2009年4月以来,奥巴马政府对非洲采取了一连串引人注目的外交动作,为新政府的对非政策确定基调,积极造势。 首先,新政府积极宣示对非政策。奥巴马在加纳议会发表了题为“民主、良政、发展与和平”的演讲,希拉里国务卿在第八届《非洲增长与机会法案》(AGOA)论坛年会上发表讲话,负责非洲事务的助理国务卿卡森在美国议会外交委员会听证会上发表讲话,都全面阐述了新政府的对非政策重点。
其次,新政府高层对非开展密集外交。奥巴马总统7月上旬访问加纳。8月中上旬,国务卿希拉里赴肯尼亚出席第八届AGOA论坛年会,随后对肯尼亚、南非、安哥拉、刚果(金)、尼日利亚、利比里亚和佛得角等非洲7国进行为期11天的正式访问。此前,美国新政府负责外交、外贸和外援等事务的助理国务卿卡森、副国务卿雅各布•卢和贸易代表罗恩•柯克等高官接连访非。美国新政府外交和对非工作团队与非洲国家开展广泛而密集的接触,为“奥巴马时代”美非关系发展铺路。
再次,新政府高调宣布援非计划。在受国际金融危机冲击、美国经济尚未走出衰退的背景下,奥巴马承诺任内将对非援助增加一倍,并推动一项为期6年、总额630亿美元的全球防治疾病计划,并在G8峰会期间主导出台了3年200亿美元的粮食安全援助计划,承诺出资35亿美元,上述计划中主要受惠对象是非洲国家。总的来看,非洲国家对美国新政府对非举措反应较为积极,美国在非洲形象有所改善。
从上述举措看,美国新政府对非政策有所调整,出现一些与小布什时代不同的新变化。
(一)突出“公共外交”,注重对非运用“巧实力,以赢得非洲好感。奥巴马上台后,针对国际形势变化,并反思美国单边主义导致美国软硬实力受挫的现实,提出了“巧实力”这一新的外交理念,核心是强调外交上综合运用美国政治、军事、经济等传统硬实力和文化、制度的示范作用等软手段,为美国对外战略服务。体现在对非政策上,一是打血统牌和性别牌。奥巴马利用自己和夫人是非洲后裔的身份做文章,大谈亲情。希拉里利用自己女性身份,呼吁广大非洲妇女积极参与非洲发展进程,赢得了非洲民众的普遍好感。二是体现尊重,强调美非平等伙伴关系,强调加强对话合作,同时广做公共外交。在非洲期间,奥巴马与希拉里都参观医院,探访病人。希拉里还出席许多公共活动,如与大中学生讨论,与企业家座谈,以期赢得非洲普通百姓民心。三是方式更加灵活。强调更多通过国际、地区和非政府组织落实对非援助,重视官民结合,形成对非工作合力。
(二)提出“相互责任论”,强调非洲要承担自身发展的主要责任。奥巴马在加纳议会的演讲中指出,腐败、军人干政和童子军等当前许多非洲国家面临的问题不能完全归咎于西方。西方对非洲发展负有责任,但非洲的发展主要掌握在非洲领导人和非洲人民手中。援助很重要,但非洲不能完全依靠援助。美国愿帮助非洲加强制度和能力建设。希拉里在肯尼亚演讲时除表明美国愿努力发掘美非贸易潜力外,还呼吁非洲国家要开放相互贸易,大力发展区域内贸易,与“相互责任论”可谓一脉相承。有分析称,“相互责任论”突出“非洲责任”,意在摆脱小布什时代美国对非洲承诺过多,无法兑现,形象失分的困境,表面上尊重非洲,实质是美国软硬实力受损,特别是金融危机背景下暂时摆脱对非过多“责任”、减少自身压力,使美国在非政策行动与实力更加平衡的无奈之举。同时 “相互责任论”也隐含“美国责任”,为今后美国实力恢复后继续加大在非存在埋下了伏笔。
(三)在气候变化等非传统安全领域更加借重非洲。奥巴马强调非洲是气候变化最大的受害者,美非应携手应对气候变化等新的非传统安全挑战,主动配合美国应对气候变化。这表明美国新政府一改以往在气候变化问题上多与大国沟通的做法,更加注重借助非洲等发展中国家的力量,避免美非在气候变化等问题陷入对立,帮助美国在全球气候变化的国际斗争中消除来自发展中国家的压力,抢占话语主导权和道义制高点。
