从今天的事后角度来看,中国经济体制改革的逻辑其实相当清晰。首先,是容忍原有体制下的增量的涌现,整个行业的微观主体,由改革前单一的计划体制下的单位,转变为一段时间内体制内外不同所有制属性不同组织结构的微观主体的并存;其次,是原有体制内的微观主体的机制转变,一般来说,这一转变首先是包括承包制度、目标管理方式等内部调整,最终则走向转制或建立现代企业制度,从而实现由计划体制下的单位向市场经济体制下的企业的转变;最后,则是整个行业演化为所有制属性上有所不同,而内部治理结构则日渐趋同的新的单一形态的微观主体。
所谓的双轨制,在笔者的理解,就是对这中间一个阶段的描述,而不是仅仅体现在价格层面。而双轨制的结束,意味着一个行业在经济活动的管理这一宏观层面,由各级行政权力的直接指令支配,转变为了通过政策和法律法规进行规范。而如此改革的目的, 则在于通过此一转变,使得作为微观主体的企业获得了在政策法规约束下的自主活动空间,从而能够更有效地配置资源,实现发展。
因此,我们可以看到,在相当多的行业,都已经走完了这一历程,而以此对比文化产业,可以发现,文化产业并不符合这一进程,这既表现为时间上的滞后, 又体现出改革方向的独特,进而,文化产业的未来改革进展,也依旧会有其独特性,而之所以如此,就在于从一开始,文化产业就被看作是有别于其他产业的特殊产业,从而拥有了其独特的改革逻辑。
改革的起点与终点
中国的文化体制改革的起点是传统的文化事业单位体制,这是一种与传统行政管理体制同构的制度,其主要根据行政指令而履行自己的职责;而其终点则是在保留公益文化事业的情况下,将大多数文化单位转变为在法律规范和政策指导下的独立的市场主体。
如果遵循产业发展原则,以其他行业的经济体制改革为参照,文化体制改革的一般逻辑应为:1.区分文化事业和文化产业,前者由政府财政予以保证,后者则由主管主办制转型为企业法人制;2.通过清产核资,理顺国家、单位、个人之间的关系,逐步转变为符合现代企业制度的公司体制;3.在实现公司制度之后,逐步允许参股合资,并依据法规政策向包括民营资本和外国资本开放;4.在相关法律法规完善健全的基础上,允许新设立文化单位,由目前的主管主办制转变为登记审批制。
经过以上四个阶段,文化体制改革才算是最终完成,才取得了和其他产业改革相称的改革成就。可是,事实上,目前的文化体制改革仅仅在政策和方向上突破了第一个阶段,而在实践上还远远没有完成第二阶段的工作。目前,无论是在广播电视领域,还是在新闻出版领域,真正完成企业转制的文化单位寥寥可数;而在对资本开放的问题上,也依旧停留在设立合资经营性公司,从事于发行和广告等有关的业务, 还谈不上真正的资本合作;此外,格于相关法律的尚未出台,新设立文化单位在目前看来尚遥遥无期,这就意味着,无论在宏观层面还是在微观层面,文化体制依旧残留着深深的计划体制的痕迹,在金融企业已经大举上市,以及外资银行已经登陆中国大陆的今天,将文化产业看作是中国最后的改革保留地,并非是夸大其词。
文化改革远远落后于其他行业的改革速度,以至于普遍将2006年看作是文化体制改革的“破冰之年”,根本尚在于文化产业的特殊性也就是其意识形态属性。文化具有产业属性,同时又具有意识形态属性。长期以来,中国的文化领域不仅仅承担着文化产品的提供,更是普及传播意识形态的阵地,因此,在一轮又一轮的改革浪潮中,文化领域因为这一特性而一直徘徊不前。
独特的文化体制改革进程
1990年12月1日,深圳证券交易所正式开业。这应该可以被视为企业改革的标志性事件。而直到2000年10月,十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,才第一次在中央正式文件里提出了“文化产业” 这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。也就是说,体制内的文化单位开始转制的时间,比其他行业迟滞了整整10年之久。
