从1978年中共十一届三中全会提出至今，中国政治体制改革已经有了30年。30年来，中国政治体制改革起伏跌宕，精彩纷呈，充满戏剧性。其中有成就，有经验，也有失误和教训。比较中国经济体制和政治体制这两大改革的鸿篇巨制，经济体制改革成就卓著，耀眼夺目；
而政治体制改革则步履蹒跚，充满曲折，至今似乎仍然不得要领。特别是上一世纪九十年代以后，政治体制改革愈益冷静，差不多已经从人们的话语甚至思考中消失了。不过，毕竟中国的经济改革已经进行到相当的深度，政治体制改革的相对落后对整个改革造成了拖累这一点已经非常明显，政治体制改革不仅亟待着手进行并且还需加紧进行的必要性和紧迫性越来越凸现出来。政治体制改革成了中国改革与发展的关键。
社会系统是由一套完整的制度体系构成的。不同的社会系统根本区别就在于其制度体系的性质与功能不同。从广义上讲，每一个特定的制度体系（社会形态）中的各项具体制度，相互间应该是协调的，作用应该是相互促成和互补的，互动应该是良性的。制度间的协调性和良性互动出自于制度的对称性。在制度对称的状态下，社会处于“全制度要素”治理状态，各项具体制度相得益彰、相辅相成，效用放大，此即所谓的“良治”状态。反之，在制度不对称的状态下，各种制度互相耗损，效用彼此抵消，社会治理就会出现混乱。社会是统一有机体，各个制度领域之间密切相关，如果这种相关是对称的，社会发展就是良性的。社会各个制度领域又具有相对独立性，所以可能出现不对称现象。如果不对称出现，则发展就是不良的。不同的制度从对称到不对称再到对称，是人类社会发展的规律之一。迄今为止，经济制度与政治制度是人类社会的两大基本制度，这两大基本制度客观上必须是要有对称性的。这种对称性——人们一般称为“适应性”——是不以人的意志为转移的。马克思主义显然也注意到了制度对称问题。马克思认为，经济是基础，政治是上层建筑，经济基础决定上层建筑。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。这里，马克思实际上就是讲的制度的对称性。
目前中国的经济基础已经从计划经济转变为社会主义市场经济，其上层建筑必然、也必须发生相应的变化，否则，旧的上层建筑就会对新的经济基础起阻碍乃至消蚀作用。就目前看，由于政治体制改革严重滞后，中国经济与政治这两大基本制度已经出现了严重的不对称。如果这种情况长时间得不到改变，在制度对称规律的作用下，必将出现经济制度的逆向调节，以适应政治制度对经济制度的要求。邓小平正是在这个意义上警告说，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制改革。政治体制不改革是不可能实现社会的整体进步的。
政治体制改革已为历史发展的进程客观地提出，这不以任何人的意志为转移，中国经济-社会的发展对此顺之则昌，不顺则必不昌。随着中共十七大的召开，春江又到水暖时，政治体制改革又将会有所动作。在纪念改革开放30周年的今天，为将政治体制改革进一步健康积极地向前推进，对政治体制改革进程进行一番回顾、总结与思考，很有必要。
一、中国政治体制改革的历程
中国政治体制改革30年的历程，大致可以分为四个阶段：
第一阶段，政治体制改革的探索启动期，时间大致是从1978年中共十一届三中全会到1985年。
这一阶段的起点是中共十一届三中全会。
1978年12月，邓小平为即将召开的中共十一届三中全会作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，一般认为，这个讲话应该被看作是三中全会的主题报告。邓小平在讲话中指出，过去党内确实存在权力过分集中的官僚主义，许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。所以，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[1]这个讲话虽然没有将政治体制改革作为一项独立的任务提出来，也没有使用“政治体制改革”这个概念，但讲话的内容已经触及了政治体制改革的问题，实际上拉开了中国政治体制改革的序幕。
在十一届三中全会上，随着以邓小平为核心的第二代中央领导集体的开始形成，中国共产党摒弃了“以阶级斗争为纲”的政治路线，重新恢复了中共八大关于我国社会主义社会主要矛盾的判断，作出了将党和国家的工作重心转移到经济建设上来的重大决策。这标志着中国共产党政治价值观念的重大转变，体现了这个党正在从传统意义上的“革命”政党转变为现代意义的“执政”政党，预示着这个党的执政方式将要发生深刻的变化，为中国政治体制改革奠定了坚实的思想基础。
1979年，邓小平在规划我国改革的总体战略目标时指出，“我们的国家已经进入社会主义现代化建设的新时期。我们要在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制……建设高度的社会主义文明”。[2]这里，一针见血地指出社会主义的政治制度也不完善，提出了改革和完善社会主义政治制度的任务。
这一阶段政治体制改革方面最重要的事件是邓小平1980年8月18日在中央政治局扩大会上所作的题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。在这篇讲话中，邓小平对党和国家领导制度（即政治体制）的改革作了系统而精辟的论述。
这篇讲话的主要思想和观点是：
1．我国政治体制存在严重弊端。邓小平在讲话中指出，党和国家现在的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。从党和国家的领导制度干部制度方面来说，“主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[3]
2．政治体制的严重弊端是党和国家工作出现错误的根本原因。讲话认为，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是“组织制度、工作制度方面的问题更重要”。“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。”所以，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]
3．政治体制改革很有必要，也很紧迫。讲话指出，我国社会主义政治体制问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[5]只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底地改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。
4．对政治体制改革主要内容的认定。在政治体制改革方面，邓小平认为主要是要解决如下问题：一是改变权力过分集中的现象；
二是解决党政不分，以党代政的问题；
三是健全民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度；
四是解决好新老领导干部交接班的问题。此外，邓小平还强调，在改革党和国家领导体制方面，要特别注意“肃清封建主义残余影响”，因为“上面讲到的种种弊端，多少都带有封建主义色彩。”[6]
