起
法国政府自1885年将越南占为殖民地之后，一直对中国的西沙群岛和南沙群岛怀有侵占之心。他们除了伪造“历史事实”，编造所谓“19世纪初期，安南（今越南――编者注）嘉隆王与明命王时，均曾出征西沙，现安南既归法国所有，则西沙群岛亦当归法国所有”的谎言外，还对1909年清朝广东水师提督李准一行前往西沙群岛巡视，每到一岛即勒石命名，构建木屋，竖起桅杆，挂黄龙国旗，以示属中国领土的合法性提出质疑。1930年3月，驻河内法国印支总督致法国殖民部的信中写道：广东省决定由华南当局出面声称他们对西沙群岛拥有主权。1909年发生的巡视西沙群岛的重大行动，是当时的两广总督倡议举行的一次正式的占领仪式，现在广东省政府的声称似乎是基于这个仪式。这种占领对于法国来说，仅是武力的表现，从未得到正式的承认，如果要在法律上生效，只能假设西沙群岛在当时是无主地。
对此，当时的中华民国驻法国公使于1932年9月照会法国外交部反驳道：“根据国际法和习惯法，拥有远离大陆的一个岛屿的主要条件是最先的有效占领，换言之，是国民最先在那里定居，从而使其国家拥有这些领土。海南渔民在西沙群岛定居，并建造房屋和渔船以供其需要，自古以来就是如此。前清政府在1909年确实派出海军到群岛考察，并向世界各国宣告其有效占领，即在永兴岛升起中国国旗，鸣礼炮21响。法国政府在当时没有提出抗议。1908年有国际组织建议在西沙群岛的一个岛上建造灯塔，为的是保护航行，是国际海事的重要事项。随后中国政府同意，通过海关要求有关的航运公司建造一座灯塔。1930年4月，气象会议在香港召开时，参加会议的印支气象台法国台长布鲁宗先生，以及上海徐家汇天文台台长弗罗克神父，向中国代表建议，在西沙群岛建立一个气象台。这些不仅证实国际上承认西沙群岛属于中国，而且连法国本身也承认这一点。”
法国见在西沙群岛问题上无缝可钻，转而将魔爪伸向南沙群岛。1930年，法国炮舰“麦里休士”（Malicieuse）号就曾擅自到南沙群岛的南威岛进行“测量”，他们无视岛上已有中国渔民居住的事实，秘密插上法国国旗而去。1933年4月，炮舰“阿美罗德”（Alerte）号和测量舰“阿斯德罗拉勃”（Astrolabe）号，由西贡海洋研究所所长薛弗氏率领，遍历南沙群岛详加“考察”，以示“占领”。法国政府在1930年9月的一份公报上向其他国家宣告，法国已占领了南沙群岛。1933年4月法国还举行了一场正式的占领仪式，并在1933年7月26日的官方报纸上公布。同年12月，交趾支那（在越南南部）总督克劳泰默（J. Krautheimer）签署法令，把南沙群岛的这些小岛合并到安南的巴地省。其实，当时法国的目的是吞并整个南沙群岛，而不仅仅是区区的几个小岛。这一点从1932年3月30日法国国防部给其外交部的一封信中就可以看出：“你们要求我们一有可能就占领该群岛，但是，这种行动需要在很好的天气下执行，……，我们将把你们的要求转达印支海军司令，请求他们，在他们认为天气条件最有利时，即安排占领该群岛。”
当时出版的《中国地理新志》列出了法国占领的小岛名称：1、斯巴拉脱来岛，或称风雨岛（Spratly Is. Or Strom Is.），今称南威岛；2、伊脱亚巴岛（Itu Aba），今称太平岛；3、开唐巴亚岛，或称安得拿岛（Amboyna Cay），今称安波沙洲；4、北危岛东北礁（North Danger North-east Cay），今称北子岛；5、北危岛西南礁（North Danger South-west Cay），今称南子岛；6、洛爱太岛，或称南岛（Loaita Is. Or South Is.），今称南钥岛；7、西德欧岛，或称三角岛（Thitu Is.），今称中业岛；8、纳伊脱岛（Nam Yet Is.），今称鸿庥岛；9、西约克岛（West York Is.），今称西月岛。