尽管有新举措新变化,但总的看,奥巴马对非政策并未脱离美国对非政策中一以贯之的美式价值观,以及攫取更大经济、安全利益的战略意图,显示出美国对非政策的连贯性和“不变”性。
(一)促进民主、良治依然是美国对非政策重点。冷战后,老布什曾积极填补苏联撤出非洲后留下的真空,推动非洲民主化进程,意图将非洲纳入美国主导的意识形态框架和势力范围。这一传统依然存在。新政府负责非洲事务的助理国务卿卡森表示,奥巴马政府将为非洲民主项目提供更多的资源,通过各种手段鼓励非洲的民主发展。奥巴马任总统后首访非洲,选择国家即为西方眼中的“民主样板”加纳。他还会见访美的津巴布韦参政党领袖、政府总理茨万吉拉伊,并向其提供援助,显示美国继续支持津巴布韦民主化进程。希拉里国务卿在访非期间一再强调民主良政对非洲发展具有重要作用。这些都体现了奥巴马不会改变美国多年来推进非洲加强民主的一贯做法,只是手段更加巧妙。
(二)经济、安全利益仍是其对非战略目标。奥巴马上台后,表示将继续积极推动AGOA,帮助非洲实现经济发展。美国承诺将修改并扩大AGOA受惠范围,使其包含高端农产品和半加工产品,以便让受惠国更好地利用AGOA,推动非洲内外贸易。有分析称,AGOA在很大程度上是为了满足美国的能源安全需要,其所涉及的贸易92%是美国所需要的石油产品,最大受益国尼日利亚、安哥拉和刚果(金)均是石油输出国家。希拉里此次访非即一方面高调突出贸易和发展对非洲进步的重要作用,另一方面选择了安哥拉、刚果(金)和尼日利亚等对美国具有重要战略意义的非洲资源大国。同时,奥巴马政府加大了对美军非洲司令部的投入,继续积极推动将非洲司令部移至非洲大陆,增加对非军事援助,全面加强与非洲国家的军事合作。这对美国全球战略安全布局,特别是满足全球反恐战略需要非常关键。
(三)继续推动加大对非援助仍是美国实现对非战略意图的重要手段。奥巴马承诺任内将对非援助增加一倍,并推动全球防治疾病计划和粮食安全援助计划,主动分担其中的一部分。这是在美国经济受金融危机重创的背景下做出的,在发达国家中起到了示范效应。奥巴马在自身困难的情况下,仍积极承诺援助,表明援助将继续成为美非关系中的关键词。
(四)对非交往布局总体未变,继续注重借用多边舞台力量。目前看,奥巴马新政府优先交往的国家和领导人有加纳、利比亚、安哥拉、尼日利亚、南非、塞内加尔、埃塞俄比亚、埃及、肯尼亚、刚果(金)和利比里亚等国,显示美国新政府对非交往重点仍未脱离以往以民主样板、能矿大国、地区重要国家为主的框架。在非洲热点上美国相对超脱,继续注重借助多边力量。如美国支持非盟维持索马里局势、支持南共体解决马达加斯加问题,奥巴马就任以来,与联合国、世界银行、国际货币基金组织、非盟、南部非洲国家共同体、东非共同体、西非国家经济共同体等国际和地区组织以及和非洲银行等国际金融机构负责人展开对话,加强与非洲当地的公民组织和社团联系,通过这些组织实现美国的战略意图。
奥巴马对非政策是其新政府全球战略的组成部分,其变与不变,既是奥巴马总统个人非洲裔背景和理念所致,更有美国在当前软硬实力受损、内外交困的情况下,难以对外投入更多力量的因素,与美国全球战略推进放缓,被迫从单边主义回归相一致。其变化是策略性的,目的是放下身段,借助他力,以更少的投入,换取美国在非洲利益的巩固和扩大。目前,奥巴马对非政策仍在完善之中,但可以预测,未来美非关系发展的主要脉络不会发生大的变化。随着非洲近年在国际安全、能矿格局中的重要性上升,非洲在美战略格局中的地位也逐年上升。奥巴马最近表示,“非洲与我们的整体外交政策有着直接联系”。助理国务卿卡森亦指出,非洲事关美国根本利益。但尽管美国对非洲的关注不断上升,从长期看,非洲在美国战略格局中的次要地位不会发生根本变化。
(责任编辑:刘娟娟)