[内容提要]本文从政治文化和国家安全两个视角分析了美国对海外干预态度的历史演变。作者认为,在对外干预问题上,美国经历了从19 世纪的反对对外干预,20 世纪前半期的有限干预到冷战时代全面的经济、政治和军事干预的演变。美国历史上的对外干预既出于权力与利益的需要,又根植于美国独特的以自由为核心的政治文化之中。在后冷战时代,国家安全需要、输出民主的理想和可承受的低代价预期构成当前和今后决定美国对外干预行为的三大要素,拟议中的干预行动越能满足这三大要素,就越可能被付诸实施。
[关键词]:美国外交军事战略外交史对外干预自由主义国家安全
国际政治中的对外干预是指一个国家对另外一个国家事务的主动干涉,这种干涉可能是针对某一个国家的内部事务,也可能是针对该国的对外政策。[1]根据干预的强弱程度不同,干预可能包括从强度最低的旨在影响其内政的讲话到强度最高的直接军事入侵。大体说来,施行对外干预的手段包括六大类,即心理压力、经济手段、政治手段、秘密行动(covert action) 、准军事干预(paramilitary intervention) ,以及直接的军事威胁或入侵等。
对外干预由于违背了关于国家主权和不干涉内政的国际法准则,并经常成为极少数大国(特别是冷战时期的苏联和美国) 实现国家利益的工具,常常遭到舆论的谴责。但是,冷战后的国际政治现实表明,尽管国家主权和不干涉内政原则仍为大多数国家所珍视,但是对外干预却有增无减,有的甚至得到联合国授权,而且当代国际法和人权观念的发展似乎正在赋予对外干预远比以前更多的合法性。对外干预性质的复杂性及其在当代国际政治中日益突出的地位,使对这一现象的研究变得越来越重要。
近年来,学术界对国际政治中的对外干预问题给予了较多的关注,重点多在对外干预,特别是人道主义干预的国际法问题及冷战后美国实施的干预行动。[2]本文试图从历史的视角考察美国外交上的对外干预,特别是美国人对海外干预态度的历史演变及美国占主导地位的意识形态———自由主义对美国干预行为的影响。
一 修道士:19 世纪末以前美国对国际事务的态度
从建国伊始,美国的政治文化中就存在着一种与生俱来的干预其他国家事务的冲动。首先,作为一个在革命中诞生的新国家,美国具有很多“革命国家”( revolutionary state) 所普遍具有的那种输出革命的激情,投身于独立战争的人普遍把自己的事业看成是为全人类的自由而战,相信美国革命所捍卫的原则具有普世性。其次,在建国之初,美国是世界上惟一的共和国,处于欧洲专制制度的包围之中。对专制制度的疑惧和担心使美国人相信在一个专制的世界里,作为惟一的共和国的美国是无法生存下去的,美国自由的命运在相当程度上取决于世界其他地区自由的生长与发展,美国必须在全世界范围内捍卫和推广自由。[3] 其次,美国文化的清教起源和美国例外论的自我形象赋予美国一种强烈的使命意识,传播民主与捍卫自由不仅是出于自身安全的需要,也成为美国国家使命的一部分。同时,美国作为一个依靠普世自由主义意识形态构建国家身份和建立国家认同的国家,极易在对外关系中表现出意识形态狂热,传播民主往往成为国家自豪感和国家凝聚力的来源。
因此,作为革命者,美国的开国元勋们( Founding Father s) 大多抱有以美国的意识形态改造世界的理想。潘恩在《常识》一书中充满自信地说“, 我们有能力重新建设世界”, [4]典型地反映了美国革命一代的抱负。建国初期美国人民对法国大革命的狂热激情和一批革命者奔赴法国支持革命的举动都表明这个新国家政治文化中所具有的乐于干预世界事务的特点。
与政治文化中强烈的干涉主义相对照,建国初期美国的国家安全形势则要求美国回避国际事务,特别是欧洲国家间的纠纷。乔治•华盛顿和大多数开国元勋们视卷入外国的纷争,特别是欧洲的战争为危险的事情。欧洲是由“没完没了相互争斗的国家”( nations of eternal war) [5]组成的,是很多赴美移民极力逃离的地方。在殖民地时代,正是欧洲国家间的战争把北美拖入战祸之中,欧洲是危险的来源。而欧洲之所以危险则根本上在于欧洲各国的专制制度,正是君主之间为一己之私利而挑起战争,因此尽管美国不得不与欧洲各国进行贸易,但美国必须与欧洲没完没了的纷争保持距离。而卷入欧洲的事务则会把美国的“命运与欧洲任何地区的命运交织在一起”,从而把美国的“和平与繁荣陷入欧洲的野心、竞争、利益、好恶和反复无常的罗网里去”。[6]因此,与欧洲分离和不卷入就意味着安全,因为地理上的隔绝提供了天然的屏障,美国可以享受“免费的安全”(f ree security) 。美国不卷入欧洲事务不仅意味着国土安全,还意味着美国共和制度的安全,因为不卷入欧洲事务就可以避免欧洲君主制度和贵族制度的熏染,美国可以集中开发美洲大陆,把美国建设为“一个自由、伟大的国家”“, 为人类树立一个始终由正义和仁慈所指引的民族的高尚而新颖的榜样”。[7]
因此,从建国伊始,美国政治文化中通过输出民主干预国际事务的冲动与通过避开欧洲的纷争以确保美国安全的需要就出现一种张力。这种张力集中体现在联邦政府面对的第一个外交难题,即如何应对由法国大革命引起的欧洲的战争。围绕美国对法国革命的态度、美国对法国承担的义务、美国对欧洲战争的政策等问题,以杰斐逊为一方,以汉密尔顿为另一方的两派政治势力展开激烈的辩论,辩论的结果是一种折衷的选择:一方面避开欧洲的纷争以保证美国的安全,另一方面竭力在美洲树立一个共和典范来影响和改造世界。美国好比一个“修道士”,不问世间(欧洲) 的事务,而专注于树立一个榜样。美国对外的干预至多体现在对外国政策的谴责上。华盛顿和汉密尔顿等人成功地消解了美国民众要求政府支持法国革命的激情,华盛顿在其告别词中更是把“在扩大我们的贸易关系时应尽可能避免政治上的联系”作为美国“对待外国应循的最高行动准则”而确定下来。[8]
从联邦政府成立一直到19 世纪末,与欧洲分离,不干预国际事务,同时致力于北美大陆的扩张成为美国政治精英的共识。“民主和安全意味着让欧洲远离我们的事务和远离我们的邻居,同时我们也远离他们的事务。”[9]1823 年11 月,约翰•昆西•亚当斯在致俄国的照会中宣称:美国“不怀有以武力传播美国政府赖以建立的原则的企图,也决不干涉欧洲的政治事务,同时期待和希望欧洲国家同样不要把它们的原则扩散到美洲”。[10]同年底的门罗宣言使这一共识成为政策,宣言中阐述的三大原则,即“美洲体系原则”“, 互不干涉原则”和“不准殖民原则”实际上是反对任何欧洲列强干涉新大陆的警告和美国不打算参与欧洲政治的声明。宣言把欧洲国家“扩展其制度到西半球的企图”视为“对美国和平与安全”的“威胁”,突出了美国不干预政策所含有的维护共和制度安全的目的。[11]
大体说来,在建国后一个多世纪的时间里美国并没有进行政治的和军事的对外干预,而且还在国际事务中积极倡导国家主权和不干涉内政的原则。乔治•华盛顿曾言:“我的政治学是简单而明白的。我认为:每个国家都有权利建立它认为能使自己生活得最幸福的政府形式;只要它不侵犯别国的任何权利,对别国没有危险,任何政府都不应干涉另一国的内政,除非是为了它们自己应该享有的安全。”[12]尤利希斯•格兰特总统在1869 年12月致国会的年度咨文中说:尽管美国人同情“所有为自由而斗争的人们⋯⋯但为了我们的荣誉,我们应当避免把我们的观点强加给那些不情愿的国家,避免在没有受到邀请的情况下⋯⋯介入各国政府与其臣民之间的争吵。”[13]美国在对其他国家的内政不满时至多给予道义上的关注,如国会曾通过决议对俄国和奥匈帝国迫害犹太人,土耳其屠杀亚美尼亚人和英国压迫爱尔兰人进行谴责。
