［摘 要］公共政策变迁是人类社会基本的正式制度变迁模式，是围绕集体行动而开展的自发的或通过人为安排的秩序演进过程。公共政策创新是公共政策变迁的必然阶段，是人类走向政治文明、社会和谐的有效制度安排。作为一项政策工具，人事档案制度一直以来强化着中国的身份管理和单位管理，对于中国的人事管理和国家安全作出了巨大贡献。然而，人事档案制度突出的应该是公共服务和社会管理的功能，而不是身份限制和单位控制的功能。因此，人事档案制度的变革不可避免。在可预见的诱致性政策创新当中，交易费用理论、公共服务理论、普遍信任理论、公民社会理论将为制度变革提供理论基础。
［关键词］公共政策变迁；
理论逻辑；
人事档案制度。
“我们的社会是一个组织化的社会”，随着社会化大生产日益扩大，现代社会结构从先前的基于血缘和私人关系的“公社”形式变为基于契约性的“合作”形式。[1]在高度分化和流动频繁的现代社会中，个人已被包罗进各种各样的正式的或非正式的组织之中参与社会活动，几乎没有人不属于组织，人的所有社会活动、社会行为几乎都已经组织化了。在日常生活中，人们的许多事务已经被各种不同性质、不同大小的组织所代理。作为国家、组织与个人桥梁和纽带的人事档案制度如何打破形成于计划经济时代的“体制僵块”而不断适应新的社会结构呢？我们如何重构国家、组织与个人关系的新的制度架构呢？交易费用理论、公共服务理论、社会信用理论和公民社会理论将为中国人事档案制度的变革和创新提供理论支持和行动框架。
一、交易费用理论
自从科斯著名的论文《社会成本理论》发表后，交易费用概念引起了经济学家们的强烈兴趣。但交易费用方法并未成为经济学家分析经济现象的专利，尤其在70年代后交易费用的概念越来越频繁地使用，不仅被引入产业组织的分析，而且不断被借鉴于制度变迁的分析。科斯在《企业的性质》一文中第一次提出了交易费用的概念。科斯指出，价格机制的运行是有成本的，其成本高低直接影响着该机制进行资源配置的效率。当价格机制的配置效率不能令人满意时，便产生了更有效率的替代机制——企业。作为资源配置手段，价格机制与企业机制的替代取决于交易成本的高低。［2］可见，企业对市场的替代，是出于交易费用的节约。但什么是交易费用，科斯没有进行系统阐述，后来的研究者们认为交易费用一般包括交易前用于收集信息、交易时用于谈判签约、交易后的实施和监督考核这三部分的费用。道格拉斯·诺斯指出：交易费用是决定一种政治或经济体制结构的制度基础。［3］制度经济学家张五常更直接的认为，交易费用其实就是制度费用，“一人世界没有交易费用，这些费用是在多人的社会才出现的。多人的社会有人与人之间的竞争，要决定竞争的谁胜谁负，制度就出现了。从广义的角度看，制度是因为交易费用而产生的，所以交易费用应该称为制度费用。”［4］
社会的发展，其根本动因在于该社会的制度因素，一个好的制度必须是能够有助于社会持续良性发展的制度安排。新制度经济学认为，制度变迁的目的是改善委托人与代理人之间合同的安排，通过实现由专业化带来的贸易收入而最大化委托人与代理人的财富的价值，从而实现全社会福利的提高。显然，是否有利于市场交易的发生与深化是制度经济学判断制度机制优劣的最重要标准。如果制度有利于交易市场的容量最大化、有利于经济的深化，那么表明具有较高的制度资本。不利于市场交易的制度，则使交易的成本变高，这种成本通常被称为“制度成本”。当然，制度成本不仅指在市场交易发生过程中实际要支付的成本，也包括有制度障碍而根本无法进行或选择放弃的市场交易所带来的机会成本。我们认为，制度变迁过程中的制度成本主要包括：（1）原有制度的沉淀成本，即由旧制度的滞后所造成的社会损失或人们为此多余付出的成本；
（2）新制度代替旧制度的替代成本，又称实施成本，即制度经济学家布罗姆利所说的“学习新制度以对新的和从未有过的事情作出恰当反映的成本”。［5］即对新制度要成立机构进行搜寻、探索、实践、分析总结以及宣传、安排推广新制度过程中所付出的社会成本；