法国占领南沙九小岛事件对当时的民国政府触动很大，民国政府外交部于1933年8月4日照会法国使馆，要求将各岛的名称及经纬度查明见复。法国外交部则通过当时中国驻法大使顾维钧发来电报，称“该九岛在安南、菲律宾间，均系岩石，当航路之要道，以其险峻，法船常于此遇险，故占领之，以使建设防险设备，并出图说明，实与西沙群岛毫不相关”。面对如此局势，民国政府感到有必要出版中国南海疆域的详细地图，对疆域内各岛礁的中英文地名统一进行审定，因此成立了“水陆地图审查委员会”。在1934年12月21日举行的第25次会议上，审定了中国南海各岛礁的中英文地名。在1935年1月编印的第一期会刊上，较详细地罗列了南海的132个岛、礁、沙、滩的名称。1935年4月，该委员会又出版了《中国南海岛屿图》，确定了中国南海最南的疆域线至北纬4°，把曾母暗沙标在疆域线之内。这幅地图1936年被收入由白眉初主编的地图集――《中华建设新图》，另名为《海疆南展后之中国全图》，图中在南海疆域内标有东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛和团沙群岛，其周围用国界线标明，以示南海诸岛同属中国版图。南海诸岛最南的国界线标在北纬4°，并将曾母滩标在国界线内。这就是中国地图上最早出现的南海疆域线，也就是今日中国南海地图上U形断续线的雏形。
抗日战争后收复西沙、南沙群岛
上世纪30年代日本侵略中国后，强行占领了南沙群岛，并将其改名为“新南群岛”，划归台湾（当时台湾为日本殖民地）总督管辖。抗战胜利后，当时的中国政府根据1943年12月中美英三国签署的《开罗宣言》的规定“三国之宗旨……在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国”和1945年7月中美英三国促令日本投降的《波茨坦公告》“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”，于1945年10月25日收复台湾，随后正式收复西沙群岛和南沙群岛。
1946年秋，当时的中国政府决定由海军司令部派兵舰进驻西沙群岛、南沙群岛，同时国防部、内政部、空军总司令部、后勤部等也派代表前往视察，广东省政府派员前往接收。接收人员分乘“太平”、“永兴”、“中建”、“中业”四舰前往。同年11月，由姚汝钰率领的“永兴”、“中建”两舰抵达西沙群岛的主岛――永兴岛，在岛上竖起“海军收复西沙群岛纪念碑”，碑的正面刻“南海屏藩”四个大字，并鸣炮升旗，以示接收西沙群岛工作完成。12月，由林遵率领的“太平”、“中业”两舰抵达南沙群岛的主岛，为了纪念“太平”舰接收该岛，遂以“太平”为该岛命名，并在岛的东端立下“南沙群岛太平岛”的碑石，在碑旁举行接收和升旗仪式。随后接收人员又到了中业岛、西月岛和南威岛，分别在岛上立碑为证。在太平岛设立了南沙群岛管理处，隶属于广东省政府管辖。
然而，企图恢复在印支统治的法国和刚从美国统治下独立的菲律宾，都想对群岛实行有效的控制。当投降日军尚在等候遣返时，法国就赶在中国部队进驻南海诸岛之前，占领了若干岛屿，并派军舰经常在南海巡逻。1946年7月，一艘不明国籍的船只侵入南沙群岛海域，后因获悉中国海军总部决定派军舰接收西沙、南沙群岛的消息，才于数日后自动撤离。10月，又有法国军舰“切弗鲁德”（Chevreud）号侵占南沙群岛的南威岛和太平岛，并在太平岛竖立石碑。对中国政府决定收复西沙、南沙群岛，法国提出抗议并派军舰“东京”（Tonkinois）号到西沙群岛，当航至永兴岛时，发现岛上已有中国军队驻守，于是改航至珊瑚岛，并在岛上设立了行政中心。菲律宾亦想趁中国未完全接收西沙、南沙群岛之机，把南沙群岛占为己有。时任菲律宾外长季里诺于1946年7月23日声称：“中国已因南沙群岛之所有权与菲律宾发生争议，该群岛在巴拉望岛以西200海里，菲律宾拟将其合并于国防范围之内。”
在如此综错复杂的形势下，当时的中国政府为了维护南海诸岛的主权，及时采取了一些必要的措施。首先，对南海诸岛各岛群的名称做了调整，按照诸岛在南海海域所处的地理位置，把原来的“团沙群岛”改名为“南沙群岛”，把原来的“南沙群岛”改为“中沙群岛”。其次，1947年4月14日由内政部邀请各有关机关派员进行磋商，并做出决定：（1）南海领土范围最南应至曾母滩，此项范围抗战前我国政府、机关、学校及书局出版物，均以此为准，并曾经内政部呈奉有案，仍照原案不变。（2）西沙、南沙群岛主权之公布，由内政部命名后，附具图说，呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知。在公布前，并由海军总司令部将各该群岛所属各岛，尽可能予以进驻。（3）西沙、南沙群岛渔汛瞬届，前往各群岛渔民，由海军总司令部及广东省政府予以保护及运输通讯等便利。第三，为了使确定的南海领土范围具体化，当时的内政部方域司于1947年印制了《南海诸岛位置图》。该图在南海海域中标有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，并在其四周画有U形的断续线，线的最南端标在北纬4°左右。1948年2月，这幅图被收入由内政部方域司傅角今主编、王锡光等人编绘的《中华民国行政区域图》中，由商务印书馆公开对外发行。这就是在中国南海地图上正式标出的U形断续线。