二 修道士还是传教士:20 世纪上半期美国对国际事务的矛盾心态
美国的对外军事干预始于1898 年的美西战争。从整个美国对外干预的历史来看,美西战争并没有背离美国传统的对国际事务的态度,因为美西战争并没有改变乔治•华盛顿确立的不干预欧洲事务的原则,而是为了驱逐欧洲在拉美的影响,并确立美国在美洲的主宰地位。美西战争开始了美国干预拉美,主要是与美国邻近的中美洲和加勒比地区的历史。美国最初论证其干预行为合法性的工具是1904 年美国总统西奥多•罗斯福对门罗主义的延伸,即所谓的“罗斯福推论”(Roosevelt Corollary) 中提出的所谓“国际警察”权。罗斯福称美国在西半球有权“行使国际警察的权利”,以制止“西半球国家的恶行”。[14] 美国以自封的“国际警察”身份先后干涉古巴、巴拿马、海地、尼加拉瓜和圣多明各的事务。
除干涉拉美事务外,西奥多•罗斯福时期的美国还卷入了其他地区的国际政治。1905 年,罗斯福通过倡议召开阿尔赫西拉斯会议,成功地调解了德国与法国围绕摩洛哥问题的纠纷,避免了一场军事对抗。同年,罗斯福主持召开普利茅斯会议,调解日俄战争。罗斯福并因此获诺贝尔和平奖。在美国历史上,西奥多•罗斯福是第一位具有世界眼光,并深刻意识到美国的利益、安全和荣誉与世界政治息息相关的总统。
伍德罗•威尔逊时期,美国在干预中美洲和加勒比地区事务时提出了新的理由:教会他们如何“选举好人”,即建立民选的值得信赖的政府。威尔逊不顾美国国务院官员和经济利益集团的反对,改变了美国长期坚持的承认事实上政府的政策,坚持拒绝承认通过军事政变上台的墨西哥韦尔塔政权,声称美国只承认具有立宪合法性的政府而不承认一个“屠夫政府”。如果说信奉权力政治的罗斯福对拉美的干预主要是基于现实政治的话,威尔逊的干预则主要是基于理想政治。威尔逊对墨西哥和其他加勒比地区国家的干预,实际上重新唤起了美国政治文化中输出民主的冲动。
20 世纪初期,美国对拉美和远东国际事务的广泛卷入逐渐侵蚀了美国传统的不卷入国外的纷争及与大国冲突保持距离的政策,但这并不表明美国要放弃传统的不卷入欧洲政治的原则。当第一次世界大战爆发时,多数美国人表现出的态度是厌恶和不屑,并竭力避免卷入战争。但德国的无限制潜艇战和德国外交大臣齐默尔曼的电报终于未能使美国远离“与美国没有任何关系,其原因也不能触动美国”(威尔逊语) [15]的战争。威尔逊对美国参战的解释除基于传统的安全理由,包括捍卫中立权利和维护领土安全外,还提出了新的理由:使民主在世界上享有安全。他在致国会的宣战咨文中说:“当涉及世界和平和世界人民的自由的时候,中立不再是可行的和可取的,对和平与自由的威胁在于存在受有组织的势力支持的专制政府”,而德国就是这样的政府,“这一政府完全受这些势力的支配而不是其人民的控制。在这种情况下我们发现中立走到了尽头。”威尔逊认为,德国这样的专制政府是“自由的天然敌人”“, 除非通过民主国家的合作,否则稳固的、一致的和平永远不会到来”。[16]
威尔逊这番话实际上为美国的对外干涉提出了意识形态标准,美国的目标不仅仅是欧洲的和平,还包括欧洲的民主。其他国家的政治制度,即内部治理结构与美国的安全相关,因为国内制度决定了一个国家的对外政策。威尔逊声称:“世界必需使民主享有安全,世界的和平必需建立在可信赖的政治自由的基础之上。”[17]他试图告诉美国人,美国的安全不再通过中立和与欧洲分离就能够得到保证,而要依赖于欧洲的稳定,而欧洲的稳定需要美国的卷入与干涉,卷入的目的不是加入欧洲的权力角逐,而是通过输出民主,让专制君主丧失权力和远离新的先进武器,只有这样美国才能获得持久的安全。
从美国与世界政治关系的角度来看,威尔逊提出了一个全新的国家安全理论,其核心在于:美国的安全只有通过卷入世界政治才能得到保护,而美国的卷入不应是为了恢复欧洲的均势,而是为了促进民主和建立一个基于自由国际主义原则的世界秩序。这是威尔逊留给20 世纪美国外交的最重要遗产。基辛格曾评论说,罗斯福与威尔逊是带领美国走出孤立主义,走向国际事务的关键人物,但两人是“以相反的理念来解释美国走出孤立的原因”。(点击此处阅读下一页)
西奥多•罗斯福是均势政治的老手,“坚持美国参与国际事务是基于国家利益的需要”;而“在威尔逊看来,美国是基于弥赛亚式的理由扮演国际角色:美国的义务不是维持均势,而是向全世界传播美国的原则”。[18]可以说西奥多•罗斯福和伍德罗•威尔逊奠定了20 世纪美国外交的两大基础。
尽管罗斯福和威尔逊看到了美国卷入世界政治的必要性和必然性,但大部分美国国民却从第一次世界大战中看到了美国卷入国际政治的危险和代价:战时对国内经济的管制和公民权利的限制;大约13 万美国人的生命代价和300 多亿美元的经济代价。[19]1930 年代成立的参议院调查军火商人是否进行院外活动以促使美国参战的奈委员会的报告,又使美国民众相信美国卷入第一次世界大战是军火商即所谓的“死亡商人”操纵政府的结果,是一个悲剧性的大错误。就如支持孤立主义的历史学家卡尔•贝克尔所言,美国既没有能保护其财产,也没有让民主在世界上享有安全,因为美国白白扔掉了数以百万计美元的贷款,而这只会使独裁者在世界上享有安全。[20] 因此,无论从保卫美国安全还是从促进美国理想的角度,美国卷入第一次世界大战都是个错误。美国民众在战后强烈反对美国参与国际事务, 因此第一次世界大战的结果不是刺激了美国对外干预的愿望,而是大大减弱了美国对外干预的热情。如果说,威尔逊要美国扮演“传教士”的角色的话,美国民众更愿意美国继续扮演“修道士”。对外干预,特别是军事干预遭到了民众强有力的抵制,甚至对美国传统势力范围———中美洲和加勒比地区的干预也遭到舆论的谴责。在20～30 年代,美国先后撤出了驻扎在多米尼加、尼加拉瓜和海地的海军陆战队。1927 年墨西哥对美国和外国石油公司国有化,美国出人意料地没有进行军事干涉。1929 年美国总统胡佛在访问拉美诸国时一再声明,美国不会用军事干涉手段保护美国在海外的财产,没有其他西半球国家的同意,美国不会对拉美国家进行干涉。[21]
第一次世界大战之后,美国实际上面临一种两难困境:很多美国人认识到,美国不可能再像以前那样把自己孤立于国际体系和世界事务之外而享有安全,因为美国自身的安全已经不可避免地与世界其他地区,特别是欧洲的稳定联系在一起;而民众舆论又强烈反对卷入国际体系和干预国际事务,因为正如第一次世界大战所表明的那样,这一体系极易把美国拖入战争。20 年代美国的外交决策者如查尔斯•休斯、依莱休•鲁特、弗兰克•凯洛格和史汀生虽然信奉国际主义思想,但行动上则异常谨慎,奉行一种极为有限的国际主义政策,简言之就是试图通过缔结多边国际条约,利用国际法和世界舆论的力量来维护世界和平,而规避美国的大国责任,拒绝采取政治和军事手段干预国际事务,因为这种有限的国际主义在他们看来至少在国内政治中是安全的。20 年代的美国外交深刻地反映了美国对卷入国际事务的矛盾心情:在害怕卷入国际事务同时又担忧如果美国完全对欧洲事务不闻不问,欧洲会爆发另一场由分裂和混乱而导致的大战,最终美国可能也无法幸免。大萧条之后,美国传统的以孤立求安全的国家安全观念全面复活,反对卷入欧洲事务的孤立主义思想主导了美国的外交。绝大多数美国人相信美国可以像19 世纪那样,通过与世界政治保持距离就能获得安全。这一幻想最终在珍珠港的轰炸声中破灭了。
三 擎天的阿特拉斯:反共与冷战时期的对外干预