（3）制度转变前后的摩擦成本，即布罗姆利所说的“制度创新还受到达成社会一致的成本的巨大影响”。由旧制度模式向新制度的转变，打破了旧的利益主体格局，必然会使原有体制下既得利益者的利益受到损失，新的利益主体格局逐步形成。这样新旧利益主体之间以及新利益主体之间必然会出现认识上或利益上的摩擦。这一方面会阻碍新制度的运行和社会的发展，形成制度的摩擦成本；
另一方面，政府因此还要进行宣传教育或进行利益调整，这也要付出成本。显然，制度的运行是有成本的，制度选择从根本上说是一个经济问题。
新中国成立后，为实现“一大二公”的社会主义理想目标，党在建国后提出了过渡时期的总路线，即“一化三改”。在社会资源相对不足的情况下，实现革命后社会的政治整合与社会主义重任的最基本前提是国家从根本上获得对社会中各种资源的控制权和配置体制。因此，经济上建立计划经济体制，政治上实现全民动员。农村进行土地改革、合作化、人民公社等一系列社会改造，通过实行粮食统购统销制度和严格的户籍制度，国家实现了对劳动力、土地及其他农业要素的控制。城市实行“统分统配”的人事制度和“单位封锁”的档案制度，解决职工的住房、医疗、子女、养老等几乎所有问题，实现了对国家干部、知识分子、工人的“单位控制”。在这种全能政治状态下，国家实现了对绝大部分稀缺资源、结构性活动时间和空间的控制。公民更多地依据在群体或组织中的成员资格而不是依据自己的个性来确定自己的社会地位，公民完全依附于以人事档案为识别符号和连接链条的组织和单位。然而，这种控制不仅需要一个全能的政府，更需要一个万能的政府，因为国家与社会、政府与个人之间存在着信息不对称，且每个人的偏好是不同的，要达成一致意见，不仅成本高昂，而且可能会陷入“阿罗不可能定律”之中而徒劳无功。由计划经济向市场经济的体制转变后，人们长期被束缚的思想和个性得到空前解放，实现了由“单位人”向“社会人”的转变，我国的制度环境也发生了质的转变，由过去以国家为中心的“国家主义”转而关注人的自由和全面发展的“以人为本”。但令人遗憾的是，我国的人事档案制度仍停留在计划经济时期的单位制和身份制的襁褓之中，以身份等级和单位控制为核心的旧有制度，不仅远远滞后于现行人事制度，现实中还往往由于传统档案制度的藩篱而阻碍人力资源的合理配置，导致人才不能按照市场供求进行优化配置，相对削减了人事制度及其他相关人才政策的效力，人事档案制度也因高成本运行和低效率产出而陷入尴尬。人才流动是市场经济的伴生物，在我国经济体制改革深入发展，市场经济已经确立的今天，人才的社会化、市场化乃至全球化的趋势日益明显，随着国家机关、事业单位改革、干部人事制度改革，随着各行各业人才竞争的激化，人才流动的加剧势不可挡。在这种形势下，人们长期附属于一个单位，甚至“从一而终”现象将不复存在，人才的市场化将破除人及其档案的单位所有制，人员流动的经常化与“人档合一”的捆绑式管理必然产生极大的冲突，要求解开人与其档案捆绑的绳索，让人才从档案的束缚中解放出来的呼声只会越来越强烈。
政策变迁的目的是在新政策设立以后能提供社会公众以更简洁、更清晰的自主选择与发展路径，创造一种更公平、更自由的社会制度环境。而人事档案制度却有意无意地人为制造着等级序列、身份区隔，因此，变革传统制度已迫在眉睫。当然，这种政策变迁中的摩擦成本和机会成本是不可避免的，我们只能尽量减少而勿奢望毫无付出。按照科斯理论，建立制度的成本与它节省的成本比哪个更大，决定制度的稳定性。具有较低社会成本的制度，执行效果较好，比较接近既定的政策目标，被选择的可能性较大；
反之，较高社会成本的政策，即使其相应的政策目标更为理想，但是却难以实现的，也就难以成为政府的理性选择。如果传统人事档案制度的成本过高，比如档案造成的人才流动阻隔、制度腐败现象严重，或支持档案行政费用的财政负担过重，加快人事档案制度变迁的成本就变得难以忍受。因此，新制度的提供也必须以社会成本的节约为出发点与归宿点。制度的产生虽然从表面看是人们创造出来以适应社会生活的，但是社会会以自己的逻辑对这些制度进行筛选，然后人们根据社会的反应进行集体性的反思，最终制定出更为符合实际情况的制度。作为一种制度选择，我们需要做的是，比较各种选择之间的成本和收益，以一种成本最小收益最大的制度取代成本较高的制度，以求在社会结构发生变化的过程中，选用较合适的制度来协调个人选择与社会发展之间的矛盾。