邓小平的《关于党和国家领导制度的改革》的讲话，为政治体制改革指明了方向和目标，规定了原则，奠定了理论基础。
这一阶段，在政治体制改革的实践方面进行的主要工作有：1981年的全国县级直接选举；
1982年的国家政府机构大规模的精简；
1982年为废除领导职务终身制而设立顾问委员会；
1982年颁布新《宪法》；
1983-1984年对农村基层政权进行改革，政社分开，取消人民公社制度等。
第二阶段，政治体制改革的全面展开时期，时间大约是从1986年到1989年上半年，这是中国政治体制改革的高潮时期。
这一时期，中国的经济发展取得了较快的速度。1984年中共中央作出《关于经济体制改革的决定》后，经济体制改革全面展开，日益深化，国家政治体制已明显地与整个改革的进程不相适应，形成对改革的阻碍。国际方面，苏联、东欧开始进行政治体制改革，且一开始就动作很大，来势很猛。在这种国际国内形势的促动下，中国共产党的领导人认识到了政治体制改革的紧迫性，政治体制改革的步伐也明显加快，中国的政治体制改革进入了高潮。
1986年这一年在中国政治体制改革的进程中是非常重要的一年，这一年，中共中央成立了政治体制改革研讨小组，同时设立了工作机构——中央政治体制改革办公室，中国政治体制改革正式提上了党和国家的工作日程。1986年，邓小平对政治体制改革作出了一系列重要论述，其中反复强调了政治体制改革的必要性和紧迫性。邓小平指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”[7]他还讲：“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”[8]“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到进行政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[9]“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性。”[10]
1987年10月召开的中共十三大全面、系统地阐明了我国政治体制改革的总体设想。中共十三大勾画了改革蓝图，提出要建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，并对政治体制改革的紧迫性、目的、对象、原则、长远目标与近期目标等内容作了全面阐述。
中共十三大在政治体制改革方面的主要思想是：
1．政治体制改革的目的。
大会认为，政治体制改革的目的是为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会主义生产力，充分发挥社会主义制度的优越性，创造比资本主义更高更切实的民主。
2．政治体制改革的目标。
大会规定，进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法律完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。改革的近期目标是促进经济体制改革和对内对外开放，建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。
3．政治体制改革的原则。
大会指出，我国的政治体制改革，是上层建筑的一次深刻变革。这种变革既无经验，又无现成的模式可循，只能遵循党的实事求是，一切从实际出发的原则。从我国的国情出发，充分考虑我国仍处于社会主义初级阶段的经济、政治、文化等方面的特点，科学地设计改革的内容、方法和步骤。
4．政治体制改革的方向。
大会强调，我国的政治体制改革不是改变社会主义的根本制度，必须坚持社会主义方向，通过消除具体制度上存在的弊端，使社会主义制度更加完善。政治体制改革不是削弱和取消党的领导，而是更好地改善和加强党的领导。在中国这样经济文化比较落后、人口众多的国度里，只有坚持中国共产党的领导和社会主义方向，才能保证社会主义安定团结和稳定发展。
中共十三大将政治体制改革的目标分为“长远目标”和“近期目标”，这表明，中共领导人已经充分估计到了中国政治体制改革的长期性和艰巨性。在中共十三大关于政治体制改革的思想指导下，中国的政治体制改革迈入了一个新时期。
这一阶段，在政治体制改革的实践方面进行的主要工作有：1987年全国人大通过了《村民委员会组织法（试行）》，迈出了基层民主实践的一大步；
1988年，“以转变政府管理职能为关键”的政府机构改革启动，并开始起草《国家公务员条例》，同时开始进行党政分开的尝试；
1989年，全国人大通过《中华人民共和国行政诉讼法》，使依法行政的法治意识开始形成。在这一时期，我国在加强人大立法权与监督权、改进选举制度、建立社会协商与对话机制等多方面都有所建树。
这一时期，在中共中央的带领下，全国掀起了探索政治体制改革的热潮，政治体制改革成为当时学术界、宣传理论界探讨、研究、宣传的最热点问题。(点击此处阅读下一页)
再次，党政关系开始理顺。政治体制改革以来，人们在总结历史经验的基础上，结合政治学和现代管理科学基本理论，对执政党和政府的性质、各自的工作内容以及二者之间的关系进行了深刻的探讨，认识和观念越来越注重实效，越来越科学化。目前我们已经认识到：政党是政治组织而不是政权机关，它只是通过政权机关贯彻自己的意志；
政府则是政权机关、国家机器，它直接行使国家的统治和管理权。共产党在掌握了国家政权，成为执政党之后，如果直接行使政权机关权力，实际上是把执政与行政混淆了起来，把党这个政治组织与于国家政权机关等同起来。党直接行政，把各种权力都揽在手中，事无巨细一切都管，执政党变成了行政党，这一方面使党陷于行政管理的琐碎事务，党变得事务化、行政化、官僚化，必然会影响党对国家的整体领导，降低执政质量；
另一方面也使行政机关无所适从，显得多余，机构重叠、人浮于事，权力界限不清楚，责任落实不明白，导致行政秩序混乱，公共管理无序，严重地影响了经济-社会的正常发展；
再一方面是执政党集大权于一身，违背了分权制衡的科学原则，不利于对权力的监督，给权力的滥用和权力腐败留下了制度空间，同时也使政治方面的一些不正常现象如家长制、个人说了算、依附关系等等的产生成为可能。总之，权力集中，贻害无穷！在明确党与政的不同性质后，我国在政治体制改革中着力解决党的权力过于集中的问题，党政关系开始理顺，党政开始合理分工，使这方面的情况得到很大改善。
这样，由于党政关系不断合理化，政府行政职权得以加强。随着党组织不再干涉和包办具体行政事务，从中央到地方建立了自上而下的强有力的政府工作系统，管好政府职权范围的工作有了体制方面的保证，政府真正行使了行政职权。现在，我国的各级政府已成为行政管理的中心，建立了严格的行政管理规章制度，实行了行政首长负责制。这无疑是政治体制改革的一大成果。
2．政府和企业的关系向着有利于经济发展的方向得到调整，进一步合理化。
在我国传统的政企关系格局中，政府直接管理企业，企业不过是政府的附属物，以政代企成为普遍现象。新的政企关系确认，政府与企业必须分开，企业必须进入市场，成为市场经济的主体；
