过去30几年,各级地方政府在经济发展中发挥了重要作用,尤其是地方政府间的竞争,在相当大程度上促进了地方发展。目前,我国已从生存型的发展阶段转向了发展型的发展阶段。发展阶段的变化对我国发展方式转型提出了现实需求。未来5-10年,是我国发展方式转型的关键时期。在新阶段,怎样看待地方政府竞争、如何有效发挥地方政府作用,取决于其在发展方式转型中到底扮演什么角色。
地方竞争的四大追问
当前我国正处于发展方式转型的关键时期,地方政府转型的进程实质性地决定了发展方式转型的进程。因此,改变地方政府主导的经济发展方式,更加需要地方政府在一些基本认识上达成共识。
“经济增长”还是“经济发展”?继续保持二三十年的较快增长,是各方面的共识和期盼。但是,经济增长并不能解决发展的全部问题。发展除了增长这一要素外,至少还应包括“结构、分配、就业和环境”四个要素。以增长代替发展,希望“在增长中解决所有发展的问题”,往往会带来更大的矛盾和问题。因此,新阶段以GDP增长“一俊遮百丑”的时代开始成为历史。对地方政府来说,解决好“经济增长”与“经济发展”的关系,需要果断地放弃GDP增长主义。
“国富优先”还是“民富优先”?长期实行国富优先的增长策略,使国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长,容易导致社会总需求不足,经济发展缺乏内生动力。而坚持民富优先的发展则可以带来消费能力的提高,不仅可以促进经济的持续平稳增长,还可以有力地保障社会公平,创造发展的动力和活力。因此,需要尽快实现从国富发展优先转向民富发展优先。
“做大蛋糕”还是“分好蛋糕”?作为一个发展中的大国,“做大蛋糕”将是我国中长期经济发展的目标。但是目前我国已进入了“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段。不“分好蛋糕”,不仅使“做大的蛋糕”可能成为一块“无效”的蛋糕,而且将直接造成继续“做大蛋糕”的动力不足。同时,“分蛋糕”中的某些不公平问题,将制约进一步“做大蛋糕”。一个社会需求不足、收入分配差距不断扩大的社会不可能持续地“做大蛋糕”。
国有资本追求“营利性”还是“公益性”?国有企业也要有营利性,营利性是一个企业的基本属性。但对国有企业来说,需要把营利性建立在公益性的基础上,在盈利的基础上促进国民福祉的最大化。就是说,国有资本可以通过股份制的形式配置于经济的关键领域和重要行业,起到“四两拨千斤”的杠杆作用,也可以通过特许经营等方式配置于社会公益领域,在实现公益性目标的前提下,实现保值增值。因此,国有资本要在保障公益性的基础上追求营利性、公益性。
新发展趋势下的地方新优势
消费主导时代与地方竞争优势。进入消费主导时代,是我国发展的基本趋势,当前,我国投资消费关系的失衡成为经济发展过程中的突出矛盾。“十二五”是我国提升消费率的历史拐点,关键就在于能不能推进相应的政策调整与体制变革,构建消费主导的格局。从现实情况看,如果说过去地方竞争的优势主要体现在投资上,那么未来竞争优势将集中反映在消费上。前30年,为了做大经济总量,地方政府在土地、财税、行政等方面做了相应的改革,形成了有利于投资的体制安排。从消费主导的趋势看,地方政府需要尽快形成有利于消费的体制安排,形成发展的内生动力。比如在省级层面尽快推进国民收入分配格局调整,提高区域居民收入占比。应当说,哪个地方政府在这方面走得快,它在未来二三十年的竞争优势就会明显。
城市化时代与地方竞争优势。我国城市化滞后于工业化的格局,在相当程度上抑制了国内消费需求的释放与升级。“十二五”时期,我国将进入城市化时代,城市化水平有望达到50%-55%。从地方政府角度看,2008年全国三分之二的省级区域城市化率落后于工业化率,平均相差十个百分点左右。从发展趋势看,地方竞争的新优势就在于能不能加快城市化进程,做大城市群,形成投资消费的新载体。这就需要地方政府顺应城镇化发展的大趋势,勇于推进相应的体制变革,尽快改变城乡二元的制度安排,为形成经济主导的城市化新格局提供制度支撑。
公共产品短缺时代与地方竞争优势。近几年,全社会公共需求增长速度相当快,个人用于公共产品的年均支出,大概是上世纪90年代中期以前5年的支出规模。在这个背景下,地方在谋求竞争新优势方面就能“大有所为”。谁在基本公共服务均等化方面走在前列,谁就有可能在未来二三十年的区域竞争中奠定坚实的基础。这几年出现的民工荒问题,在很大程度上与农民工享受的基本公共服务严重不到位有直接关系。这两年,广东、浙江等省分别出台了省级基本公共服务均等化规划,是前瞻之举。
低碳经济时代与地方竞争优势。应当说,低碳经济已经成为我国发展型新阶段的基本要件之一。从地方政府来说,低碳经济是形成发展新优势的一次历史性机遇。尤其是对欠发达地区,是“弯道超车”的契机。例如,是否满足低碳标准,有可能成为未来决定投资与消费的重要因素。再例如,能否在低碳技术上重大突破,决定了地方能否占领未来的技术高地。
形成竞争新优势要放弃地方政府主导的经济增长方式
过去30年,适应于做大经济总量的需求,我国地方政府之间展开竞争。各级地方政府通过设计制度环境、政策、区位、营销等竞争战略,通过压低要素成本,旨在尽可能地提高当地经济增长速度、扩大经济总量,由此形成了以地方政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动的经济增长方式。应当说,这一策略是成功的,但是也产生了很多矛盾:
首先,增长主义无法解决资源环境的矛盾。追求总量的扩张,使地方政府更偏好于投资重化工业,由此带来较为沉重的资源环境压力。例如,较早开始工业化的珠三角地区已是重酸雨区。其次,增长主义无法解决公共产品短缺的矛盾。增长主义以追求经济增长为首要目标,形成了激励地方追求增长的分税体制,这带来了地方政府的财力与事权不匹配。由此,地方政府一方面缺乏提供公共产品的积极性,另一方面也缺乏提供公共产品的稳定财力。再次,增长主义无法解决日益拉大的收入差距。为了促进经济增长,权力和资本很容易结合在一起,通过压低劳动者工资收入,形成财富高度分化、收入差距不断扩大的收入分配格局。这使得居民收入偏低,难以形成消费主导的基础。
总的来看,尽快放弃地方政府主导的经济发展方式,是发展方式转型的关键,也是地方形成竞争新优势的关键。目前中央已出台十余个区域规划,基本出发点就是希望地方政府在发展方式转型上发挥各自特点,率先突破,进而为全国发展方式转型提供经验。
进入发展型新阶段,适应经济社会发展的客观需求,地方政府之间的竞争不是“要不要”的问题,而是“如何竞争”的问题。地方政府要把竞争的主要精力集中于发展方式转型上。在转型中取代传统的低成本优势,在转型中形成新的竞争优势。只有这样,才能真正推进公平与可持续发展。(作者分别为中国〈海南〉改革发展研究院院长迟福林;中国〈海南〉改革发展研究院经济研究所所长匡贤明)
(本组文章摘自《人民论坛》2010年第13期)