二、公共服务理论
政府是什么？政府应该怎么样？从国家诞生之日起，这个命题就如“歌德巴尔猜想”一般困扰着人们，从“守夜人”到“必要的恶”，从“划桨”到“掌舵”，从经济自由主义到政府干预理论，人们试图在市场与政府的不同组合中找到正确的答案，但结果往往是一个问题的解决却以另一个问题的产生为代价。
政府为何？洛克在《政府论》中这样解释政府的起源：在人类进入政治社会之前，存在着一种“自然状态”。在这种自然状态下，人们虽然过着自由、理想的生活，但是由于缺乏有权威的公共裁判者，当发生争端或他的成员受到伤害时，就会产生无法解决争端和进行申诉等种种“不方便”。为了避免并挽救自然状态的种种不便，人们通过订立契约，让出一部分天赋的基本权利，共同形成政府的公共权力。但是，人的自由、平等和财产权仍然得以保留。政府本质上是行使公共权力的机构，其基本职能就是“为规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及适用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来分割的权利；
而一切都只是为了公众的福利”。［6］公共选择理论大师奥尔森则从经济角度分析政府的起源。根据他提出的集体行动的逻辑，规模有限的原始部落建立公共机构、维持秩序及提供公共产品，借助的通常是自愿协议。但由于大群体中人数众多，人们在技术条件的限制下协议产生公共机构的成本高昂，并且每个人对公共机构和公共秩序产生的影响微不足道，“搭便车”的可能性大幅度上升，公共机构和秩序的产生就困难得多。奥尔森从中国20世纪20年代军阀混战的史事资料中受到启发，得出了政府产生于暴力争夺后，暴力组织与老百姓双方理性自利行为的结论。他发现军阀混战中实际上存在着两种暴力组织：一种是“驻守匪帮”，另一种为“流窜匪帮”。前者定期、持续、相对稳定地对势力范围内的老百姓收税，后者则是随机地进行疯狂掠夺。对老百姓而言，前者虽然也是仗着暴力来索要，毕竟还给老百姓留一点，因此，与其受“流窜匪帮”的轮番洗劫，还不如只接受一个“驻守匪帮”的盘剥，权且当作交了“保护费”。而“驻地匪帮”则因驻守而产生了长远眼光，逐渐认识到不“竭泽而渔”反而有利于自身的利益，于是戴上皇冠，禁止其他匪帮的出现，将劫掠的权力垄断于自身，用政府——提供公共安全进而提供公共秩序和其他公共产品——来取代无政府的状态。［7］从以上可以看出，国家或政府是基于公共秩序和公共产品而产生的，其存在的逻辑是人们为了节约达成公共秩序和公共产品的契约的交易成本而让渡一部分公民权利组成的公共权力。提供服务是现代政府的本质所在，任何政府都是以提供公共产品、实现和维护公共利益的形象出现的。可以说，政府的产生本来就是一个公共产品。
政府何为？传统的公共行政理论对此提出了一些基本的原理：（1）政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织；
（2）政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者；
（3）政治与行政能够相分离，行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，即威尔逊和古德诺的政治——行政二分法；