必须建立产权关系清晰、经营权责明确、实施科学管理的现代企业制度。政府不能干预企业内部的生产经营权，政府只是通过制定市场规则、税收制度等政策法规，营造一个合理、有效、正常的市场经济环境，企业在这样的环境中，按照经济发展的客观规律，自主经营，自我发展。国家对国有企业实行委托管理，即：国家作为出资者，有权选择管理人，将企业全权委托给管理人经营，国家只是对资产的安全进行监管，对资产的收益作出规定。政府和企业各自的权责明确、关系理顺之后，政府不再为数量巨大的各种各样的企业的经营和发展伤脑筋，专注于管好和干好自己分内的事情，政府的效率也得以提高。企业摆脱了政府的羁绊，只需考虑经济规律而不用再与政府周旋，经营自主，责任自担，后果自负，简化了企业管理，省去了许多麻烦，一心一意谋发展，这对企业的发展当然是有利的。另外，政府不再干预企业，市场也变得干干净净，明明白白，交易也变得非常简单，这些，当然有利力于整个经济的发展。
3．法制建设取得了可喜成就。
政治体制改革30年来，我们唯一一个在语言表述与实际内容方面自始至终没有什麼大的变化的指导思想和在实践中也基本没有迟疑与停顿的工作就是建立社会主义法治国家。因此，30年来，中国的法制建设取得了可喜成就。这方面首先表现在立法工作成绩显著。改革开放30年来，中国是世界上立法数量最多的国家。目前，我国国家生活和社会生活的主要方面基本上都已经有法可依；
其次，普法工作取得了进展，学法、讲法已经是日常生活中的普遍现象，老百姓已经比较习惯于拿起法律武器来捍卫自身权益，“打官司”也不再为民众所畏惧；
再次，依法治理工作也在多方面展开，并向纵深发展，在治国理政方面曾经是普遍现象并为人们习以为常的人治虽然还不能说已经完全消除，但至少可以说已经不是主流、而且是人人都可以批评的非正常状况了；
又次，我国的基层民主建设也取得了突破性的进展，村民自治组织已在全国普遍推开。我国先后颁布了选举法、村民委员会组织法、居民委员会组织法等法律，对人民行使民主权利的法律途径作出了具体规定，使民主有了法律保障。除以上几项之外，还应该着重提到的是中国的法律服务业也得到较快发展，法律援助工作取得很大进展。律师法于1995年5月正式颁布实施，律师制度的框架基本形成。1994年1月，司法部正式提出建立法律援助制度，旨在为贫困者、弱者、残者提供法律援助。1997年5月，中国法律援助基金会正式成立。目前，全国所有的省都建立了法律援助机构。法律援助制度的建立，填补了我国司法制度的一项空白，使我国社会保障体系得到完善，也是我国司法制度现代化建设迈出的可喜一步。
4．共产党领导的多党合作和政治协商制度得到完善。
首先是共产党领导的多党合作和政治协商制度实现了法制化。八届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法（修正案）》序言中增加了这样的文字：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这就用根本大法的形式将此项制度确认下来。八届政协二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程（修正案）》中，把参政议政规定为政协的主要职能；
八届全国政协常委第九次会议通过了《政协全国委员会关于政治协商参政议政的规定》，进一步明确了政协履行职能的主要任务和基本方法。这些，为政协职权提供了法律依据和完善了法律手续。其次是中共与各民主党派以及社会各方面、各阶层人士合作与协商的形式逐步定型。中共中央主要领导人定期邀请各民主党派主要领导人和无党派人士举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。这种会议一般每年举行一次。中共中央主要领导人还定期邀请各民主党派主要领导人和无党派人士座谈，内容不限，但一般是谈心、交流沟通思想、通报情况、征求意见、听取政策性建议、就某个专题进行讨论等等。这种会议一般每两个月举行一次。再次是在有关政治协商与多党合作的一系列法律和文件中，对政治协商和民主监督的内容作了明确规定。政治协商的主要内容如：国家在社会主义物质文明建设、精神文明建设、民主法制建设和改革开放方面的重要方针政策和重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济-社会发展规划，国家政治经济方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人选，行政区划，外交方针等；
民主监督的主要内容如：国家宪法与法律、法规的实施情况，国家重要方针政策地贯彻情况，国家发展计划和财政预算的执行情况，国家机关及各级公务员履行职责、遵守法纪、廉洁奉公等方面的情况等等。此外，还有一些民主党派和无党派人士进入各级政府和司法机关担任了领导职务。这一切表明：各民主党派和无党派人士在我国政治生活中已经占有了相当重要的地位，我国国家政权的全民性日益得到实现。
5．机构改革取得一定成效。
我国政府机构虽多次进行改革，但实际情况是：想法好、初衷好，但预期效果却始终没有达到。直到中共十七大召开前，我国机构膨胀的情况仍然非常严重。庞大的机构所耗费的巨额开支，使国民经济不堪重负。中共十四大报告中指出的那种“已经到了非改不可的地步”的情况其实并没有根本改变，这方面的改革从结果来看虽然乏善可陈，但也不能说丝毫没有进展。这里值得一提的是我国干部人事制度改的改革，其中最突出的是两点：一是建立了干部离退休制度，废除了干部领导职务终身制。二是1993年《国家公务员暂行条例》正式发布实施，标志着我国干部人事制度已进入现代化进程。
机构改革之所以步履维艰，主要是因为机构问题是我国政治体制中很深层次的问题，机构改革可以说是诸多改革中最具实质性的利益博弈。机构问题积累的时间较长（延安整风就已经提出了这样的问题，当时的提法是“精兵简政”），涉及的问题面又深又广，它牵涉到其切身利益的那些人可不是一般的工人、农民，而是领导层（“统治阶级”），这个阶层是我国目前社会中队伍最为庞大的阶层，而且是国体的支柱。工农不稳会导致社会不稳，而“党政干部”不稳则会使国家不稳！一般说来，这个阶层的利益是不容许稍有触动的，弄不好整个国家的大厦就会倾倒！（戈尔巴乔夫的改革在这方面就有极其深刻的教训！）所以，机构改革就不仅仅是机构问题，而是涉及到共产党的领导，涉及到国家的基本制度的带有根本性的问题。
我国机构改革任重而道远，目前要进行总结并作出结论性的评价还为时尚早，在这里有必要指出的只是：从上到下对机构改革并未丧失信心，这方面的改革没有放弃，仍在进行。当前，中共十七大和十一届全国人大一次会议对新一轮机构改革又进行了新的部署，本次机构改革将突出三个重点：一是加强和改善宏观调控；
二是着眼于保障和改善民生；
三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合。其中的核心内容就是所谓的“大部制”。当然，其效果如何，我们还将拭目以待。
三、中国政治体制改革的基本经验
中国政治体制改革30年，可以总结出以下一些基本经验：
1．对政治体制改革的性质作了正确的界定，确认：政治体制改革是对原有体制进行完善，而不是对基本政治制度的全盘否定。