美国再次被迫卷入世界大战决定性地瓦解了美国人长期深信不疑的美国可以远离世界政治的幻想,而且显示了沉醉于这种不切实际的幻想是多么地危险。威尔逊提出的美国的安全和利益与世界秩序密不可分的观念被普遍接受。“自从美国成为一个世界大国以来,大多数美国人第一次开始明白他们的日常生活会受到海外发生的事情的深刻影响,他们国家至关重要的利益会受到其他地区国际权力格局变化的破坏”。[22]这一点提供了战后美国走上全球干涉之路的最基本的思想背景。其次,苏联巨大实力和共产主义意识形态在当时的广泛影响力,使美国人认为自己不仅面临传统的安全威胁,而且美国的生活方式和理想也遭到了挑战,而且两种危险比以前任何时候都相互交织在一起,美国建国之初所面临的输出民主与国家安全需要之间存在的那种张力第一次不存在了。换言之,无论是美国输出民主的理想需要,还是维护美国国家安全的现实需要,美国都需要干预国际政治。因此,苏联作为美国地缘政治和意识形态双重对手的出现极大地推动了美国对国际事务的参与,使美国获得前所未有的干涉动力。第三,美国在战后频繁地对外干涉不仅与美苏冷战的性质有关,还与战后国际体系的性质有关,两极国际体系上演的是一种零合游戏,在这种零合游戏中,敌对双方必然是寸土必争,锱铢必较。正如美国国家安全委员会第68 号文件(NSC68)所说明的那样“, 在目前两极权力格局的背景下,无论在任何地方自由制度的一次失败都是整个自由制度的失败”。[23]在美国人看来,美国的安全与全球的安全已经无法区分,美国的安全似乎依赖于美国干预世界上每一场冲突。第四,所谓“慕尼黑教训”极大地阻遏了美国国内反对对外干预的力量,反对美国对外干预被视为对共产主义的“绥靖”而受到指责。因此,第二次世界大战后美国对外干预的范围急剧扩大了。如果说,在此前美国主要是依据门罗主义对西半球进行干预,而冷战时代美国对外干预的地理界限至少在理论上已不复存在(尽管在实践中会有选择) 。从杜鲁门主义到里根主义的一系列美国总统的主义(doct rine) ,宣布的都是美国拥有自封的全球干涉的权利。因此在冷战时代,美国内部的分歧不再是美国是否应该卷入国际政治和实施对外干预,而在于美国准备付出多大的代价来进行干预和承担所谓的国际义务,即捍卫所谓的“自由世界”。
第二次世界大战前美国主要利用门罗主义来论证美国对外干预的合法性和动员民众支持,在冷战时代反共主义代替了门罗主义。在美国官方蓄意的渲染和吓唬下,美国民众第一次普遍感到无论是美国的国土安全还是其生活方式都受到了威胁。没有民众对共产主义意识形态的恐惧和敌视,决策者无法说服民众付出巨大代价支持对外干预特别是对外军事干预。杜鲁门主义声称“, 无论通过直接侵略还是间接侵略将集权主义政权强加给自由国家人民”都是对“美国安全”的“威胁”,因此美国的政策是“必需支持”自由的人民“抵抗武装起来的少数人或外来压力把奴役强加给他们的企图”。[24]杜鲁门主义把反共主义提高到冷战时代新的国家安全理论的高度,宣布了以反共为目标的干涉主义的出台。
与反共主义相伴随的是外交思维方式上的全球主义视野(globalist vi2sion) 。冷战时代的美国主要从全球对抗的角度来看待局部冲突,把局部事件全局化,赋予局部冲突以全球性的意义;同时强调美苏在国际体系的各个层面对抗的重要性,特别是第三世界国家被视为更大范围的东西方对抗的一部分。这种思维方式相信第三世界的革命和其他形式的社会冲突不是源于当地社会内部的矛盾,而是源于苏联领导的共产主义“侵略”和“颠覆”,是苏联共产主义全球性扩张“阴谋”的一部分,如果这种共产主义的“颠覆”不被阻止,就会带来多米诺效应,导致美国的一个个盟国甚至美国本身的陷落。美国正是在这种思维逻辑之下一步一步卷入越南的。美国对朝鲜战争的干涉也与这种思维方式有关。直到里根时代,美国对此仍深信不疑。里根在执政初期曾言:“让我们不要欺骗自己。正是苏联鼓动了正在发生的动乱。如果苏联人没有卷入这种多米诺游戏,世界就不会有热点。”[25]这种外交思维方式使美国对外干预的范围急剧扩大。
如果说杜鲁门时代美国承担义务的范围主要限于欧洲(朝鲜战争除外)的话,肯尼迪时代美国干涉的范围则大为扩大。肯尼迪及其后的约翰逊政府把美国干预的地理范围迅速扩展到拉美以外的第三世界,第三世界成为干预的重点。美国对外干预的手段也从杜鲁门最初提出的“主要通过经济和财政援助”[26]发展到直接的军事行动,并实施了战后美国最大的军事干预行动———对越南的干涉。
在冷战时代,美国的对外干预已经高度意识形态化了,其干预的范围和强度甚至超出了一个民族国家理性应该限定的合理范围。正如乔治•凯南所批评的,美国所要遏制的本该是苏联的权力,因此任何平衡苏联的权力而又不需要动用美国军队进行干涉的措施都是好的。但那些更多地从意识形态角度看问题的人则认为,美国应该直接遏制苏联的共产主义。最终,平衡苏联权力的主张让位于使世界远离共产主义,这使美国领导人无视共产主义国家之间可能的分歧,并不加区别地遏制任何地区出现的真实和可能的共产主义传播。[27] 从这个意义上说,冷战时期的美国已不再是一个追求有限目标并理性地审慎估量代价和收益的民族国家,而成为意识形态的角斗士。越战即是一个典型。正如汉斯•摩根索所言,越南在美国全球战略中处于边缘的位置,即使整个越南“陷落”,也并不能改变美苏之间的全球战略平衡。换言之,从现实主义的角度来看,美国原本不需要军事干预越南。但是美国却在越南这个很多美国人无法在地图上找到其位置,对美国国家安全根本无足轻重的国家付出了前所未有的高昂代价。美国这种做法的根源在于冷战时期高度意识形态化的国家目标———让世界远离共产主义。遏制共产主义传播这一意识形态目标成为冷战时期美国广泛的对外干预的发动机。美国学者迈克尔•林德把冷战时期的美国比喻成希腊神话中的以双肩擎天的巨神阿特拉斯(Atlas) ,拼命承担起捍卫“自由世界”和全球秩序的责任。[28]
从第二次世界大战结束到20 世纪80 年代末,美国采取道义谴责、军事援助、外交手段、秘密行动、准军事手段,以及大规模军事入侵的一切干涉手段,主要对第三世界进行干涉,试图以此遏制苏联共产主义的扩张。据统计,截止到1990 年的整个冷战时代,美国对外经济和军事援助是8250 亿美元, [29]对第三世界国家实施了58 次经济制裁,遭受美国制裁的第三世界国家达41 个之多。[30]冷战期间,美国对危地马拉、古巴、印度尼西亚、中国、阿富汗、安哥拉和尼加拉瓜等国家实施了以支持反政府武装为内容的准军事干预。对朝鲜、黎巴嫩、多米尼加、越南、格林纳达和巴拿马实施了直接的军事干涉。同时,中央情报局还对第三世界国家实施多起秘密行动。简言之,第三世界成为美国避免与苏联进行直接军事对抗的替代性的冷战战场。而干涉的结果,正如富布莱特所言,不仅不符合美国“自己的最大利益”,而且“在许多情况下对被干涉的国家也没有达到有益的目的,反而事与愿违”。[31]
美国的妄自尊大使其深陷越南。从60 年代中期开始,干涉越南的巨大代价导致美国社会在干涉问题上产生严重的分裂,美国围绕对外干涉的道德合法性、干涉是否明智及干涉的有效性出现了激烈的争论。如果说慕尼黑教训强化了美国干涉决心的话,越战综合症则大大抑制了美国的军事干涉欲望。越战结束后。美国政府为以后的美国对外军事干预制定了严格的标准, [32]同时总统动用武装部队的权力也受到国会的限制。尼克松之后的福特和卡特总统都放弃使用军事手段直接介入地区冲突。里根上台后打出重振国威的口号,实行“低烈度战争”战略,但在干涉的对象和时机的选择以及干涉的规模上都极为慎重,而更多采取准军事手段,如以金钱和武器支持尼加拉瓜反政府武装、安哥拉反政府游击队和阿富汗抵抗力量。