（4）公共行政是一种特殊职业形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。［8］但是，这些条规化的原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题，以及政治与行政的分开在实践中难以做到和非现实性等，不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。人们清醒地认识到官僚制组织并不是政府提供公共物品和公共服务的唯一方式。在这样的历史背景下，20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮，(点击此处阅读下一页)
对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判和否定。新公共管理倡导者们认为政府的职能是掌舵而不是划桨，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个治理并善于治理的政府，主张在公共管理中引入竞争机制，广泛采用私营部门成功的管理方法，用市场的力量来改造政府，政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入，重新审视文官与政务官的关系等。
如果将新公共管理与旧公共行政相比，新公共管理似乎总会赢，它的许多主张与创新不能不说极具启迪意义，但对“新公共管理”的过度迷信，也是一种“致命的自负”。其对人性认识的偏颇不仅可能引发政府公共伦理危机，也使公共行政价值发生偏离及公共行政的正当性在民主治理过程中的丧失；
对市场的过分崇拜而忽视了市场的缺陷，出现公益丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等问题；
向私人部门学习的自我解构导致公私管理的混淆，丧失了政府在公共管理中的正当角色和其应有的正当意义；
不恰当的“顾客”隐喻可能无法全面理解公民的角色，使公民和政府之间的关系不健全、角色错乱。［9］新公共管理在“套用”私人部门管理技术克服旧公共行政弊端的同时，却让人们越来越怀疑政府的“产权”，政府究竟是谁的？我们应该记住这个显而易见的答案：政府属于它的公民。因此，行政官员在管理公共组织和执行公共政策时，应当强调他们服务于公民和授权予公民的职责。换言之，将公民置于第一位时，重点不应当放在驾驶或划动政府这条船，而应当放在建构具有完整性和回应性的公共机构之上。对此，“新公共服务”为我们提供了一个完全融合公民话语和公共利益的全新视角：服务于公民，而不是服务于顾客：公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集；
追求公共利益：公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念；
重视公民权胜过重视企业家精神：致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益；
思考要具有战略性，行动要具有民主性：满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施；
承认责任并不简单：公务员应该关注的不仅仅是市场；
他们还应该关注法令和宪法、社区价值、政治规范、职业标准和公民利益；
服务，而不是掌舵：对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向；
重视人，而不只是重视生产率：如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功。［10］
在民主的社会里，人们在探索治理的方式时，对民主价值的关注是首要的。尽管对经济和效率等价值的追求也很重要，但应置其于民主、社区和公共利益的大前提之下。很显然，“新公共服务”与国家的民主宪政是完全一致的，在这种理论中，政府不再是计划经济时代各个活动领域的决策者，而是从计划经济时代的“划桨者”、“掌舵人”变为市场经济下的“服务者”，充当普通民众的公正协调者，保护普通民众的权利和自由，保障民权，关注民生，激发民资，开发民智。
