中国对外援助:政策演变及未来趋势
内容提要
近些年，中国对外援助在国际援助领域中迅速兴起，援助范围与规模不断扩大，引起国际社会的广泛关注。但是，由于缺乏信息及交流等原因，国际社会对中国对外援助体系不甚了解，顾虑较多。本文分析了中国对外援助政策演变和当前发展概况并结合当前国内外援助的发展变化，探讨了中国对外援助体系的发展方向，旨在促进对外援助理论研究，提高援外透明性，建立健全对外援助管理体系，加强国际援助交流，扩大与多边援助组织合作。
关键词 中国对外援助 国际援助体系 发展方向
近几年，中国对外援助发展迅速，对国际援助体系产生较大的影响。本文试图对中国对外援助体系做一个整体的分析，厘清中国对外援助的现状及趋势。
一、中国对外援助政策的演变
回顾中国对外援助发展历程，可以看出中国对外援助政策的调整情况，总的来说，中国的对外援助政策具有鲜明的时代特征，符合自身国情和受援国发展需要。建国以来中国对外援助政策发生了以下变化：
(一)意识形态在对外援助中的作用逐渐减弱
建国初期，中国的对外援助工作是在无产阶级国际主义的指导下进行的，即通过援外，反对帝国主义、殖民主义、促进民族解放运动，促进世界和平。20世纪60国际经济合作2012年第3期年代和70年代，是中国对外援助受意识形态影响最大的阶段，无产阶级国际主义被提高到了极高的地位，其对中国的外援政策的影响也逐步加深。1978年后，中国外交趋于务实，外交政策进行了调整。政治上平等互信、相互尊重主权和互不干涉内政，经济上互惠互利、共同发展成为中国对外政策的主题。
(二)经济因素在对外援助中的作用不断增大
1978年后，随着外交战略的调整，中国在处理对外援助与国内经济建设的关系时，越发侧重于经济建设的需要。一方面，中国政府认识到，对外援助应该考虑本国的国力，尽力而为，量力而行。1980年的全国外经工作会议指出，中国的对外援助要根据国家财力、物力的可能，量力而行。从1983年起，中国开始减少援助的支出，80年代中期以后，随着国家经济实力的增强，对外援助的规模又开始扩大。另一方面，对外援助逐渐成为推动中国对外贸易和投资的一条重要渠道。中国与受援国之间的贸易额随之增长，对外援助也将越来越多的国内企业带入了国际市场。对外援助与经济建设呈现出相互促进的和谐关系。
(三)越来越侧重能力建设
目前，中国政府更加重视以援助带动发展中国家的自主发展能力，通过培训各类人才和转移合适技术，促进当地经济的可持续发展。比如，与早期的自带承包商和劳工相比，目前中国的海外承包合同除了工程师和技术人员外，更多地雇用当地承包商和劳工，通过“干中学”的方式向发展中国家转移适宜的建筑及工程技术；通过加大培训及中国政府奖学金计划为他们培养专业人才。据商务部统计，2005—2008年，中国为发展中国家培训3万名技术人员。2009年底，中国政府承诺到2012年再为非洲培训2万名技术人员；为了更好地转移信息技术，中国通讯公司华为先后到安哥拉、南非、尼日利亚、埃及、突尼斯和肯尼亚等国建立区域研究中心，为当地人培训操作互联网和宽带系统所需的技术；等等。
(四)环保因素在对外援助中越来越受到重视
由于中国援建的基础设施、能源设施(发电厂、电网等)等一直以来都是沿用中国或受援国的环境标准，而不是发达国家的标准，因此，中国政府援外项目中环保问题一直为西方社会所诟病。然而，自新世纪以来，中国不断提高环境标准要求。中国国家环境保护部于2008年1月采用了赤道原则(the Equator Principles)，显示了中国政府愈发关注环保问题，并直接体现在中国的对外援助上；针对从事对外援助和海外投资业务的中国企业起草了环保指导方针；作为中国对外援助最大的资金融资方，中国进出口银行于2008年7月发布了新的社会和环保评估指导方针，以及中国政府的“绿色信贷”政策，这都反映了中国政府认识到应采取更为负责的对外援助方式，保障受援国的环保诉求。
(五)人道主义援助力度加大
从90年代后半期开始，随着中国经济的快速发展及国际地位的提升，中国向遭遇战乱和自然灾害的国家提供了大量人道主义援助。遇有重大灾难，中国都快速启动紧急人道主义救援机制，在最短时间内向有关国家提供了紧急人道主义物资援助。中国人道主义救援力度的加大，反映了随着中国经济实力的上升，中国愿意为国际社会的共同发展贡献应有之力，突显中国负责任的国际形象。
二、近十年来的中国对外援助概况
(一)对外援助规模
21世纪后，在经济规模逐渐壮大、综合国力日益增强的基础上，中国加大了对发展中国家的援助，援助规模不断扩大。据《中国对外援助白皮书》公布，截至2009年底，中国累计援助金额达2562.9亿元人民币，其中无偿援助1062亿元，无息贷款765.4亿元，优惠贷款735.5亿元。随着援外战略地位的提升，特别是随着国民经济持续快速增长，中国对外援助支出发展更为迅速，由2004年的60.69亿元人民币增长到2009年的132.96亿元人民币。
(二)对外援助渠道
当前，中国对外援助的绝大部分是通过双边援助进行的。为了更有效地满足发展中国家需求，中国通过考察和审核受援国提出的援助项目，若项目可行，则以双边援助的方式满足受援国所提出的援助要求。截至2009年底，中国累计向161个国家提供了援助，经常性接受中国援助的发展中国家有123个，其中亚洲30个、非洲51个、拉丁美洲和加勒比18个、大洋洲12个、东欧12个。亚洲和非洲作为贫困人口最多的两个地区，接受了中国80％左右的援助。
除此之外，中国也不断加强多边援助，尽管援助规模有限。中国是世界银行、国际基金组织、亚洲开发银行和非洲开发银行的成员，也是联合国机构，如联合国开发计划署(UNDP)、联合国粮农组织(FAO)、联合国粮食计划署(WFP)和世界卫生组织(WHO)的成员。中国多边援助一般是向上述组织捐赠资金，并参与由其主办或支持的项目。1981年，中国与联合国开发计划署合作，在华实施发展中国家间技术合作(TCDC)项目，20多年共为其他发展中国家培训技术人员6000多名；自1996年起，中国与联合国粮农组织合作，向发展中国家派遣中国农业专家，截至2009年底，累计向非洲、加勒比和亚太地区22个国家派遣700多名农业专家和技术员；2005年，中国向亚洲开发银行的亚洲发展基金捐赠3000万美元，并出资2000万美元同亚洲开发银行建立中国减