从80 年代下半期开始,随着国际形势的变化,反共主义作为论证美国对外干涉行为合法化的理论越来越失去说服力。1983 年美国入侵格林纳达是最后一个以冷战反共主义国家安全理论论证合法性的对外军事干预行动。
四 消防队:冷战后初期美国的对外干预
冷战的结束使基于反共主义国家安全理论的对外干预失去了基础,但这并不意味着美国的对外干预会消失,冷战甫一结束就爆发第一次海湾战争就证明了这一点。在冷战后时代,有四大因素助长了美国在国际关系中使用干预,特别是军事干预手段:
其一,苏联的解体使最能制约美国对外干涉意志的超级大国消失。冷战时代,美国为了避免与苏联爆发直接的军事冲突引发核大战,更多地使用非军事手段实施干涉,直接的军事干预一般会选择不至于导致美苏之间直接军事冲突的边缘地区和国家。但是,冷战后苏联的解体使冷战时期美国干涉行动的最大制约因素不复存在,(点击此处阅读下一页)
因实施干涉而导致大国对抗的危险性大为降低。
其二,美国重新强调民主和人权在美国外交政策目标中的重要性,更加愿意通过干涉来促进美国的价值观和输出民主。这不仅因为冷战后美国具有空前的实力推广和实现美国革命时期的国家理想,还因为在冷战意识形态斗争中美国价值观的“胜利”极大地加强了美国人对美国自由民主制度普世性的信心。正如有学者注意到的,经过美国国内数十年的外交政策的辩论之后“, 到90 年代初,美国应该而且能够输出民主的思想实际上在华盛顿的决策圈中已经没有异议。”[33]最明显的标志就是传播民主与自由一贯是民主党的外交口号,而自里根时代,共和党新保守主义也打出输出民主的旗帜,标志在这一问题上两党共识的形成。
其三,后冷战时代的世界更加无序和充满危险,这些危险包括在冷战时期被压制的种族、宗教冲突的爆发;大规模杀伤性武器,特别是核武器和生化武器的扩散;国际恐怖主义的猖獗;内战和自然灾害导致的严重的人道主义灾难和难民潮等。如果说,冷战时期美国对外干涉主要受两大“推力”(p ush) ,即遏制苏联威胁的地缘政治原因和反共的意识形态原因推动的话,冷战后则增添了各种“拉力”(p ull ) ,包括世界各地的内战、饥荒和暴行。[34]美国国务卿奥尔布赖特在1993 年提出了可能需要美国使用武力的四大问题:大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、种族主义暴行和民主制度被推翻。[35]九一一后国际恐怖主义势力构成对美国国家安全的最大威胁,成为冷战后时代促使美国广泛的对外干预的最大推力。
其四是冷战后国家主权观念的削弱和人权观念的深入人心。冷战后国家主权观念遭到挑战和国际干预的增多是基于冷战后这样一大国际政治现实:主权国家内部冲突的增多和国家对权力的滥用使国家在保护基本人权方面越来越软弱无力。在1990～1996 年间,世界共爆发98 次大规模的武装冲突,其中只有7 次发生在国家之间,其余都属于主权国家内的内战。[36]国内冲突直接导致暴行和人道主义灾难及难民潮,在国际媒体的报道下引起各国民众的关注,产生所谓的美国有线新闻网(CNN) 效应,而舆论的关注迫使国际社会,特别是美国做出反应。当外交干预和经济制裁不能制止这些冲突时,最后的选择就是军事干预。冷战后对索马里、波斯尼亚和科索沃的干预,大都是这样发生的。
因此,冷战后对外干预在美国外交政策中继续起着非常重要的作用,在美国决策者看来甚至比过去更加必要和可行。但是,对外军事干预仍然受到诸多因素的制约。首先,由于对外干涉不再像冷战时代那样是关乎到美国国家生存的全球斗争的一部分,干涉的收益不那么显而易见,因此美国民众更加关心干涉的代价。1994 年美国在索马里维和行动的失败就是美国民众不愿意承担军事干涉的巨大代价的证明。在九一一之前美国的军事干预行动中,对海地、波斯尼亚、科索沃的干预都是在美国并不十分情愿的情况下进行的。其次,是美国国内政治文化分裂和多元文化主义的兴起,使美国越来越难以界定其国家利益,其结果是一些次国家( subnational) 的商业利益和非国家的族群利益正逐渐主宰美国的对外政策。在美国的安全未受到严重威胁的情况下,大规模的军事干预难以获得分裂的国内民众的支持。第三,是国际体系的多极化趋势。在主权和不干涉内政原则仍为大多数国家所珍视的情况下,多极化趋势使美国获得国际社会对军事干涉的支持非常困难。因此在冷战后初期,我们看到的是美国比较频繁的使用非军事的干预手段(如经济制裁) ,特别是在实现促进民主与人权目标方面。
冷战后初期,在反共主义无法继续充当美国对外干预依据的情况下,美国的对外干预是笼统地建立在“国际新秩序”基础之上的。由于冷战后美国外交政策方向的“迷失”,美国究竟要建立什么样的国际新秩序并没有一个清晰的蓝图。除在推广民主价值观和打击冷战后出现的各种安全威胁(包括大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、地区冲突和毒品泛滥等) 上具有共识外,美国国内理想主义和现实主义、自由主义与保守主义、国际主义与孤立主义之间在美国对外政策的一些基本问题上出现尖锐的分歧。这一时期美国对外干预,特别是对外军事干预主要不是出于某种大战略,而更多地受到外部“拉力”的作用,特别是地区冲突和内战导致的大规模人道主义灾难,因此更多的具有应急的消防队“灭火”的性质。美国对索马里和南联盟科索沃问题的干预都具有这一特点,对海地的干预则与克林顿政府的民主“扩展”战略有关。
五 西部牛仔:九一一后美国的对外干预
九一一恐怖袭击在美国国家安全与对外关系史上无疑具有划时代的意义,也在相当程度上改变了美国的对外干预思想。在美国政府看来,美国所面临的战略与安全环境与冷战时期和冷战后初期大不一样。布什总统2002 年6 月1 日在西点军校发表演说,提出被称为“布什主义”(Bush Doc2t rine) 的三原则,认为九一一后对美国“最严重的威胁在于极端主义与高技术的结合”,在这种“新威胁”的情况下,美国“需要新思想”,必须“准备在需要保卫我们的自由和生命的时候采取先发制人的行动。”[37]在这一思想指导下,布什政府于2002 年9 月17 日提出新时期美国国家安全战略,指出美国面临的最严重的威胁不再来自“征服性”的传统民族国家,因为“美国在世界上拥有前所未有的和无与匹敌的力量和影响”,而是“失败国家”和“获得毁灭性技术”的“充满仇恨的一小撮”( the embit tered few) ,即所谓的“流氓国家”(rogue states) 和国际恐怖分子。[38]新的威胁与传统威胁的不同在于:一是,恐怖分子和流氓国家会使用大规模杀伤性武器攻击美国及其盟友;二是,敌人目标不是为了征服而是旨在制造恐惧和展示毁灭;第三,敌人在进攻前不会发出警告,而是秘密地策划和突然发动袭击;第四,实施恐怖袭击的敌人甘心牺牲自己生命,而不是理性地估算代价与收益,因而是非理性的;第五,敌人是隐身的,难以辨别的,并以无辜平民为主要攻击目标。面对这种全新的威胁“, 传统的威慑观念已经行不通了”,美国必须采取“积极主动”(proactive) 的行动。新国家安全战略称:“鉴于流氓国家和恐怖分子的目标,美国不能继续单纯依赖过去的那种被动反应的方式。无法对潜在的进攻者进行威慑、当前威胁的紧迫性和我们的敌人利用选择的武器可能给我们带来潜在伤害的巨大不允许我们采取那样的选择。我们不能让我们的敌人首先实施攻击。”简言之,美国必须“在必要时采取先发制人的行动(preemptive action) ”“以保卫自己和阻止敌人采取敌对的行动”。[39]