从公共事务的角度来看，人事档案既具有作为社会管理工具及公共信息的公共产品属性，又具公民私人隐私的私物品属性，无论是作为公共产品还是作为私人物品的人事档案，为人类服务应是它的终极价值所在。然而，现实生活中由于传统人事档案制度的体制性阻碍，要么因为人事档案的神秘封闭而成为个别领导的特权专利甚至成为牟利的工具，要么因为人事档案“千人一面”的内容导致其低利用价值而成为个人可有可无的“鸡肋”。公共服务理论正好为我们提供了这样一个框架，在这个框架里，传统公共行政和新公共管理所倡导的价值观被重新审视和校正，也为我们重新审视传统人事档案制度提供了一个全新的视角，为我们重新建构国家、组织与个人的关系提供了一个全新的框架。人事档案由过去单纯为领导和组织部门服务转为面向社会，为社会主义市场经济服务，由过去的完全封闭被动型和滞后性转为充满主动性的超前服务、参与服务和跟踪服务，为用人单位发现人才、使用人才和人才合理流动提供丰富可靠的人事档案信息，为利用者提供热情、灵活的服务，让利用者满意，使人事档案的作用得到充分发挥和利用，这将是人事档案工作今后的一项主要任务，也将是新时期人事档案制度重建的逻辑起点。
三、普遍信任理论
所谓“信任”（trust），按照心理学家赖兹曼（L. Wrightsman）的观点，“信任是个体特有的对他人的诚意、善意及可信性的普遍可靠性的信念。”［11］郑也夫先生在对信任进行溯源研究之后阐明，信任是一种态度，相信某人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。它可以表现为三种期待，对自然与社会的秩序性，对合作伙伴承担的义务，对某角色的技术能力。它不是认识论意义上的理解，它处在全知与无知之间，是不顾不确定性去相信。［12］信任是降低不确定性和简化复杂性的机制之一，是维系人际和谐的心理基础，是建构社会秩序的重要媒介。信任和社会关系的根本意义在于，人的社会交往有不可避免的不确定性，信任为应对不确定性提供了“经久”、“稳定”而且得到“普遍认可”的制度和个人心理结构。［13］只有在社会成员间存在稳定的相互信任关系的情况下，社会才可能建立一种长远的共同秩序。
信任的对象有三种，即对国家的信任、对组织的信任和对个人的信任。人与人之间的信任更多地依赖于道德人格，是一种情感信任和经验信任。个人对组织的信任更多地依赖于契约形式，是一种集体信任。个人对国家的信任更多地依赖于制度资源，表现为个人对制度的认同和忠诚，是一种委托信任，但这种制度信任可以引导和帮助人们走向全社会的普遍信任。个人对国家的信任通过“委托”的制度形式去达成，个人对国家的信任在更多层面上表现为个人对制度的信任。一种具有普遍意义的制度信任是将社会引入有序政治的必要途径。
众所周知，普遍信任的建立依赖于制度。按照罗素•哈丁的信任理论模式，信任通常是一种三方关系：A信任B去做X（或者跟X相关）。在这里，假设A是一位公民，而B是一位公务员、一位求官者、一个组织或一种制度，那么信任B的最可能理由是，有一种将使B在X方面作为A的代理人好好做事的组织结构或政治动机对B施加影响。［14］这个模式可能存在四个未能凸现的主要因素：首先，如果A要信任B，那么B不仅必须有做X的动机而且还有要做X的能力；
其次，如果A的信任要得以实现，A必须有能力判断B；
再次，如果B是个人，A在做X方面不可能信任N个B，那么必然需要居间的制度来进行判断和处理；
