扩大人民民主，优化人大代表结构

　论文导读：通过对上述资料的分析，我们可以看出，选举法第五次修改前，我国人大代表选举制度在代表结构上主要存在两方面的问题：第一，城乡代表比例差距较大，农村每一代表所代表的人口数远远高于城市每一代表所代表的人口数。全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁指出：“值得重视的是，近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。人大代表结构优化不但要解决城乡代表比例差异的问题，还需要解决官员代表多，基层代表，尤其是工人和农民代表少的问题。关键词：相同比例，代表结构，农民代表，官员代表

　一、引子在十七大报告中，胡锦涛提到“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。这一建议提出以后，社会各界反响强烈，一些专家学者建议修改我国现行的《选举法》，以扩大人民民主，更好的保障人民尤其是占我国人口大多数的农民的权益。

　根据 2010 年 3 月 14 日第十一届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》，我国的选举法进行了第五次修正。修改后的选举法规定“地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，

　以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配”， “全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配”，“ 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”。

　《宪法》明确规定，“一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”而作为国家权力机关的人大是一个代议机构，其主要运作是通过人大代表来实现的。因此，人大代表的结构和组成是否科学、是否能够准确地代表社会各阶层的利益，直接影响到人大制度职能的发挥。实现城乡同比例选举人大代表，增加适当数量的基层代表，目的是保障每一位具有选举权和被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利。论文参考。它符合宪法规定的公民在法律面前一律平等的原则，有利于保障包括农民在内的广大群众切实能依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利，并将为“新农村”的建设提供政治保障、立法保障和权利保障。

　二、我国人大代表选举制度的演变及现状新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按比例原则配置选举权制度。

　1953 年 2 月 11 日，我国第一部选举法在中央人民政府委员会第二十

　二次会议上获得通过。这一法律明确规定，城乡人大代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的八倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的八分之一。

　1979 年 7 月 1 日，我国第二部选举法即现行选举法，由五届全国人大第二次会议通过。有关人大代表选举中城乡不同比例的规定，在这一法律中没有变化。

　1995 年 2 月 28 日，我国第三次修改了现行选举法。这次修改，将原来全国和省、自治区这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的八比一、五比一，统一改为四比一。论文参考。

　2010 年 3 月 14 日，我国第五次修改了选举法。修改后的选举法规定了对全国人民代表大会代表和地方各级人民代表大会代表的选举，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则进行，并且特别强调了人大代表的广泛性，增加了应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表的规定。

　三、我国人大代表选举制度在代表结构方面存在的问题及成因通过对上述资料的分析，我们可以看出，选举法第五次修改前，我国人大代表选举制度在代表结构上主要存在两方面的问题：第一，城乡代表比例差距较大，农村每一代表所代表的人口数远远高于城市每一代表所代表的人口数；第二，在人大代表的广泛性上还存在问题，目前比较突出的是领导干部和基层群众的比例差距较大。

　我国之所以在城乡代表的选举上做出不同规定，主要是因为我国人口构成的工农比例相差非常悬殊，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表的比例。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。正如邓小平同志在 1953 年关于选举法草案的说明中指出的，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。[1] 人大代表选举制度在代表结构上另外一个值得我们关注的问题是领导干部比例偏高，而基层群众，尤其是农民和工人的比例偏低。全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁指出：“值得重视的是，近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。”据统计，目前领导干部占人大代表的比例已经达到了 50%以上。以深圳市福田区为例，该区四届人大共有代表 174 名，其中区委、区政府和“两院”领导及区人大常委会组成人员 28 人，占 16%；其他国家机关领导人和工作人员 45 人，占 28.5%；企业高层管理人员包括董事长、总经理 56 人，占 32.1%；各级各类领导干部代表占 70%左右。[2]究其原因，普遍认为有两点：第一，领导干部的整体素质较高、占位高，考虑问题比较全面；第二，我们在工作观念上还存在问题，将被选举为人大代表只视为一种荣誉，却忽

　视了作为一名人大代表的职责，即为人民服务，为人民排忧解难。

　四、优化我国人大代表结构的必要性 “选举的平等性，包含两层含义”，全国人大法律委员会委员张春生解释道，“一是投票权相等，一人一票；二是每一票的价值相等，一票一值。”受到政治、文化等各方面因素的影响，我国人大代表的选举在过去只实现了部分平等，还存在城乡代表的比例差别，但是，随着社会的不断进步，人民民主意识不断增强，实现“一票一值”不但是必要的也是可行的。