中国政治体制改革起步之初，邓小平就力主积极、稳妥。邓小平政治体制改革理论以克服社会主义政治体制的弊端为基本出发点，具有很强的现实针对性，改革是这一理论的宗旨。之所以提改革而不提革命，是因为“改革是社会主义制度的自我完善”[13]，而不是改变社会主义的基本制度。邓小平深刻地揭示了苏联式传统社会主义的弊端。他认为，产生这些弊端的根本原因是政治体制的一些具体方面、一些具体制度不合理、不健全、不完善，而克服这些弊端的根本出路是积极稳妥的推行政治体制改革。邓小平一代中共领导人在论及政治体制改革时，开始曾使用的是“政治制度”和“政治制度改革”这样的提法，也用过“党和国家领导制度的改革”这样的提法。直到1982年，胡耀邦在中共十二大的报告中，才正式使用“政治体制”这个概念。此后，党和国家的文件，邓小平等中共领导人的讲话中就不再提“政治制度改革”，而统一提“政治体制改革”。把政治制度和政治体制区分开，就明确了：政治体制改革是克服原有体制的弊端，对原有体制进行完善，其目的是使原有制度更加巩固，而不是要改变国家的根本制度。邓小平是我国政治体制改革的总设计师，他在1980年所作的《党和国家领导制度的改革》和1986年所作的《关于政治体制改革问题》两篇讲话及其他一些报告、讲话中，全面地论述了中国的政治体制改革，对这一改革的具体内容、目的、总体目标、指导原则、方法步骤等等都做了具体的规定，从而为我国政治体制改革提供了科学依据和指导方针。30年的政治体制改革，正是坚定地贯彻了当初对“改革”的这一定性，才取得了既克服了原有体制的若干弊端，又坚持并巩固了社会主义制度的效果。中国改革没有出现苏联、东欧式结果，这是根本原因之一。
2．对政治体制改革的方法作了正确的规定，提出：中国政治体制改革必须是渐进式地进行，而不能急于求成。
30年的政治体制改革，基本是遵循先急后缓，先易后难，先外围后核心，层层剥笋、逐步到位这样的方式一步一步逐渐展开、不断深入进行的。先急后缓：先解决当务之急。即：为改革开放的进程所提出非马上解决不可，不解决就会影响发展总体进程的问题一定要立即解决，如干部年轻化、知识化，领导职务终身制，人民公社体制等等，这些问题不解决，改革开放就无法进行，所以必须立即解决。而别的那些相对来讲不是那麽急的问题就可以先放一放；
先易后难：在先急后缓的前提下，先解决容易解决的问题，后解决难度大的问题。比如，机构改革就比建立退休制度难，所以就先退休，后精简机构精简人；
先外围后核心：先解决远离国体的问题，后解决与国体联系较紧密的问题。比如人大、政府体制先改革，党内制度、政党制度的改革可以后一步。决策体制、议事制度先改革，批评和监督体制的改革和完善可以后一步；
层层剥笋、逐步到位：有些事情不一定一步完成，分成几个阶段完成比较好，这方面的典型事例就是顾问委员会的设立和撤销。这种改革的策略不是全线出击，而是重点突破，使我们能够集中精力、扎扎实实、一个一个地真正解决问题，保证了整个改革稳定、有序、有效地进行。(点击此处阅读下一页)
3．牢牢把握改革的总体性、全局性和整体目标的一致性。
经济体制改革与政治体制改革都是总体改革中的部分，都要服从而不能脱离整个改革的全局，因此，政治体制改革必须与经济体制改革一致。这就是邓小平在1986年指出的：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”[14]
在同一篇讲话中，邓小平还讲到：“重要的是政治体制不适应经济体制改革的要求。”[15]这就提出了不同方面的改革的适应性问题，特别是政治体制改革与经济体制改革的适应性问题。适应性即是同步性，也就是说，政治体制改革必须与经济体制改革相互对称，相互促成，相互依赖，相互配合，这里有两个方面的意思：一是二者在实质、内容与目标上要一致，不能两张皮，各搞一套，更不能相互矛盾、相互背离。中共十四大把经济体制改革的目标规定为建立社会主义市场经济体制，相应地把政治体制改革的目标规定为建设有中国特色的社会主义民主政治，这在目标和方向上就是一致的。这样，二者就会相辅相成，相得益彰。相反的例子如当初热闹一时的“新权威主义”，其倡导者在经济上主张“分权”，在政治上主张“集权”，使政治体制改革与经济体制改革相互对立、自相矛盾，如果真的按照“新权威主义”者的主张进行政治体制改革，其结果必然会使政治经济两大体制陷入相互干扰、相互消蚀和尖锐冲突之中。“新权威主义”没有为历史所选择原因即在于此。“新权威主义”的倡导者显然是照搬了东亚国家和地区的经验，而没有考虑中国的具体国情，这在方法上与当初王明辈照搬苏俄经验，反对农村路线，主张城市暴动如出一辙。适应性的第二个意思是：政治体制改革与经济体制改革在时间与步骤上不能相距太远，而必须大体同步。所谓大体同步，当然不是指非要齐头并进，而是指二者不能脱节，更不能有所偏废。政治体制改革与经济体制改革在客观上是紧密相联、不可分离的，无论哪一方面，进行到任何一个步骤，都会对对方提出相应的改革要求，这就叫“对称”，或者叫“配套”。如果这种作为改革正常进行的前提条件的“对称”和“配套”不能实现，整个改革就会发生紊乱，就会停止，甚至夭折，这绝不是危言耸听。“殷鉴不远，在夏后之世。”赫鲁晓夫时期的苏联，虽搞过多次经济改革，但从未有过实质性的政治改革，结果经济改革屡改屡败。戈尔巴乔夫又是另一个极端，政治改革且急且快，经济改革却迟迟没有动作，在没有使人民得到任何经济实惠的情况下进行以自由化为取向的政治改革，结果导致了国家解体、制度瓦解、执政党下台。再看我国，改革从农业与农村开始，获得了相当的成功。这当然首先是突破口选得好，但政治体制改革与经济体制改革大体同步、基本对称也是关键因素。也就是说，我们在推行经济方面的改革的同时，也进行了政治方面必要和相应的配套改革，从而才使得经济改革能够进行。因为经济与政治实际上是一个事物的两个方面，一种政治安排其实质是一种特定的经济利益格局，经济形态是靠政治制度来保护的，反过来也是这样，每一既定的经济形态都必须要披上足够坚硬的政治铠甲，要想取得经济内核，必须敲开政治外壳。没有人权宣言，没有普选，没有议会民主，很难想象私有制、市场经济以及大工业。我国改革的实际情况也是如此，我们在推行家庭联产承包责任制这一经济体制方面（实质上是一种利益分配格局）的改革的几乎同时，废除了属于政治体制范畴的“政社合一”的人民公社，剥去了原有那种大量侵占农民利益的经济模式的政治保护膜，这才使农业和农村的改革得以顺利进行。试想，如果不废除人民公社制度，家庭联产承包责任制能够推行吗？这方面我们也有教训，那就是城市改革。城市经济体制改革的重点是搞活国有大中型企业，这个任务提出至少有20多年了，至今效果并不理想，这其中一个重要的原因就在于政治体制方面政企不分的问题未能从根本上解决，政府职能没有转变，政府还是计划经济体制下的政府。国有企业仍然是政府的附属，被政府死死地管住，企业行为从根本上说仍然是政府行为。目前我国的国有企业受国有资产管理委员会领导，国资委受政府（最终还是受党委）领导，政府用行政手段保证国有企业、特别是国家独资的大型企业在资源使用、经营权力以及市场占有诸方面的绝对垄断地位，从而保证这部分企业享有垄断利润，以这种方式使这部分企业不仅不再亏损，而且还可以享受高工资、高福利。[16]同时，垄断利润中有相当大的一大部分上缴给了政府，给了政府的“高消费”以雄厚的资金支持（当然，政府也会用这些钱去从事一些“善举”，以改善政府在民众心目中的形象。）这样的模式目前已基本定型，并且已经持续了一段时间，由于这样的模式能够实现政府以及国有企业这样一些强势阶层利益的最大化，因而得到了政治方面的认同以及来自政治体制方面的支持，要想打破它是很难的。但是，少数社会阶层垄断国家资源独享高福利是绝对违背公平、公正原则的！并且企业受制于政府，市场调节根本无从谈起！表面上看，国有企业的亏损问题好像是解决了，国有企业不仅不再亏损，而且每年还实现了巨额利润。国有企业既然实现了利润，那麼，以国有企业经营不善，每年都有巨额亏损为理由要求对国有企业进行改革的主张自然就站不住脚了，“国退民进”的议论也不攻自破了。可事实是，人们的嘴虽然堵住了，问却并没有解决，国有企业在政府的百般呵护下独享其尊，不仅使市场经济公平、公正的原则受到严重破坏，市场经济不能真正建立，而且还使得国有企业的问题与毛病越来越严重。目前，国有企业们既像一群被惯坏了的“坏孩子”，又像一伙有恃无恐的“衙内”，整个国家的经济秩序和市场环境被它们搅得乌烟瘴气、一团混乱！可以肯定地说，这样的情况不结束，政企不彻底分开，从长远看，不仅建立社会主义市场经济的目标无法实现，我国经济中的深层次问题——比如高消耗、低效益、资源的严重破坏、环境的过度污染、投资持续过热、分配愈益不公、表现为“大财政”甚至明目张胆的“奢侈财政”的集团性和阶层性腐败、铺张浪费、肆意挥霍等等——也必将会越来越严重。这样发展下去，其后果不言而喻！