最后，如果A信任B，B是一种制度，那么制度又能值得信任吗？“制度能否被信任，取决于他们是否被形成结构，以致他们能够通过推理诉诸其构成规则。在那些没有持续地诉诸这些规则的地方，普遍信任的基础受到削弱。”［15］“信任一项制度”意味着知道其构成规则、价值及准则为其参与者所共有，而且他们认为这些规则、价值、准则是有约束力的。信任制度也意味着信任政府，信任政府当然应该信任特定政府的规范性主张。人事档案制度作为规范个人、组织与国家关系的一项公共政策，理所当然值得所有人的尊重、遵守和信任。在设想“善”的制度前提下，个人A没有必要去怀疑组织或代理组织行使职能的B，因为B是“全心全意为人民服务”的好机构或好领导，在对待X方面也应该是准确的、能够获得信任的。所以，有关X方面个人事务的簿记式记录产品——人事档案理所当然地成为了信任政治的替代物。
从政策动员的方式来看，中国人事档案制度就是一种典型全权制状态下的政治产品。我们知道，任何革命的发起和推动是以社会存在普遍“非信任政治”为逻辑前提的。中国共产党领导的新民主主义革命和社会主义革命的目的就是要推翻封建官僚主义、买办资本主义、国民党反动派压力下的非信任政治格局，但不信任的政治元素不可能一下子完全铲除，因而在革命取得胜利之后仍然需要无产阶级专政条件下进行“继续革命”。建国初期所开展的镇压反革命运动和思想改造运动就是以政治空间存在不信任元素为假设前提和事实前提的，因而从思想上和行动上对若干“不信任者”实施一定的社会排斥是符合这一政治逻辑的。人事档案制度的推行之目的就是希望重构社会新的信任格局，强制性地把个人、组织与国家的非信任状态转化为完全信任状态。从政策认同的效果来看，人们已经通过户籍制度和人事档案制度慢慢建构了对组织和集体的信赖与忠诚。单位组织提供单位人的工作岗位、生活空间和集体福利，人们在单位组织中感受到俱乐部式的“大家庭”般的温暖，因而个人必须簿记式地阐述自己的优点和缺点，必须对单位组织和国家社会表示效忠。由此，通过“大运动”形式所形成“自上而下”的政策动员与建国初期的国内外复杂环境、共产党政策的亲民主义路线、民众心理特点等因素所形成“自下而上”的政策认同共同构造了当代中国的信任政治。于是，人们之间以及人们对制度之间的信任相当普遍，信任政治建立在以人事档案为代表的“信任替代物”上，人们从来不会怀疑自己的“证明信息”会失真。在那个时候，虽然档案内容中也存在着这样或那样人为的信息失真，但人们对国家及其生产的制度是充满着高度敬意和高度信任的，体现了社会力量的高度统一和国家—社会的一体化趋势。这种“自上而下”开展的政策动员与“自下而上”形成的政策认同所建构的普遍信任有助于建立大规模的、复杂的和相互依存的社会网络和制度，从而实现了由人际关系凝聚的经验信任走向集体规划化的制度信任，减少了公共政治生活中的信任风险和败德行为。
随着时间的变迁和环境的变化，特别到了改革开放的年代里，社会要素的流动大大加快，人们开始感觉到更多的私人空间和活动自由对于个人发展的重要，对于单位严密控制模式已经显得有点越来越不习惯。同时，“该不该完全信任自己的组织”、“能不能充分信任撰写单位档案内容的那些人”等一些问题出现了。人们对于人事档案这种信任替代物产生了越来越多的怀疑，对人事档案制度的合理性出现了越来越多的动摇，于是人事档案制度的信任危机不可避免地产生了。因此，人事档案制度改革的目标之一，便是在社会人才流动中为人们之间的普遍信任提供恒久的、可信赖的制度保障——信用档案。
四、公民社会理论
公民社会是从英语Civil Society翻译而来，通常又译作“市民社会”、“民间社会”。其本意源自西腊雅典的“城邦政治”，在古西腊和罗马时代，政治和社会是一体的，公民社会指的是当时城邦公民（polites）——有权参加公民大会、参与城邦政事的少数成年男性居民——的社会政治生活状况。在契约论的思想中，社会指的是一种先于或外在于国家而存在的人类联系形式。［16］公民社会被认为是父系权威和自然状态的对立物，指的是一种由货币经济、自由交换活动、有利于开发人的才智和激励技术发展以及尊重法律的政治秩序等要素构成的一种渐臻完善和日益进步的人类事务的状态。简单说来，公民社会就是处于个人与国家之间的有组织的社会生活领域，是与国家相对等的一种实体，是联系个人和国家的媒介和桥梁，是形成稳定而长久的自由、宽容和社会参与的政治模式的社会资本。