从对外干预的角度来看,这一战略实际上为美国是否应该动用武力设定的标准只有两个:一是流氓国家和恐怖组织的存在;二是他们拥有伤害美国的能力。也就是说,美国应该对拥有伤害美国能力的流氓国家和恐怖分子采取行动,而不再考虑他们是否有攻击美国的意图及威胁是否迫在眉睫,或者仅仅根据他们是否拥有进攻美国的能力,特别是拥有大规模杀伤性武器来判断其意图。根据这一战略,冷战时代温伯格提出的实施军事干预的一些重要前提条件都不必需要了,如新战略没有把确保美国公众的支持作为使用武力的前提,也没有提及动用武力是最后的手段。同时该战略虽然提出美国在使用武力时会优先考虑采取多边的方式,但美国保留在必要时实施单边自卫的权利,从而为单边主义开了绿灯。显然,新的国家安全战略为美国对外军事干预设置的门槛是非常低的,甚至比传统的先发制人和预防性战争(preventive war) 的观念更倾向于使用武力。[40]正是在这一战略指导下,美国发动了对伊拉克的战争。
简言之,九一一之后,美国对外军事干预的主要目标既不是冷战时期的遏制共产主义扩张,也不是后冷战后初期的制止地区冲突、拯救人道主义灾难和阻止民主制度被推翻,而是打击国际恐怖主义及相关联的制止大规模杀伤性武器,特别是核武器扩散到所谓的“流氓国家”。新的国家安全战略虽然也谈及地区冲突,但显然并不是关注的重点,而对拯救人道主义灾难则基本没有提及。经过冷战结束后长达10 年的争论和摇摆之后,反恐代替反共成为新时期美国主导性的国家安全理论,布什主义成为继冷战时期遏制战略之后新时期的美国大战略。九一一后的美国更像一个到处孤身寻找恐怖主义“坏蛋”的西部牛仔,试图伸张正义,却带来巨大的杀戮,并破坏了(国际) 法律和秩序。“先发制人”战略比冷战时代的威慑与遏制战略使美国更加愿意使用军事干涉手段,似乎预示着一个新的对外干预时代的到来。
但是,布什政府新的国家安全战略远没有像冷战时期的遏制战略那样得到公众舆论的普遍支持和成为两党共识“, 先发制人”战略对国际法、集体安全原则和当代国际秩序的冲击不仅引起国际社会的广泛担忧和反对,在美国国内也引起激烈的争议,这一战略打击恐怖主义势力的有效性也受到质疑。对所谓的流氓国家实施军事干预固然可以摧毁恐怖组织的基地,驱散恐怖分子,使其失去国家庇护的种种好处;但另一方面恐怖组织被驱散后所导致的恐怖分子化整为零也使美国寻找、追踪和打击他们更加困难,并可能迫使其秘密地渗入公民社会,从而更加危险。阿富汗战争和伊拉克战争的结果都证明了军事手段在打击国际恐怖主义方面的这一两难困境。同时,冷战后初期制约美国对外军事干预的结构性诸因素依然存在。这些都构成制约美国实施军事干预的重要障碍。伊拉克战争是布什政府实施“先发制人”战略的首例。但布什政府在伊拉克战争中付出的巨大的软权力(国际道义) 代价和国内政治代价及该战争在打击国际恐怖主义方面的无效和战后伊拉克“国家建设”(nation building) 的艰难足以警醒以后的美国政府:军事干涉并非是一个可以轻易诉诸的手段。
六 自由与权力:自由主义意识形态对美国干预行为的影响
美国外交史学家沃尔特•拉费伯(Walter LaFeber) 在谈及第二次世界大战后美国对外干预时曾说一过段意味深长的话:“到第二次世界大战结束时,美国已上升为一个完全的帝国,成为全球政治、经济和文化的超级强国。1945 年后,当一个美国总统秘密地决定要去更换意大利、伊朗、越南、黎巴嫩或比属刚果的政府时,他能利用手中的强权使之就范,并改变那些与美国相距甚远、甚至连大多数美国人都不知道的国家的人民的生活。由这种强权引出来的中心问题是:塑造并指导它的价值观与传统是什么?”[41]那么,塑造和指导美国对外干预行为的价值观和传统是什么呢? 除了人类自私的本性和一般民族国家都会有的对安全、利益、权势和荣誉的热爱与追求外,引导美国对外干预的核心价值观是美国革命和建国时期确立的、作为美国立国意识形态的自由主义基本信条。[42]
自由主义意识形态与美国对外干预的关系首先体现在美国对外干预的动机和目标上。美国历史上的对外干预大体上受两大动机的支配:要么是为了扩张美国的国家利益及谋求霸权;要么是为了推广和促进美国人珍视的价值观。前者可称之为现实政治( realpolitik) 的干预,后者可称之为理想政治(idealpolitik) 的干预。在美国对外关系史上,现实政治的干预追求的是现实的和具体的安全和经济利益,如推翻被认为威胁美国安全的外国政府、保卫美国在海外的经济与文化利益,也可能是维护美国的霸权地位和提高美国的荣耀。美国在威尔逊以前对中美洲和加勒比地区的干预大多属于比较纯粹的现实政治的干预。而理想政治的干预是基于美国例外的思想,其指导原则是美国建国初期形成的,作为美国立国意识形态的古典自由主义的基本信条,其目标是推广美国的自由民主制度或者是笼统地在国外捍卫自由民主的原则,也可能是谋求以美国的自由主义原则改造国际秩序,在冷战时期则更多表现在遏制共产主义意识形态。因此,美国实施的理想政治的干预可以称之为自由主义干预,它集中反映了自由主义意识形态对美国对外干预动机的塑造。美国历史上典型的理想政治的干预包括威尔逊政府1913 年拒不承认在墨西哥实施独裁统治的韦尔塔政权、1994 年美国在联合国的授权下对海地实施军事干涉以恢复被推翻的海地民选总统阿里斯蒂德的权力。纯粹基于理想政治的干预较少,在大多数情况下,美国干涉的动机是理想政治和现实政治兼而有之。
在美国外交史上,根据某种道德标准和理想政治原则来处理国家间关系的思想最先萌芽于托马斯•杰斐逊,(点击此处阅读下一页)
并为伍德罗•威尔逊所继承和发扬。杰斐逊的思想接近于“人类伟大共同体”( Great Community of Mankind) 的观念,即世界并非仅仅是由主权国家组成的国际社会,还是一个人类的共同体。既然是人民和国家共同组成这个世界,那么一个国家的对外政策不仅要关注主权国家之间的关系,还要关注人与人之间的联系,建立“人民间的正义”。杰斐逊认为,美国理想的交往对象应是共和国,而在一个民主共同体里面,美国最安全。[43]杰斐逊的思想中蕴含着强烈的根据美国的道德原则对其他国家事务进行评判,甚至干预的思想。从杰斐逊时代一直到20 世纪初,国家安全的现实需要压倒了杰斐逊式的理想政治,如前文所述,美国至多对违反美国道德标准和理想原则的外国政府表示道义的谴责。
第一次世界大战的爆发似乎证明了杰斐逊的正确,美国不可能在一个专制的世界里享有安全。有“20 世纪最伟大的杰斐逊主义者”之称的威尔逊复兴了杰斐逊的思想,并根据20 世纪的国际政治现实加以发展。同杰斐逊一样,威尔逊主张“以文明国家中公民个人之间遵守的行为标准和为错误承担责任的标准作为国家间和政府间的行为标准”。[44]世界和平只能“建立在可靠的政治自由基础之上”。威尔逊称美国卷入第一次世界大战“不是为了寻求物质的好处或者任何形式的自身力量的膨胀”,美国“没有自私的目的去追求,我们不想征服,不谋求主宰,我们不索取战争赔款⋯⋯不要任何物质上的赔偿”,美国乃是“为我们一直在内心最深处珍爱的东西而战”,简言之,是为“使民主在世界上享有安全”而战。[45]威尔逊在致国会的宣战咨文中的这些话成为美国理想政治的经典表达。威尔逊还提出,国际秩序可以在人的理性力量下,按照自由主义的原则加以改造,这样就能实现人类的永久和平。自威尔逊之后,历届民主党政府都把捍卫自由和民主原则作为美国外交政策口号,从富兰克林•罗斯福的“四大自由”,到约翰•肯尼迪“为了保证自由的生存与胜利”而“不惜付出任何代价”的演说[46]似乎都在宣示着美国的“理想主义”。里根之后的共和党政府也把输出民主纳入共和党的意识形态。至少从言辞上没有任何一个国家像美国这样如此频繁和坚定地把捍卫自由理想作为实施对外干预,甚至整个对外政策的重要目标。