“旧金山和约”与南海断续线
有关二战后美英对西沙、南沙群岛的处理意见，最近加拿大国际管理改革中心研究员基米?哈拉在《冷战的亚太边境：旧金山体系分裂领土》一书中，披露了他在美国国家档案馆和马里兰帕克学院档案管理处等地查阅到的由美国国务院准备的几个和平条约草案。现将其中相关的部分分述如下：
1、在二战初由美国国务院拟定的文件中，T-324文件“南威岛与其他群岛（新南群岛）”于1943年5月25日草拟，目的是为领土小组委员会的检查作准备。该文件从地理、战略考虑、日本占领历史、当时的争议国――日本、法国和中国的声称，以及美国的态度等方面来讨论这些群岛。特别值得注意的是，该文件就战后菲律宾对南沙群岛的声称作了声明：“新南群岛肯定是在1898年12月10日划定的菲律宾界限之外。”
2、1944年12月19日，在雅尔塔会议之前，远东分区委员会准备了CAC-301文件“南威岛与其他群岛（新南群岛）”。该文件中涉及的是与上述T-324文件相同的地区。两个文件都有同一句话：“新南群岛是在菲律宾界限之外”，而CAC-301文件在这句话的前面又加上：“美国不为本国，亦不为菲律宾对群岛提出声称。”
3、定稿于1944年12月的CAC-308文件“西沙群岛”，是专门为西沙群岛准备的。该文件在审议当时的争议国――法国与中国（日本从未对西沙群岛提出过正式声称）的冲突时明确地承认，中国的声称在历史的合法性上占优势。
从上面列举的文件中可以看出，美国认为南沙群岛肯定是在菲律宾的界限之外的。同时，它也不相信法国的声称，认为法国对西沙群岛的声称软弱无力。英国对法国在西沙和南沙群岛的声称也持类似的看法。
然而，在1951年《旧金山对日和约》的最后草拟阶段，美英却应法国的要求，把西沙和南沙群岛的处理包括在条约之中，且同意法国将其盟国――老挝、柬埔寨和南越都带到会议上，而中国大陆和中国台湾却没有被邀请参加会议。1951年8月23日，一封从巴黎发到伦敦外交部的电报写道：“老挝、柬埔寨和越南盟国出席旧金山会议已有保证，他们将在条约上签字。在旧金山，战时因日本占领应给予的赔偿问题将被提出来，法国要捍卫对西沙和南沙群岛的权利。”
更严重的是，“和约”仅写了日本放弃对西沙和南沙群岛的一切权利，却没有明确指出将其归还中国。这为以后的领土争议埋下了祸根，使二战前中国与两个殖民势力――日本与法国之间的争议，转变成二战后中国与新独立的东南亚邻国之间的争议。为此，时任中华人民共和国外交部长周恩来发表严正声明，指出：“草案故意规定日本放弃对南威岛和西沙群岛的一切权利而不提归还主权问题。实际上，西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土，在日本帝国主义发动侵略战争时虽曾一度沦陷，但日本投降后已为当时中国政府全部接收。中华人民共和国中央人民政府于此声明：中华人民共和国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯的主权，不论美英对日和约草案有无规定及如何规定，均不受任何影响。”
尽管美英在草拟“和约”时都知道，无论是战前的争议国――法国的声称，或者是战后新的争议国――菲律宾的声称，都是无充分理由的。但是，随着冷战的逐步升级和共产主义在亚洲的发展，美国的重要目标变成是，保证不让共产党领导的中国在日本归还的领土问题上受益。1950年1月，美国在西太平洋宣布的“艾奇逊防线”南端延伸至菲律宾，保证菲律宾的安全已成为美国东南亚政策的主要目标。“对日和约”的领土处理不仅为菲律宾，而且为其他新独立的南海周边邻国提供了在南海参与领土竞争的机会，并以此留下对付中国的潜在“楔子”。