［17］因此，十九世纪法国政治思想家托克维尔提出的“联合的艺术”，被广泛引用于公民社会与国家的正合博弈关系当中。黑格尔在他的《法哲学原理》中，对“公民社会”的概念作了详尽的论述。他认为公民社会是历史过程的产物，是现代世界的产物，它的出现标志着现代世界的来临。他把公民社会与国家分别开来称之为“外部的国家”（external state）,是独立于国家而使市场运作并保护其成员的必要机构，它由充满矛盾和冲突的阶层中间的各种社团、团体和阶层组成，国家的形式和性质则是由它代表公民社会的方式来决定的。公民社会处于个人与立法机构之间，后者调节个人与国家之间的利害关系。而国家的存在，是为了保护公众的共同利益，同时又通过干预其活动来对公民社会加以约束。从这些论述中我们可以提炼出公民社会的一些基本特征：（1）是人类历史进程的产物，是现代世界前进的脚步；
（2）指的是国家控制之外的生活领域，一种存在于家庭、家族与地域的界域之外，有别于国家又独立于国家的公共空间；
（3）公民社会各个部门（即所谓第三部门）在追求各自的利益、喜好、目的的活动中进行不受政治干涉的相互竞争，(点击此处阅读下一页)
他们有法律和规章上的保障，也受到国家的保护；
（4）要求经济民主，与统治经济不相容，市场经济是它的经济基础；
（5）与专制主义不两立，而与民主政治息息相关。公民社会民主化与政治民主化互为条件，相互促进；
（6）应该作为国家的一种制衡力量。［18］
美国肯塔基大学教授托马斯•雅诺斯基认为，公民社会表示国家领域、由志愿组织组成的公众领域以及涉及私营企业和工会的市场领域三者之间的一种有活力的和相互作出反应的公开对话领域。根据这种界定，雅诺斯基将社会划分为四个相互作用的组成部分：国家领域、私人领域、市场领域和公众领域。［19］国家领域包括立法、行政（执法）和司法（依法律和宪法作评定）的组织。私人领域包括家庭生活、亲友关系及个人财产的处理。市场领域包括那些通过商品生产和服务而实际创造收入和财富的私营组织以及若干公营组织。公众领域至少包括五种类型的志愿性联合组织——政党、利益集团、福利协会、社会运动及宗教团体。在公民社会中，国家领域、私人领域、市场领域及公众领域相互作用、相互制约、平衡发展，体现的是一种平等关系，公民的基本权利与国家公共权力平等对称，公民权利得到了充分的体现。当然，四个部分并非界限清晰、渭泾分明的，各领域之间往往相互重叠的。可见，公民社会是高度组织化的社会，在这种社会中组织具有一定的自主性和自主性利益。
公民社会理论从国家与社会的二维视角把国家与公民社会的博弈关系分为强国家—强社会、强国家—弱社会、弱国家—弱社会、弱国家—强社会和国家与社会对等合作五种模式。我国在高度集中的计划经济体制时期，国家与社会同构，政治强大、社会萎缩，属于典型的强国家—弱社会模式，社会组织的发育极不完善，其自主性和自主性利益相对政府组织来说是比较小的。政府机构和体制内社会组织——单位因结构、功能雷同而表现出很大的同质性，出现了所谓的“政府—单位”组织同构现象。单位组织是在国家社会主义体制中、国家占有大量社会资源的情况下，所形成的一种特殊的社会组织。这样的社会组织对于个人来说，不是一个单纯的社会场所，也不是一个单纯的收入来源，而是一种特殊的社会组织，这种社会组织通常具有三种社会功能：统治功能、社会资源分配功能和专业化功能，它们构成了国家统治的基本结构和工具。［20］国家把单位组织当作自己的一个个“纽带”，通过控制单位组织来实现对整个社会乃至个人的统治。这种统治机制使社会成员对单位组织的依赖性进一步加强，单位组织成为国家职能的延伸，单位不仅是国家分配资源的基本形式，也获得了国家统治结构的基本性质，体现着一种全面而深刻的归属关系。这种情况下，组织几乎没有什么自主性和自主性利益，社会组织仅仅作为国家控制社会的工具而存在，相对于国家的行政性命令权力来说，更被强调的机制是个人对社会组织的资源或利益依赖。国家借助于这种依赖关系，通过相应的手段（如计划、指标）控制在社会组织中的资源分配，从而控制了个人对社会组织的依赖行为，进而在此基础上维持国家对社会的统治关系。因此，与公民社会四部门的平等对称分布不同，我国社会部门分布呈现一种非平等、非对称的金字塔型关系，即通常所说的“政府办社会”和“社会国家化”。在这种社会结构中，单位组织及其人事档案制度充当的是国家控制社会和公民的工具角色。