　从理论上讲，只有农村与城市每一代表所代表的人口数相同，才能称之为选举权的完全平等。随着形势的发展，特别是改革开放近三十年来，我国各方面的情况都发生了较大的变化。这种变化表现为，在广大现代农民中不乏各类优秀人才，他们深入了解农村的情况，能代表普通农民的意愿，并以此为基点来考虑国家的前途和自身的发展。因此，扩大农民代表所占的代表比例，实现选举权的完全平等，有助于进一步提高人民代表大会在我国现实生活中的地位和作用。从农村城镇化的进程看，如今的城乡人口比例也发生了根本性变化。有数字为证：我国居住在城市和农村的居民人数比例已经由 1953 年的 13：87，1979 年的 18：82，1995 年的 30：70，发展到 2009 年的 46.6：54，4。从 1995 年至今，我国城乡居民人数比例平均每年长消一个百分点以上。按目前的城市化和工业化发展势头，到 2015 年我国的城乡居民人口构成比例会达到甚至超过 50：50，而到 2020 年，将很可能会有高达 60%左右的人居住在城市里。[3]从农村社会阶层构成看。农村

　近三十年改革开放的结果之一，就是使农村的社会阶层构成发生了新的变化，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外贸企业的管理技术人员、个体户、私营业主、中介组织的从业人员、自由职业人员农民工等社会阶层。单凭农村户口来确认农民身份，并将他们简单地排除在工人阶级、知识分子行列之外，有失公允。

　人大代表结构优化不但要解决城乡代表比例差异的问题，还需要解决官员代表多，基层代表，尤其是工人和农民代表少的问题。

　官员虽然见多识广，作为人大代表具有诸多优势，但也存在一定的弊端。首先，官员代表过多，阻碍了基层利益的表达。官员占的比例、数额太多，来自基层的代表肯定就会很少。作为官员，他们处于社会管理者的地位，相对被管理者的公众来说有其特殊利益，在涉及许多公共事务时，他们的意见不能完全代表公众甚至与公众站在对立面。论文参考。基层代表身处官员扎堆的人大代表圈子中，又岂敢斗胆建言？又怎能如实反映社情民意呢？因此，官员代表不但无法成为真正的公众利益代表，而且其所占比例过多还有可能影响基层利益的表达。其次，官员代表过多将在一定程度上影响人大所具有的立法、监督职能。人大是代议机关，如果官员代表过多，不利于旨在制约“一府两院”权力的相关决议案的通过，不利于通过立法、监督等手段对“一府两院”形成必要的制约。官员既作“运动员”，又作“裁判员”，就会出现自己监督自己的尴尬情况，很难公正履行代表职责。再次，代表结构失衡影响了代表群体作用的发挥。官员代表日常工作繁忙，很难在闭会期间开展调研活动，也就不能全面、真实地了解情况，履行人大代

　表职责的质量就会大打折扣。

　我们应该承认，农民和工人的综合素质相对较低，其中还包含一些文盲和半文盲。但我们不能以此来否定基层群体中也具有素质优良的人存在，并以此认为假使从他们中选出代表，其履职就难以开展。事实上，随着我国普法工作的深入，农民和工人的民主、法治意识不断增强，他们逐渐意识到行使权利的重要性。而且，新型农民和工人，尤其是 70、80 后，他们的文化程度已经大幅度提高，其中的很大一部分也已具备了参政议政的条件。

　由此可见，修改后的选举法对代表结构的优化，可以更加全面、客观地反映我国社会结构的现状，从而更大程度地体现人大制定法律和决策的公平公正；也使基层群众的民意诉求得到更加直接、有效的表达，从而切实维护其合法权益。当然，要实现真正的民主，我们还有很多工作要做。例如，选举法修改后，农民代表在数量和比例上都将会增加，但是，这并不意味着农民话语权的直接增加。农民代表囿于多方面的因素，如经济实力和自身素质等，其话语权还比较弱。如何让农民代表真正发挥作用，增加农民代表的话语权将是我们进一步努力的方向。

　[1] 转引自顾昂然 1994 年 12 月 21 日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上《关于修改〈中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定和修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定（草案）的说明》。

　[2] 杨云彪，从议案建议透视人大代表的结构比例，人大研究 2006年第 11 期。

　[3] 陈丽平，专家：修改选举法打破城乡选举权不平等现状，news.QQ.com。