所以，政治体制改革必须与经济体制改革对称、同步、一致。
4．政治体制改革要慎之又慎。
邓小平曾经说过，政治体制改革“太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。……国家这麽大，情况太复杂，改革不容易，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。”[17]
政治体制与共产党的领导地位密切相关，也与社会主义的根本制度密切相关，所以，政治体制改革务必慎之又慎，稍有闪失，后果将很难收拾。这里一个很重要的方面是论证工作一定要先一步做好，其中需要特别注意的是，每一项具体改革在实施之前，既要考虑合理性，也要考虑现实可行性：认定是正确的就要大胆去做，不能畏缩不前；
做之前一定要考虑客观条件是否具备，考虑成功率，避免急躁冒进。我国政治体制改革采取了先研讨、后实施的做法，就尽可能地规避了风险。这是我国政治体制改革造成的社会震动小，成效较好的重要原因之一。
四、继续政治体制改革首先要解决的问题
第一，改变权力推动发展的模式，严格界定权利的作用范围，尽量使权力与市场运行和经济发展分离。
30年的中国改革是自上而下地进行的，每一项重大的改革几乎都是从上往下强行推行的。因此，权力的作用是改革成功的关键，整个改革权力推动的特点十分明显。在权力的推动下，自上、自下、自左、自右而来的阻力基本上都能有效地得以克服（即是没有克服，也能被压制在不至于影响大局的程度以内），改革基本上畅通无阻，发展也实现了高速度。
中国是一个人口众多、内部差异较大、发展极不均衡的超大型国家，在社会改革与经济起飞的初期阶段，一般来说必须要有权力的推动，否则改革与发展的进程就无法启动。因为在这一阶段，改革与发展的共识还没有形成，人们对宣传中的未来社会还抱有怀疑，传统的观念还有很大的束缚作用，原有体制还在运作，既定的理念以及路线、方针、政策还处于主流地位，现有的利益格局还有相当的凝固性，既得利益集团的强势地位、主导影响力以及无可抗拒的支配能力还没有改变，要想撼动并进而改变这一切，需要一种与暴力革命差不多力量相当的超强冲击力。这种情况决定了这一时期权力、甚至超强权力的关键作用。在这一时期，权力推动具有合理性。
但是，在现时的中国，权力的效用虽然并没有什麼改变，但随着发展的进程，随着传统力量和原有势力的被克服，随着改革共识的形成，权力的推动作用已经不必要了，改革与发展靠权力的推动才得以进行的情况已经改变了。权力完成了它的历史使命，到了应该退出游戏的时候了。权力推动本来就是权宜之计，因为权力是把双刃剑，以前它的利大于弊，而现在，它的负面作用已经上升为主要的方面了。
中国目前的情况是：由于一个时期对权力过度倚重而使权力变得越来越骄横，进而在很大程度上出现了权力失控。这其中最为严重的是权力完全彻底地介入、干预并支配经济活动，这种情况使得整个经济陷入了一种扭曲的畸形状态，在这种状态下，公共权力成为几乎所有交易中的决定性的要素。这就形成了现实中国特殊的财富定律：一项交易是否获利，获利多少，最终取决于此项交易中是否有公共权力介入以及介入的程度。这种情况导致了寻租活动的猖獗、公共权力的严重滥用、官员的大面积腐败、极度的社会不公正以及资源和社会财富的可怕的浪费。而这一切又是社会矛盾激化、进而社会不稳定、进而社会动乱的极有效的诱因。这种状况如果不能得到改善，所实现的发展就将是一种坏的发展。
具体说来，在今后的发展中，如果不能改变权力推动模式、权力仍然全面介入经济生活的话，以下弊端将会越来越严重：
1．在权力介入交易的情况下，必然造成资源配置的不合理以及资源的浪费。在真实而完全的市场经济中，每一项交易参与者都完全是出于自愿，这时的交易成本是最低的。如果交易各方都完全出于自愿，自然就不需要权力的介入。权力之所以介入，说明参与交易各方中至少有一方并不是出于自愿（在有些极端的情况下甚至所有各方都不是出于自愿），这样，交易发生就是出于强迫，这就破坏了交易的自然性、合理性与公平性。交易在强迫的情况下完成，首先会导致市场信号——价格，成本，需求等等——出现失真，这必然造成投资者和经营者的错误，从而使他们受到伤害；
其次，交易之所以在权力的压力下才能强迫进行，必然是因为有参与者认为此项交易“不划算”，这种“不划算”从微观上看是经营者的交易费用增加从而相对成本增加，在宏观上看就是社会资源的浪费；
再次，强迫交易必然改变资源的自然合理流向，造成资源配置的不合理。所以，权力介入交易，必然破坏市场原则，造成市场扭曲，经济生活混乱，交易萎缩，最终导致经济衰退。
2．权力介入交易的情况不改变，就不能建立起真正的市场经济。权力之所以能介入市场，干预交易，是由于权力掌握着资源，并支配着资源的配置。在权力支配资源配置的情况下，市场就无法实现对资源的配置，而市场经济的第一要义就在于市场对资源的配置。所以，资源的权力配置与市场配置是绝对不相容的。与资源的权力配置相对称的只能是计划经济而非市场经济。
3．权力推动模式必然要求具备庞大的政府，这样的政府中有着数量巨大的公务人员，密密麻麻、重重叠叠、相互牵制而又功能相互冲抵的、五花八门的权力机构，最后是天文数字般的、高额的财政支出；
4．权力推动模式势必造成权力的专横与滥用，造成执法式的违法，造成经常地、大面积地、毫无顾忌地对广大人民群众基本权利的侵害。
5．权力推动模式必然带来由于政府干预或行政管制市场而形成的级差收入的飙升，这极大地刺激了寻求直接非生产性利润活动的积极性。权力成了交易活动是否成功的决定性要素，权力就成了利润的最主要、最简单、最直接了当的来源。那麽，“寻权”就自然成为经营者最重要的经营活动。与此相对应，与“寻权”相“配套”的“寻租”也就成了权力机构和掌握权力者最感兴趣、最愿意去积极从事的日常活动；
6．权力推动模式必然对决策的科学化造成负面影响。
所以，在权力推动模式下，发展不可能正常，也不可能持久。因此，怎样约束权利、使权力的使用与运作处于正常的、良性的状态，是进一步政治体制改革需要解决的最关键的问题。
改变权力推动模式，使权力退出经济领域，(点击此处阅读下一页)