美国在国外促进民主的努力是真诚的还是虚伪的? 它是美国独特政治文化的表达抑或仅仅是一种工具和口号,而其背后真正的动机在于对权力和利益的追求? 笔者不赞同把美国输出民主的努力完全视为一种虚伪的外交工具的看法,更倾向于认为美国外交中关于自由与民主的辞令既是论证其政策合法性、掩饰其真实动机和动员民众支持的工具,同时也在一定程度上部分反映了决策者和民众的真实信仰。自由主义作为一种意识形态不仅仅是一种政治工具,同时还是一种认知透镜(percept ual prism) ,美国人通过自由主义提供的认知框架来认知外部世界。美国对自由与民主的关注实际上是美国独特的政治文化———自由主义在外交政策上的表达,反映了美国人对什么是合理的国际秩序和政治权力的来源及如何保证美国的国家安全和世界和平等问题的独特看法。这些看法的核心在于,自由民主(liberaldemocracy) 不仅是惟一合理的政治组织形式,而且美国的国家安全可以通过在全世界范围内扩展民主而得到最好地保护。美国既把在国外推动民主视为输出美国的理想,同时在一定程度上又作为加强美国国家安全的手段。
以冷战时代为例,在美国人看来,在国外促进民主至少可以以三种不同的方式来服务于美国的国家安全利益:
其一,在国外推广民主可以促使第三世界兴起的民族主义运动选择西方自由主义的国家发展道路而非苏联的社会主义模式,使其沿着有利于美国的方向发展,同时激励苏联势力范围内的国家反抗苏联的控制。
其二,在国外促进民主可以为其他国家带来现代的立宪政府,实现国家的稳定,以免由于这些国家的国内冲突导致外部势力,特别是敌对大国进入这些地区。这一点特别适用于西半球。威尔逊总统最早提出民主制度可以带来政治稳定和结束中美洲和加勒比地区的长期的国内冲突,只有民主的政府才能提供美国所需要的在美国具有重大利益的地区的稳定。1994 年9月15 日,美国总统克林顿在表示其将努力恢复海地民选总统阿里斯蒂德的权力时阐释了美国的这一思想:“历史已经教育我们在我们自己的半球维护民主可以促进美国的安全与繁荣。这里的民主国家更可能保持和平和促进我们地区的稳定,更可能建立自由市场和经济机会并成为强有力的和可信赖的贸易伙伴,而且他们更可能为他们自己的人民提供鼓励他们留在自己的国家和建设自己的未来的机会。”[47]
其三,民主的扩展可以使美国与这些国家建立友好的关系,民主共同体的扩大有利于世界和平。美国对德国和日本进行的成功的民主改造更使战后美国人对民主和平论深信不疑。
自里根之后,共和党保守主义也坚信在国外促进民主有助于美国的安全。新保守主义更具有强烈的意识形态色彩,甚至主张以武力输出民主。2002 年美国国家安全战略除提出“先发制人”的战略外,也把输出民主和促进自由作为解决恐怖主义和促进美国安全的手段。该战略提出,贫穷并非必然导致恐怖主义,但是贫穷和腐败会使一些国家成为恐怖主义滋生的温床和庇护恐怖组织的基地,而民主和自由市场经济可以使“一个社会摆脱贫穷”,因此“美国将利用这一机遇把自由的好处扩展到全球”“, 把民主、发展、自由市场和自由贸易的希望带到世界的每一个角落。”[48]布什政府提出的“大中东民主计划”就是贯彻这一战略,试图通过对中东进行民主改造来消除恐怖主义滋生的土壤和解决巴以冲突。
但在美国对外关系中,促进民主的目标又不可避免地与安全、繁荣等目标纠结在一起,决策者必需同时在这三大外交目标中寻找平衡。因此在美国对外干预的历史上,纯粹基于理想政治进行的干预的案例少而又少,而大多数情况下则是现实政治的目标与促进民主的目标交织在一起,其结果往往是促进民主的目标被更加急迫的其他目标(特别是国家安全目标) 所削弱。输出民主往往沦为一种口号和借口。据学者波普•阿特金斯( G.Pope Atkins) 观察“, 美国扩大代议制民主和人权保护实践的努力一直是摇摆不定和犹豫不决的。当把资源用于民主发展的目标时,这通常被视为是为取得一个个更长远的战略目标而采取的工具性目标”。[49] 亚伯拉汉•洛温塔尔(Abraham F. Lowent hal) 指出,就拉美政策而言,美国更长远的目标是保持拉美国家的政治稳定和防止其遭受外部控制,因此美国在拉美的政策是:在促进民主可以加强政治稳定、制造有利的商业机会、阻止和削弱敌对国家影响的地方,华盛顿就乐于给予强有力的和持续的支持;但是如果促进民主会导致关键的盟国不稳定(如1988 年的墨西哥) ,或如果当地选民支持的政党或政策敌视美国的商业利益(如1950 年的危地马拉和1970 年的智利) ,或者如果公开的民主竞争会导致美国邻国未来的对外政策,特别是对美态度极不确定(如1980 年的牙买加) ,美国促进民主的政策就会摇摆不定,至少一些外交决策者会倾向于放弃民主的目标而追求更加紧迫的目标,如稳定、良好的经济环境及保持美国在这一地区的优势地位等。[50]
亚伯拉汉•洛温塔尔的这一分析虽然是针对美国拉美政策,但也适用于美国在其他地区促进民主的努力。特别是在冷战时代,美国促进民主的努力常常因为更急迫的国家安全目标而变形。如在第二次世界大战后初期,在冷战形势还不很严峻的情况下,美国在德国贯彻了其推广民主的计划,这时候的输出民主意味着非军事化、解除纳粹军国主义基础、对德国进行民主改造。而到了60 、70 年代的越南和中美洲,输出民主则被等同于向共产主义宣战,反共就是捍卫民主,美国主要关注的是如何应对共产主义的挑战而不是实施民主改革。这就是冷战时代美国支持多个亲美独裁国家的原因,因为美国担心在这些国家推动民主化会为共产党上台提供机会,输出民主让位于更重要的遏制苏联共产主义扩张的国家安全目标。因此,输出民主很容易地被解读为美国干涉其他国家内政和谋求霸权的工具。
冷战结束后,因国家安全需要而被耽搁和牺牲的输出民主的目标一度被置于优先地位。克林顿政府提出以“民主的扩展”取代遏制共产主义作为美国外交政策最重要的目标。但是,在后冷战时代的美国外交政策议程中,促进民主的目标与其他目标仍然时有冲突,美国在促进民主方面仍然有重大保留,美国从未对与美国友好的波斯湾产油国施加实质性的压力,改变其国内制度和实施民主,因为在西方世界有一个普遍的担心,即伊斯兰世界的民主化会导致极端反西方的伊斯兰原教旨主义者上台。伊朗巴列维王朝统治的倒台和霍梅尼的上台就被视为是卡特人权外交的结果,成为美国外交史中的一大历史教训。自由主义意识形态对美国对外干预的影响不仅体现在干预的动机,还体现在干预的战略与策略上。自由主义实际上为美国决策者提供了关于干预的目标和手段之间关系的路线图( road map) 。自由主义意识形态提供的干预路线图大体是这样的:在美国的干预下(无论是对外援助还是军事占领) ,通过在被干预国家进行“国家建设”(nation2building) ,实现经济的发展和政治民主化,并最终促进美国的安全与利益。这里所谓的“国家建设”是指在非殖民化过程中新兴国家在心理和政治层面建立国家认同、确立公民身份和实现国家整合,从而完成从原殖民地和传统国家向现代民族国家转变的过程。“国家建设”是第二次世界大战后新独立的国家面临的最迫切的任务,这些国家在美国指导下的“国家建设”的成功不仅将从根本上消除共产主义滋生的土壤,证明和提高美国意识形态和生活方式的感召力,从而在与苏联和其他激进主义国家的意识形态竞争中占据上风,而且这些国家选择美国式的自由主义发展道路,也会从根本上保证美国的国家安全。