由计划经济体制向市场经济体制的转轨，必将引起社会形态、经济结构、生活方式、人与人之间联系形式等各个方面的巨大变化，而市场经济及与之伴生的多种经济成分并存的所有制结构为公民社会的发育提供了空前有利的土壤、条件和环境。市场经济的健康运行也有赖于一个壮大的健康的公民社会的存在和运作，以便在市场与国家权力之间，以及不同经济成分、利益集团之间构筑一个相互交流、协调、缓解矛盾、推动合作的公共空间，使国家与公民社会之间形成既相互制约又相互协调的关系。因此，由强国家—弱社会向强国家—强社会的结构模式转变，由传统的“社会国家化”向“国家社会化”转变，必须建立强大的公民社会，这样既有利于市场经济的繁荣发展，又不致令国家在市场面前无所作为。与市场经济体制相适应，我国的人事档案制度也必须由传统的“单位所有”转向“社会所有”，大力发展人事代理制度，实现人才资源的市场化配置。唯其如此，才能真正得以维护社会稳定，促进经济繁荣，建构社会主义和谐社会。
参考文献：
［1］［美］理查德·斯格特：《组织理论》，华夏出版社2002年版，第4页。
［2］［美］科斯：《企业的性质》，上海三联书店1990年版，第6页。
［3］参见［美］道格拉斯·诺斯：《经济史上的结构和变革》，商务印书馆1992年版，序言第1页。
［4］张五常：《交易费用》，《21世纪经济报道》2002年4月8日。
［5］蒋青：《世界一流经济学名著精缩》，新疆人民出版社2000年版，第407页。
［6］［英］约翰·洛克：《政府论》，下篇，商务印刷馆1964年版，第4页。
［7］参见张宇燕：《民主的经济含义》，载盛洪：《现代制度经济学》（下卷），北京大学出版社2003年版，第135～140页。
［8］［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第2页。
［9］张成福：《公共行政的管理主义：反思与批判》，《中国人民大学学报》2001年第1期。
［10］［美］珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第40～41页。
［11］转引自郑也夫：《信任论》，中国广播电视出版社2001年版，第17页。
［12］郑也夫：《信任论》，中国广播电视出版社2001年版，第19页。
［13］Adam B.Seligman,The Idea of Civil Society.New York:The Free Press,1992,p.169.
［14］［美］罗素·哈丁：《我们要信任政府吗？》，载马克·E·沃伦：《民主与信任》，华夏出版社2004年版，第27页。
［15］［英］马克·E·沃伦：《民主与信任》，华夏出版社2004年版，第7页。
［16］［英］约翰·洛克：《政府论》，下篇，商务印书馆1993年版，第48页。
［17］常宗虎：《公民社会理论及其对社会管理工作的意义》，《中国民政》2002年第7期。
［18］参见汤润千：《公民社会与社会主义现代化》，《河北师范大学学报（哲学社会科学版）》2002年第1期。
［19］［美］托马斯•雅诺斯基：《公民与文明社会》，辽宁教育出版社2000年版，第16～22页。
［20］潘修华：《论中国公民社会组织政治参与的建设问题》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2003年第3期。
（原载于《理论探讨》2007年第5期，作者授权天益发布）