实现真正的市场化，首先还是要解决观念方面的问题。如对东亚经验怎麽看？有人认为，东亚国家（日本、南韩、新加坡）和地区（台湾、香港）在现代化过程中充分运用政府权威，用“权威政治”、“强人政治”、“硬政权”来自上而下地推动现代化，从而在较短时期就实现了经济起飞，这样的经验可以借鉴。这种观点值得商榷。中国与东亚国家以及地区固然有着诸多共同点，但区别还是很明显的。最根本的区别在于，中国是一个有着长期封建专制传统的国家，反封建的任务从未彻底完成过，正因为如此，才有毛泽东晚年这样的现象出现，才有“文革”这样的事发生，即使在今天，现实生活中集权过多、专制严重、家长制、个人说了算、滥用权力等现象依然严重，所以，应该做的是限制和规范权力，而不是延伸和扩张权力。美国经济学家曼库尔•奥尔森曾对现代化过程中由于掌握权力资源而形成的分利集团对经济增长的阻碍和危害作用进行了相当深入的研究，他在《国家兴衰探源：经济增长、滞胀与社会僵化》一书中指出，特殊的分利集团受到抑制或削弱的国家，在建立了稳定的经济秩序和法律制度之后，其经济就会相当迅速的增长。他指出，分利集团的数目及其成立的时间长短与经济增长具有统计学上的负相关性。其原因就在于，特殊的利益集团为了自身的狭隘利益而具有排他性。它们往往利用自己所拥有的社会和政治资源，阻碍技术的进步和资源的合理流动，并通过权钱交易来降低生产经营活动的报酬。分利集团的活动不是增加社会总收入而是减少社会总收入。奥尔森认为，单纯的自由贸易和经济要素流动并不足以导致经济增长，政府还必须采取限制分利集团的措施。他以印度为例，指出，半个世纪来印度一直奉行自由贸易的政策，但并没有由此获得繁荣与发展，这主要是由于以种姓制度为特征的分利集团在起抑制作用[18]。
当前中国现实中一个很明显的事实是，掌权者阶层已经形成为一个特殊的“分利集团”，这个“分利集团”制定政策并推行政策，自身获利最大化是它所有行为的根本出发点，如果在这同时整个社会也得到了进步，那也只不过是“看不见的手”作用的结果，由于公正原则被破坏导致贫富差别的拉大，这样的进步其实更符合帕累托优化的描述。
权力不应该也不需要干预经济活动，理由正如亚当•斯密所陈述过的那样，经济活动充分的自由不仅能够给参与者带来好处，对社会发展来说也是最好的途径，因为一个“只盘算他自己的得益”的个人总是“受一只看不见的手的指引，去达到一个同他的盘算不相干的目的。对于社会来说，不相干并不总是坏事。他在追求他自己的利益时促进社会的利益，常常比他实在想促进时还更有效果。”在斯密看来，经济-社会的发展不仅不需要权利的介入，甚至不需要推动发展的主观故意！“我没听说过，那些装作是为公众的利益做交易的人做了多少好事。” [19]恰恰相反，历史不止一次证明，“总是使一个国家变成人间地狱的东西，恰恰是人们试图将其变成天堂。”[20]
此外，由于彻底控制人从而奴役人的最终手段是控制人的生计，所以，经济活动全面受制于政治权力必然产生暴政，我国“反右”时期和“文革”时期的历史为这一结论提供了充分的佐证。
改变权力推动模式，使权力推出经济活动，另一个关键就是重新认定政府的职责，严格根据职责来规定政府行为。这里要做的是尽量缩小政府的经济责任，扩大政府的社会管理职责。经济活动是市场的事，当初提出“以经济建设为中心”是为了冲破“以阶级斗争为纲”。其实党委和政府绝不应该以经济建设为中心，并且最好是不管经济。党政领导人不能错位为董事长或总经理，党委和政府也不能搞得像一个董事会或“工厂管理委员会”。政府不再管经济了，政府才可能成为“小政府”，政府才可能管好自己的事情，政府的效率也才可能提高。（政府其实有的是事情可做，比如今年的抗震救灾，政府的表现就非常出色。）
根据科斯定理，政府垄断意味着市场机制失灵，因而必然使交易变形，从而大大增加“交易”成本，造成资源的惊人浪费。权力退出市场的实质就是取消政府垄断，彻底清除我国长期实行的政治方面高度集权和经济方面高度集中统一的体制的遗留物。这方面当前立即可以做并且只要抛开对集团利益的顾及很容易就能做到的如：限制税收和政府收费；
尽可能地压低政府费用；
取消许可证制度；
取消审批制度；
取消准入制度；
取消贸易保护制度；
取消政府定价制度；
取消特许经营制度；
取消政府垄断制度；
取消户籍制度；
不再搞什麼定期的政府制定、人大通过的“经济-社会发展计划”；
尽可能压低政府预算等等。政府作用越小，政府化费就越少，纯经济活动得到的财富份额就越多。在这同时，权力寻租的机会也会越少。“在政府活动的领域，正如在市场中一样，也有一只看不见的手，但它的作用正好同斯密的那只手相反；
一个人如果一心想通过增加政府的干预来为公众利益服务，那他将‘受一只看不见的手的指引，去增进同他的盘算不相干的’私人利益。”[21]新自由主义的经济学家对政府所做的一切，包括政府采取的社会福利和社会保障措施都表示反感，他们认为，政府无论做什麼都弊大于利，比如社会福利和社会保障，最终会遏制生产者的积极性，助长民众的依赖性，还会使人民产生在政府面前的奴性，不自觉地走上一条“通往奴役的道路”。这样的观点显然过于激进，但如果要彻底改变对集权的路径依赖，根除根深蒂固的集权习惯，它不失为一种有效的理论武器。
第二，党政分开。
在邓小平看来，中国政治体制的最大弊端是权力过于集中，权力过于集中的核心问题是执政的中国共产党集各种权力于一身，执政党集权最关键、第一位的问题是党政不分、以党代政。因此，党政不分、以党代政一开始就被认定为我国政治体制的严重弊端之一，相应的，党政分开也就成为我国政治体制改革一开始就确立的重要目标。30年的政治体制改革，在解决党政不分问题方面，起起落落，效果很不理想。因此，党政合理地、科学地、有效地分开，仍然是进一步政治体制改革的重要任务。这个问题不解决，集权问题就不能解决；
集权问题不解决，民主就是空谈！从这个意义上可以说，党政分开是我国政治体制改革这部巨著的开篇章节。党政不分、以党代政是中国现代民主政治发展道路起点上的挡路巨石，这个石头不搬掉，我国政治发展将无以为进！
党政分开的理论依据是：第一，国家、政府、政党三者在性质、职能、组织形式和活动方式等方面的区别。从性质看，国家是全社会所有成员的代表，因此国家必须具有全民性，具有全民性就意味着必须具有中立立场；
政府受国家委托，代表国家行使对整个社会的管理职能，是国家的“守夜人”，和国家一样，政府也必须具有中立性。国家权力和政府都是以暴力、强制为手段，依靠一整套国家机器，对国家的一切事务以及对整个社会进行管理。国家最高权力和政府行政权力体现为宪法和各种法律、法规，宪法和各种法律、法规对整个社会包括任何政党、任何公民都具有约束力和强制力。政党是特定阶级利益的代表，即使是中国共产党这样的有着七千多万党员的无产阶级政党，虽然代表了全体中国人民的整体利益和根本利益，也不可能在一切方面完全地体现全中国十三亿公民和各种利益集团所有的具体意志和具体要求。党不是权力组织，也不是行政组织，党是政治组织，它不是靠暴力和强制来维系自己的组织和贯彻自己的意志。党要贯彻自己的意志，首先要发挥自身的影响力和号召力，使自己的认识、理念与意志得到多数国民的同意与认可，成为执政党。党一旦成为执政党就可以组织政府，然后通过政府的执政行为来贯彻自己的意志。第二，任何政党都不能直接领导政府。政府代表国家，政府权力是国家权力，意味着它必须、也只能受国家的统驭，而不能被一党一派支配，更不能只接受一党一派的指令。所以，无论哪个党派组织政府，政府一经组成，就只能是全民政府。除了国家最高权力机构之外，任何政党都不能直接向政府发号施令。任何政党想要把自己的主张贯彻进政府行为，必须得到国家最高权力机构的批准。现代民主政治的一个最基本原则是，任何政党都不能向全体人民发号施令。党不能向全体人民发号施令，自然也就不能向国家和政府发号施令。