美国学者雷迅马曾研究美国社会科学界的现代化理论如何深刻地影响肯尼迪时代美国的第三世界政策,特别是美国决策者如何用现代化理论来推动第三世界国家的“国家建设”[51] 而现代化理论为第三世界国家所设计的走向现代国家之路不过是美国自由主义模式的翻版。作为现代化理论的分支,美国学术界政治发展理论(political2development doct rine) 对第三世界政治发展的设计就是基于美国的自由主义传统,罗伯特•帕克海姆曾对此做过卓越的研究。他提出,美国的自由传统和独特的历史与社会经验导致美国人对经济与政治发展问题的基本信仰是:“变化和发展是容易的;好事情一起来;激进主义与革命是坏的;权力的分散比集中更重要。”[52]前两个假设导致了美国战后对第三世界的经济援助计划,美国相信经济援助可以为受援国带来经济发展,而经济发展会启动政治民主化进程,并进而促进社会进步,即所谓的“好事情”会“一起”到来。冷战时期的反共主义则来源于第三和第四个假设。通过援助,美国可以把第三世界纳入美国式的自由主义发展模式,从而减弱苏联意识形态的感召力,并最终战胜苏联。
美国在冷战时期的对外援助政策集中体现了自由主义对美国干预路线图的设计。美国的对外援助虽然具有一定的人道主义性质和扩展美国海外经济利益的考虑,但最重要的出发点是遏制苏联共产主义扩张的意识形态和国家安全需要。美国援助政策,特别是肯尼迪之后对第三世界援助政策背后的援助哲学是查尔斯河学派(又称剑桥学派) 经济发展援助理论。而这种经济发展援助理论的思想基础就是美国的自由主义意识形态。查尔斯河学派对美国外援政策的设计大体上是这样的:通过提供外援,可以使欠发达国家经济发展和人均收入提高;而人均收入的提高将导致自由和民主思想的传播;而自由民主的传播将促进世界的和平,并间接地保证了美国的安全,因为民主社会不会制造冲突。这种设计把外援与美国的国家安全联系起来,美国学者爱德华•班菲尔德称之为“间接影响理论”(Doct rine of In2direct Influence) 。他在《美国对外援助理论》中对此评论说:“一个广泛接受的理论宣称对外援助可以服务于美国至关重要的利益,通过启动或带来受援国观念与制度的根本改变———而这种改变将带动其他方面,(点击此处阅读下一页)
特别是自由和民主的传播———将促进和平,因此也就可以间接地服务于我们的最终目的,即提高我们国家的安全。”[53]
自由主义意识形态提供了美国历史上,特别是冷战时代指导美国干预第三世界国家的基本价值观。美国据此在第三世界国家推动雄心勃勃的“国家建设”运动,实施了对这些国家内政的广泛干预,试图以此来实现既能维护美国安全与利益,又能推广美国自由理想的双重目标。
七 结语
综上所述,美国历史上的对外干预既出于权力与利益的需要,又根植于美国独特的以自由为核心的政治文化之中。美国对外干预的两大动力———维护安全与推广民主之间既可以和谐一致、相互促进,又可能存在矛盾、相互冲突。自由主义者和理想主义者认为,推广民主代表着美国的国家理想,不仅使美国的对外干预获得道德上的合法性并因此获得民众的支持,而且在国外促进民主的努力有助于美国的国家安全与利益,因此不仅是正确的行为而且是聪明的行为。现实主义者则指责美国人对自己价值观的偏爱和在海外促进民主的努力是一种乌托邦式的空想和十字军式的冲动,使美国不能审慎地估价其国家利益和恰当地使用自己的力量,建立有利于美国的权力均势和遏制苏联的权力,从而会损害美国的安全利益。自由主义者和现实主义者的两种论说都有一定道理。在建国初期,在国外促进民主会使弱小的美国卷入欧洲的纷争之中,威胁美国的国家安全,推广民主和维护国家安全之间的张力导致美国极力避开对外国事务的干涉。而在冷战时代,维护国家安全的需要与推广民主的需要“幸运地”、和谐地结合在一起,催生美国前所未有的干涉动力。九一一后,在美国人的思想中,恐怖主义被视为是对美国自由生活方式的攻击,同时又碰巧得到“流氓”国家和“失败”国家的庇护,而大规模杀伤性武器扩散也往往与“专制”国家有关,因此输出民主与保卫国家安全的目标又“恰好”可以和谐地共存于美国的干预行为中。此时,美国考虑最多的是干预的代价。这里所谓的代价不仅是指美国人的生命损失和经济付出,还包括国内政治代价和国际政治代价。大体说来,国家安全需要、输出民主的理想和可承受的低代价预期将构成今后决定美国对外干预行为的三大要素,拟议中的干预行动越能满足这三大要素,就越可能被付诸实施。
美国对国际事务的干预虽然在一些情况下有助于维护国际正义和秩序及缓解人道主义危机,但也给世界带来了灾难,特别是在冷战时代。同时美国广泛的干预也导致保罗•肯尼迪所说的“帝国的过度伸张”,损害了美国自身的利益与荣誉,美国对越南的干涉即是一个典型。当代世界面临的问题是如何制约美国的权力,使美国能够善用其巨大的实力为整个世界造福,在国际政治中与国内政治一样,不受制约的权力必然会被滥用。美国也应该更加谨慎地使用自己的实力,像其先贤约翰•昆西•亚当斯所告诫的那样,更多地通过“典范”,而不是武力“干预”来推广美国的“民主理想”,更多地通过对话而不是高压来追求自身的利益。果能如此,则世界幸甚。
注释：
[1]Doris A. Graber ,“ Intervention and Nonintervention ,”Alexander DeConde , ed. , Encyclopedia of A merican Forei gn Policy (Charles Scribnerps Sons , 1978) ,Vol . 2 , p . 482.
[2] 国内学术界关于对外干预的研究主要是由研究国际政治的学者进行的,主要有:魏宗雷等:《西方人道主义的干预与实践》,时事出版社,2003 年版;时殷弘《: 国际政治中的对外干预》，《 美国研究》1996 年第6 期。西方学术界从国际法和国际政治理论的角度讨论对外干预的论著较多。
[3]艾森豪威尔总统的一句话很典型地反映了美国人的这一思想:“自由恰好是这样一种东西:如果它只在地球上某一地方实行,则在那里恰恰得不到实行”。斯蒂芬•安布罗斯:《艾森豪威尔传》(徐问铨等译) ,中国社会科学出版社,1989 年版,下册,第393 页。
[4]托马斯•潘恩:《潘恩选集》(马清槐等译) ,商务印书馆,1982 年版,第57 页。
[5]杰斐逊语,转引自Elliott Abrams , Securit y and S acri f ice : Isolation, I ntervention , and A mer2ican Forei gn Policy ( Hudson Institute , 1995) , p . 2.
[6]《华盛顿选集》,商务印书馆1983 年版,第325 页。
[7]《华盛顿选集》,第322 页。
[8]《华盛顿选集》,第324 页。
[9]Abrams, Security and Sacrifice : Isolation , Intervention , and American Foreign Policy , p . 3.
[10]Charles F. Adams , ed. , Memoirs of John Quincy A dams , Comp rising Portions of His Diaryfrom 1795～ 1948 , (New York , 1970) , Vol . 6 , p . 194.