经济体制改革的目的说到底是将经济活动的主动权由官僚转移到企业家手中,或者用比较正式的说法是扩大企业自主权,增强企业活力,在经济学的术语中,这样做能够使得企业经营人员更好地利用散布在市场环境中的知识与信息,从而增强其决策的效率。
为此,需要的是将企业主体从原有的政企关系中抽离出来,建立起企业法人产权制度和法人治理结构,使企业经营人员独立向资本负责,在这一逻辑之下,中国多数产业在改革过程中的主题是“拆”,如我们熟知的电信企业的分拆;一些大中型企业,也依据这一逻辑,建立其资本关系有交叉,但业务独立的现代企业制度。此外,通过分拆或新设立的目的尚在于引入竞争,只有通过竞争,才能提供持续的改革动力, 并最终将整个行业的繁荣落到实处。
但是,回到文化产业,情况却大相径庭,2001年中共中央批转了中宣部、广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(简称《意见》)。《意见》总结了近些年来文化体制改革的经验教训,集中反映当时的认识和思考。《意见》提出文化体制改革要以发展为主题,以结构调整为主线,以集团化建设为重点和突破口。明确提出了集团化的改革思路,到2002年初,共组建了包括中国广电集团和中国出版集团在内的文化集团70多家,从地域上讲,涵盖到北京、上海、广东、江苏、浙江、四川等地;从经营主要业务上讲,有报业集团38家,出版集团10家,发行集团5家,广电集团12家,电影集团5家。在电影改革中还组建了电影院线30多条。于是,与其他行业不同的是,文化产业的改革实践是以 “合”为主轴,而非相反。
正如许多业内人士所指出的,这一阶段的集团化建设在很大程度上不过是翻牌,因为,在没有完成现代企业制度建立之前的所谓集团,不过是行政力量撮合的结果,在事业和企业的性质上,在资金来源上, 以及在整个组织管理的机制上,并没有任何大的突破,与之相应的,则是文化领域中竞争的不足,由于文化领域的行政色彩依旧浓厚,以及相关法律的尚待建立而很难新设立文化单位,文化领域内的竞争相对缺乏,这就使得文化体制改革的内在动力相对匮乏。
仔细推敲文化体制改革将“合”而不是“拆”作为改革的方向,以及新设立文化单位的匮乏,其核心也依旧在于对其意识形态属性的重视,即试图通过 “合”,以突出树立国有文化单位的主导地位,同时通过进入壁垒,而保证其相对垄断的存在,但是,这种仅仅依靠规模堆积的“合”在短期内或许有效,但从长远来看,要真正确保国有文化单位的主导地位,根本还在于内部机制的彻底转型,从而,依靠“合”而形成的短期优势,在一定程度上反倒可能削弱了机制转变的迫切性和动力,这却是不可不重视的。更重要的是,只要不解决竞争的问题,文化体制改革就缺乏长期的持久动力。
管理模式的改革
无论是改革的滞后还是改革路径的独特,其原因都来自与文化产业的特殊性也就是其意识形态属性。而对这一属性的重视,更体现在管理模式上,坚持执政党对文化领域的领导,确保其掌握对重大事项的决策权、对资产配置的控制权、对宣传业务的审核权、对主要领导干部的任免权,一直是文化领域改革的前提。也只有从这一前提出发,才可能完整地理解文化体制改革的特点。
但是,如何落实这一前提,却依旧有思考的余地。在目前的文化管理体制中,管理部门的直接行为占据了相当大的比例,这种产生于传统的计划体制下的指令思路,主要是通过事前的指令对文化活动加以管理,而不是在法律的规范和政策的引导下,通过对错误的事后追惩来加以管理,也一样需要加以改革。