党政分开在实践方面的理由是：执政党大权独揽，特别是牢牢掌握行政大权，党政不分、以党代政，表面上似乎是加强了党的领导，实际上党政两方面都受损害。党政不分、以党代政，党的精力就必然有所分散，其结果往往是党没有管好，政也没有管好：党组织行政化、官僚化、特权化，并陷入琐碎繁杂的日常事务，党的领导地位和领导作用实际上降低了；
政不能独立自主地发挥自己的应有作用，成为党的附属机构和办事机构。党政不分、以党代政，给人的感觉是党对政府不信任、不放心，政府在很多时候甚至可有可无，形同虚设，这不仅在实践上，并且在意识上都使党与政府的关系处于一种极不正常的状况。另外，党政不分、以党代政，等于国家设立了两套行政机构，不仅办事互相扯皮、相互推诿，降低了行政效率，而且加大了行政成本，增加了财政开支，造成国民财富的巨大浪费。
另外，党直接指挥政府，政府实际上只对党负责，或首先对党负责，也使得国家最高权力机构（在我国是全国人大）名实不符，法律地位与实际地位完全不对称，在行使职权时陷入极其难堪、尴尬的境地。
党政要分开，不能以党代政，在建国前中共领导人对此问题就已经有所认识。早在中国革命初期，毛泽东对当时红色政权中存在的党政不分现象就提出过批评，他在1928年写的《井岗山的斗争》中就提出：党的主张办法“执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”邓小平1941年在《党与抗日民主政权》一文中也尖锐地批评了当时根据地中存在的党政不分、以当代政现象以及某些人头脑中“以党治国”、“党权高于一切”的思想。他指出，形成这种思想的一个重要原因是国民党“以党治国”的恶劣传统的影响，一些同志“误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众的拥护上”，“遇事干涉政府工作，……形成政权系统中的混乱现象。”邓小平向党员陈言：“把优势建立在权力上是靠不住的。”“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”[22]邓小平在这里已经提出了这样的思想，即党的组织不是政府，不是国家权力机关，党的领导是政治领导，不能搞“以党治国”。
但认识归认识，实践上，1949年中华人民共和国成立以后中国政治体制中党政不分、以党代政的情况却越来越严重。
“文化大革命”结束后，痛定思痛，中国共产党人下决心要解决党政不分问题。这里对这一时期党政分开问题从理论上提出到实践上开始着手解决的大致历程作一回顾。
1978年十一届三中全会后，中国共产党在总结历史经验特别是“文化大革命”的经验的基础上，开始认识到：党政不分，遗害无穷！这方面先知先觉的还是邓小平。邓小平分析党政不分、以党代政的危害的论述很多，此处不再列举。需要指出的是，他把这个问题看作为我国政治体制方面存在的首要问题，把解决“党政分开”视为政治体制改革的“关键”。他说：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[23] 邓小平之所以把把解决“党政分开”提到这样的高度，是因为在他看来，权力过分集中是我国传统政治体制的“总病根”，而党政不分、以党代政则是权力过分集中的基础和核心。所以一定要下决心首先解决党政不分、以党代政的问题。第一步先从职务上分开，从1980年起党的主席不再兼政府总理，省委书记不再兼省长；
进而还要从职权、职能、职责上分开。共产党是工人阶级先锋队，而不是政权组织。作为执政党，它有向政权机关提出决策建议和推荐国家各级政权机关领导人的权力和责任。但是，“党必须在宪法和法律的范围内活动”[24]，也就是说：党的建议必须通过相应的法律程序才能成为指导整个国家生活的大政方针；
党不能向政权机关发号施令，而是必须支持国家机关按照宪法和法律的规定独立负责地行使自己的职权；
党也不宜与政权机关联合发布决定或联合召开会议；
一切党组织、党员的活动首先必须要符合宪法和法律，党章不能与宪法和法律相冲突。党还有把自身和党领导的各种群众组织（工会、共青团、妇联等）从政治上、思想上、组织上和作风上建设好的责任。党如果不在职权、职能、职责上与政权分开，(点击此处阅读下一页)
党就难以管好党自身组织和它所领导和各种群众组织，而政权机关本身也难以独立自主地完成自己的职权、职能和职责。
从1980年以后党政分开开始推行，但当时仅限于主要领导在职务上分开，而未能在职权、职能和职责方面全面分开，新的政治体制依然难以全面形成。正因为如此，邓小平1986年再次提出政治体制改革问题的时候，重点谈的还是党政分开问题。他指出，政治体制改革的内容 “首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”1987年中共十三大依照邓小平理论把政治体制改革提上全党日程，规定了七项具体方案，其中强调“政治体制改革的关键首先是党政分开”，党政在职权、职能、职责方面都要分开。具体措施是：把党管理的行政事务转由政府有关部门管理；
由上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织逐步改由所在地方党领导；
企业和事业单位的党组织不再对本单位实行一元化领导，而实行厂长负责制和首长负责制。1989年的政治风波打断了这方面改革的进程，从此之后不但不再提党政分开，并且在“党政一体化”、“党政合一”思潮的影响下，“党的一元化领导”重新恢复，又退回到了原先党政不分、以党代政的局面。例如政府各部门的党组又恢复了，企业和事业单位又开始实行党委领导下的厂长负责制或首长负责制。党的一把手兼政府一把手或人大主任、政协主席的情况成为普遍现象。这种党政不分的局面严重地拖累了政治体制改革，使得政治体制方面的实质性问题一个也没有解决。政治体制改革的滞后又严重地拖累了整个改革。如党政机构虽经多次改革，但一再膨胀，根本原因就在于党政未分开。再如，由于党政未分开，不少地方基层民主、村民自治难以发展，或者徒有形式。[25]
中共十四大不再将党政分开和克服党政领导体制中的高度集权问题作为政治体制改革的主要任务，而是以坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度作为政治体制改革的中心工作。此后，党政分开就不再提了。这无疑是中国政治体制改革内容的一个重大调整。
中国的政治体制改革之所以作出这样的调整，分析起来，主要还是国际国内形势的剧烈变化所致。1989年以后，中共领导人认为，“压倒一切的是需要稳定。”[26]没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。而坚持共产党的领导是稳定的基础和前提，这一点基本上是全党全国的共识，1989年后，人们在总结苏联东欧和国内的教训时这个认识得到进一步强化：共产党的领导只能加强，不能削弱！