[11]Henry Steele Commager , ed. , Documents of American History (New York , 1958) , Vol . 1 ,p . 236.
[12]《资产阶级政治家关于人权、自由、平等、博爱言论选录》,世界知识出版社,1963 年版,第29 页。
[13]Art hur M. Schlesinger , J r . , The Cycle of American History (Boston , 1986) , p . 93.
[14]James. D. Richardson , compiled , A Compilation of t he Messages and Papers of the Presidents (Bureau of National Literature , 1911) , Vol . 16 , p. 7053.
[15] Abrams , Security and Sacrifice : Isolation , Intervention , and American Foreign Policy ,p1 63.
[16]Arthur Roy Leonard, ed., War A d dresses of Woodrow Wilson (Boston : Ginn and Company ,1918) , pp . 32～45.
[17] Leonard , ed. , War A d dresses of Woodrow Wilson , p . 42.
[18]亨利•基辛格:《大外交》,海南出版社,1997 年版,第14 页。
[19]Thomas G. Paterson and J. G. Hagan , American Foreign Policy : A History (Lexington ,Mass. , 1983) , Vol . 2 , p. 293.
[20]Paterson , et al , American Foreign Policy : A History , Vol . 2 , p . 326.
[21] 杨生茂主编:《美国外交政策史》,人民出版社,1991 年版,第340 页。
[22]Robert E. Osgood , I deals and Self-Interest in Americaps Foreign Relations ( The University of Chicago Press) , 1953 , p . 429.
[23]FRUS , 1950 , Vol. 1 , p. 240.
[24]Commager , ed. , Documents of American History , Vol . 2 , p . 705.
[25]Schlesinger , J r . , The Cycle of American History , p . 55.
[26]Commager , ed. , Documents of A merican History , Vol . 2 , p . 705.
[27]小约瑟夫•奈:《理解国际冲突:理论与历史》(张小明译) ,上海人民出版社,2002 年版,第236页。
[28]Michael Lind ,“America as an Ordinary Country ,”The American Enterprise , Vol. 1, No. 5 ,Sept. 1990.
[29] Peter J . Schraeder , ed. , Intervention into t he 1990s : US Foreign Policy in t he Thi rd Worl d(Boulder & London , Lynne Rienner Publishers , 1992) , p . 385.
[30]Schraeder , Intervention into t he 1990s : US Foreign Policy in t he Third World , pp. 11～12 ,97～112.
[31]J. 威廉•富布莱特:《帝国的代价》(吴永和等译) ,译林出版社,1992 年版,第145 页。
[32]1984 年11 月28 日,美国国防部长卡斯帕•温伯格(Caspar Weinberg) 在美国全国新闻俱乐部的演讲中提出了美国实施军事干预的若干前提条件: (1) 美国重要的国家利益受到威胁; (2) 如果美国实施了军事干涉,就必须是全力以赴; (3) 军事力量应被用来为清晰界定的政治目标服务; (4) 灵活性和适应性是重要的; (5) 在军事干预之前必须“合理地确保”公众的支持; (6) 武力应该是最后的手段。Arnold Kanter and Linton F. Brooks, ed. , US Intervention Policy for the Post2Col d War (New York and London , 1994) , p . 185.
[33] Abraham F. Lowenthal , ed. , Ex porting Democracy : The United States and Latin America( The Johns Hopkins University Press , 1991) , p . viii.
[34] Kanter and Brooks , ed. , US Intervention Policy f or t he Post2Col d War , p . 183.
[35]Charles William Maynes ,“ Relearning Intervention ,”Foreign Policy , Spring 95 , No. 98.
[36]Karin von Hippel , Democracy by Force : US Military Intervention in Post-Cold War World(Cambridge University Press, 2000) , p . 3.
[37]另外两项原则是:美国要在全世界推广美国的普世价值观,“促进宽容与人权”;美国要“继续保持不可挑战的军事力量,从而使以往时代危险的军备竞赛失去意义,使竞争局限于贸易和其他和平的事业。(点击此处阅读下一页)
”参见George W. Bush ,“ Commencement Address at t he United States MilitaryAcademy in West Point ,”New York , June 1 , 2002 , Weekly Compilation of Presidential Doc2uments , Vol . 38 , No. 23 , June 10 , 2002.
[38]Bushps National Security Strategy , Part 2 , FT. com , London : Sept . 20 , 2002 , http :/ / proquesr . umi. com/ pqdwed.
[39]Bushps National Security Strategy , Part 6 , FT. com , London : Sept . 20 , 2002 , http :/ / proquesr . umi. com/ pqdwed.
[40]按照传统的国际关系理论,采取先发制人行动的前提必须是存在明显的、迫在眉睫的战争威胁,不采取行动以后就没有机会了,因此先发制人是一种变相自卫。1967 年,以色列攻击埃及被认为是先发制人行动的经典例子;而发动预防性战争的前提是战争虽然并非迫在眉睫,但是从长远来看是不可避免,而推迟战争的到来会带来更大的危险,因此晚打不如早打。但布什政府的新国家安全战略既没有把敌人的攻击迫在眉睫作为采取先发制人行动的条件,也没有提及敌人攻击的不可避免性是采取预防性军事行动的前提,相反却提出“即使在敌人发动进攻的时间和地点尚不明确的情况下”,美国也必须采取预防性行动“阻止他们”。B ushps N ationalSecurit y S t rategy , Part 6 , FT. com , London : Sept . 20 , 2002 , http :/ / proquesr . umi. com/ pqdwed.
[41] Eric Foner , ed. , New American History ( Temple University Press , 1990) , p. 271.
[42] 本文所讨论的自由主义并非是自新政以来民主党所信奉的意识形态,也并非国际政治理论研究中的自由主义学派,而是指美国建国时期提出的,作为美国立国基础的古典自由主义的一些基本信条,其核心包括:被统治者的同意是合法的政治权力的惟一来源,政府的合法性在于保护个人的公民与政治权利,有限政府,自然权利,适当的法律程序,公民在法律和参与公共事务方面的平等权利,通过联邦制实施中央与地方政府的分权,政府内部的权力制衡,法治等。在美国历史中,无论是新老自由主义还是新老保守主义,都相信古典自由主义的这些基本原则,这些原则超越党派意识形态,成为“美国社会中每一个人都自觉信奉”,“被所有的思想家、政治人物和国家领袖所津津乐道”的“美国信条”(American Creed) 。“美国信条”在某种意义上已经成为美国的公民宗教。参见Gunnar Myrdal , A n American Dilemma (New York , 1962) , pp . 3～5.
[43] 关于杰斐逊这一思想,参见David Armstrong , Revolution and World Order (Oxford : Clarendon Press , 1993) , pp . 63～70.
[44]Leonard , ed. , War A d dresses of Woodrow Wi lson , p . 39.
[45]Leonard , ed. , War A d dresses of Woodrow Wi lson , pp. 42～48.
[46]李剑鸣、章彤编:《美利坚合众国总统就职演说全集》,天津人民出版社,1996 年版,第402 页。
[47] Tony Smith , “In Defense of Intervention ,” Foreign Affairs , Vol . 13 , No. 6 , Nov. / Dec.
1994 , p. 42.
[48]Bushps National Security Strategy , Part 1 , FT. com , London : Sept . 20 , 2002 , http :/ / proquesr . umi. com/ pqdwed.
[49]G. Pope At kins , Latin America in t he International Political System (Boulder , Colo. : Westview , 1989) , pp . 111～112.
[50] Lowenthal , ed. , Ex porting Democracy : The United States and Latin America , p. 236.
[51] 参见雷迅马:《作为意识形态的现代化:社会科学与美国对第三世界的政策》(牛可译) ,中央编译出版社,2003 年版。
[52]Robert A. Packenham , Liberal America and t he Third World : Political Development Ideas in Foreign Aid and Social Science ( Princeton University Press , 1973) , p. 20.
[53] Edward C. Banfield , American Foreign Aid Doctrines (Washington , D. C. : American Enterprise Institute , 1963) , pp. 4～5.
（作者为北京大学历史系教授，来源：《美国研究》2005年第2期）