在这样的认识基础上再来看政治体制改革，再来看党政分开，就难免使人产生疑问。实事求是地讲，虽然有很多论述和研究，在很多人看来，党政分开到底应该怎样搞还是心中无数。现有的党政分开方案，在避免使党的领导受到削弱方面，显然考虑不多，缺乏必要的应对措施。已经付诸实践的一些措施，客观上有利于使事情朝着否定共产党的领导、否定人民民主专政的国家和政府权威的无政府主义的方向发展。考虑到中国的改革在当时的情况下只能是至上而下有组织、有步骤、可控制地进行，不管是否承认，权力的推动和调控在改革中实际上是起着关键作用，所以，权力只能强化，不能弱化。特别是在打破原有体制结构的过程中，社会有可能失控，这是就更需要权利的集中，简单的分权和放权是危险的。所以，在心中无数的情况下，在新的更完满、更安全的方案设计出来之前，宁可暂时把这个问题放一放。结果是，政治体制改革不得不放缓，党政分开不得不暂停。
今天，情况有了很大的不同，国际国内的宏观形势已经大致成形，基本稳定，近期内也不太可能出现能够产生巨大影响的不确定因素。这就使得我们有可能来很好地、认真地研究并实施尚未完成但必须完成的政治体制改革，政治体制改革要继续，党政分开不仅是题中应有之义，而且是首当其冲的问题。
党政分开方面需要解决的问题很多也很难，因此，此项改革不能指望一蹴而就，原则上还是应该先急后缓，先易后难。在目前的情况下，可考虑先在以下几个方面进行：
1．明确党政各自的职权，职权明确了责任也就明确了；
2．撤销中共在企业中的专职党委。其实目前中共的专职党组织也只是在国有企业中才存在，外资、合资以及民营企业中是没有这个机构的。党委撤销后，可并入工会；
3．撤销行政机构中的党组，真正实行行政首脑责任制；
4．政府只向人大负责并汇报工作，党委不再领导政府。
第三，完善人民代表大会制度。
目前人民代表的直接选举还只限于县级和乡、镇级，省级和全国人大代表应该尽快由间接选举改为直接选举。至少某些省辖市和直辖市可先试行。应该增加由选民联名提名的候选人名额。在各级人民代表结构中，应该三减三增 ，即减少共产党员所占的比例，减少政府官员所占的比例，减少劳动模范和各条战线有突出贡献人物的比例，增加各民主党派和无党派人士的比例，增加非政府官员和非劳模比例，增加政治责任心强、政治水平高、政治活动能力强的各方面人士的比例。人大除了立法权外，还要增强其独立的任免权、决定权和监督权。从乡镇到县一级领导应该尽快实行直接差额竞选产生。省级和国务院的领导人的差额竞选也应尽快实行。
第四，完善政协制度。
应该使政协升格为国家权力机关。人民政协如果一直只是作为中共领导的统一战线组织，那么它的各项提案就并不具有法律效力，只能提供政府参考。政府往往以各种原因为由并不采纳，或者采纳之后又打了很多折扣。要使政协议案具有法律效力，就必须使政协会议成为国家权力机关的一部分。近几年来全国人民政协代表团频频出访，同各国议会建立了广泛的联系。应该把政协作为类似外国上议院或参议院那样的国家权力机关。现在中国的全国人民代表大会代表是按地区原则产生的，北京作为全国政治、科技和文教的中心，有众多代表人物应该入选，而北京市又容纳不了这样数量众多的代表，于是只好分配到外省区去入选，这些代表不在外省区工作，与该省区平素又无联系，实难代表该省区。如果政协作为全国最高权力机关的一部分，这种矛盾就解决了。即全国人大代表按地区原则选举产生，全国政协委员在分界达成共识的前提下按界别原则选举产生。这样一来，岂不是能收两全其美之效？
第五，完善多党合作制度。
1989年12月30日通过的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：中共是执政党，各民主党派是参政党。这里所说的“参政党”，从理论与实际两方面来解释，都应该说是参与执政的党，或者是参加联合政府的党。通常执政党担任政府主要领导职务，如总统、总理，参政党参加政府担任若干部的部长。各民主党派在1949年建国之初，有15人担任部长，还有担任中央人民政府副主席和政务院副总理者，那时参政的程度和范围比现在都更深更广，确实还像参政党。可是，改革开放30年以来，各民主党派人士在政府中担任部长的人数远远不如建国之初。共产党外的人士即使是担任了部长，也无法进入一个部的真正权力组织——中共设在该部的党组，这就使其权威大打折扣。要完善多党合作制，当务之急是选拔更多的民主党派人士和共产党外人士担任部长甚至部长以上职务，撤销党组，以便他们真正有职有权，能够实实在在地履行自己的领导职责。
今后的政治体制改革如果在以上几个方面能够有所进展，就可以认为，中国共产党是真心地想要推行中国的政治现代化，中国政治也确实是在朝着现代化的方向发展。
注释
[1]《邓小平文选》第2卷，第146页。
[2] 同上，第208页。
[3] 同上，第327页。
[4] 同上，第333页。
[5] 同上，第333页。
[6] 邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷。
[7]《邓小平文选》第3卷第164页。
[8] 同上，第160页。
[9] 同上，第176页。
[10] 同上，第179页。
[11] 同上，第177页。
[12] 同上，第179-180页。
[13] 同上，第142页。
[14] 同上，第164页。
[15] 同上，第176页。
[16] 一项调查表明， 据2006年相关统计数字，国家垄断企业，如石油石化、冶金、通信、煤炭、交通运输和电力系统，职工收入都非常高。仅中国移动，2004年11.2万员工就花掉了136.7亿元的人工成本，人均12.36万元。国网公司处级干部年薪30-40万元，司局级50-60万元。更令人瞠目结舌的是，这些部门的官员，除了工资津贴的收入外，还享受着各种额外的补助，如奖金、房贴以及巨额保险等等。据报载，中国工商银行董事长年薪130万，中国银行董事会秘书年薪561.88万，一般电力公司老总年薪均在百万以上，他们还照样享受公车等各项按级别提供的服务和补贴。相比较而言，全国职工年平均工资仅2.1万元，由此不难看出中国目前的收入分配差距已经扩大到何等惊人的程度！垄断部门及垄断企业的官员们利用手中的特权，谋取了多少社会财富！影响所及，凡有权力者家人亲友如何能不搞“近水楼台”，大捞其好处，贪腐问题怎么会不愈演愈烈？（杨奎松：《关于建国以来党政干部收入的问答》，北京，2007-08-29）。
[17] 同上，第176-177页。
[18] 参见［美］奥尔森：《国家兴衰探源》第六、七章，商务印书馆，1993年。
[19] 亚当•斯密：《国富论》。
[20] F•荷尔德林，转摘自[英]F•A•冯•哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第29页。
[21] ［美］米尔顿•弗里德曼、罗斯•弗里德曼：《自由选择——个人声明》。
[22] 《邓小平文选》第2版第2卷，第10-12页。
[23] 《邓小平文选》第3卷，第177页。
[24] 中共十二大《党章》。
[25]据1998年11月11日《广州日报》披露，海南省琼海市大路镇云满村有16名共产党员曾经依照选举规定推举一名村委会主任候选人，因与镇党委心目中的人选不一致，竟招来横祸。镇党委连同镇派出所出动三辆汽车（包括一辆警车），由镇党委书记挂帅，镇干部与警察出动，到村里把签名推荐候选人的部分党员选民连夜带走，以他们犯下“破坏选举，忧乱民心”，“企图推翻村委会”的罪名，对他们实行拘禁。可见民主选举在以党代政的体制下很容易变成“官主”选举、“党主”选举。类似情况并非个别现象。
[26] 《邓小平文选》第3卷，第284页。