摘要：共同农业政策从最初的以价格政策结合边境的措施到20世纪80年代的结构调整，都一贯重视境内粮食自给、农业的发展和生产者的收入稳定。其此后的改革也强化了农业环境欠佳地区的农业政策，并导入了直接支付政策。WTO新一轮谈判中欧盟意图通过农业改革实现直接支付政策向绿箱政策的转换。日本在多边谈判中主张联合欧盟，国内农业改革也着力构建以“山间地区农业直接支付”和“跨品目农业经营安定对策”为主的直接支付体系，但农业政策重点仍然放在结构调整上。因此，要实现日本提高粮食自给率这一最重要目标仍须结合针对单一农产品的支付政策。同时，日本今后有必要加强同东亚地区国家的农业合作。
关键词：共同农业政策直接支付跨品目农业经营安定对策绿箱政策
中图分类号：D83 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2010)05-0066-72
欧洲农业在战后的经济发展和产业结构调整中仍然不断发展，这与日本在战后产业结构转型过程中农业衰退，生产要素向其他产业大量流动形成了对比。在欧盟的政治、经济一体化不断发展的过程中，其农业领域的政策，即共同农业政策(common Agricultural P0licy，CAP)所起的诸多作用也举足轻重。但在国际经济形势和多边农业谈判形势的变化中，欧洲共同农业政策也开始在改革中摸索实现农业发展和市场开放的两难政策方向，并在此过程中建立了以直接支付政策为主的农业政策体系。在WTO多边农业谈判中，日本主张同欧盟合作，主张在推行渐进式农业自由化的同时推进国内农业结构调整。可见日本认为欧盟在农业领域有着与日本相近的战略目标。事实上，日本的农业改革，特别是在20世纪90年代后也受到共同农业政策相关改革的较大影响。
一、共同农业政策的主要改革
欧洲经济共同体(EEC)在《罗马条约》中将其目的规定为关税同盟、共同市场和共同农业及运输政策三点。1962年共同农业政策开始在加盟六国实施，1968年关税同盟和农业领域的统一市场正式形成。分析其背景，不难看出，二战后欧洲确定了采用“小欧洲”方式推行一体化的方向后，基于“共同市场应覆盖农业领域及农产品贸易”的构想，欧洲经济共同体认识到有必要将单个国家的独立农业政策改变为“共同农业政策”。同时，在共同农业政策制定之初，欧洲经济共同体除了考虑各成员国当时的农业保护政策的实施状况、二战后的粮食短缺问题之外，还考虑到了农业的独立性和特殊性。
对初期阶段的共同农业政策，首先确认以下三点。第一，创立期CAP的核心部分是价格政策，其实质是运用边境措施手段排除来自境外市场的影响，从而实现确保并扩大境内的农业生产以及农业部门收入。第二，政策制定之初就考虑到了农业的特殊性，并包含了“家庭式农业经营”、“市场竞争的排除”的理念。第三，政策带有以财政补贴的方式支持农产品价格的特征。事实上对欧洲农业指导与保证基金(EAGGF)的财政支出经常成为预算支出的最大项目。正因为CAP将以上三点作为前提，所以在关税同盟成立后，欧洲共同体(EC)12国的粮食自给率由1969～1971年的85％上升为1979―1981年的95％和1988～1990年的115％，黄油、葡萄酒、谷物、牛奶等主要农产品的自给率都超过了100％，也就是说欧共体实现了跨国境的粮食自给。
20世纪80年代CAP主要进行了以下改革。在市场与价格政策方面，CAP除了引入保证限制数量制度、生产者共同责任进口税制度、生产配额制度外，还实施了限制介入收购(对农产品的期限和品质)以及控制农产品价格(1984年以后)的政策。另外，1988～1989年度开始导入了“稳定农业支出措施”(Stabilizer，根据生产量的增加降低价格)和农业指针(Agricultural Guidelines，AG)。在结构政策方面，1985年3月“关于农业结构改善的理事会规则”(新结构政策)生效，7月通过了“共同农业政策展望”(Green Paper)。这些政策主要强调减少生产过剩和农业所具有环保的功能，它意味着CAP从“市场政策型”向重视环境保护的地区农村政策转型。
在政策改革的1975年指令中CAP正式引入了农业环境欠佳地区农业政策(Less-FavouredAreas，LFA)，将山间地区等农业生产条件欠佳地区指定为LFA，对其农业生产活动进行补贴。80年代后期对LFA政策的改革中又加入了“对自然空间、旅游资源以及附近区域的保护”等内容，1987年又对LFA的年代补偿金的金额范围等做了扩充，这些政策的主要意义仍然在于维持欧共体农业生产者的收入。从以上可以看出，CAP中的结构政策到上世纪80年代为止，对于生产过剩问题并没有立即采用单纯的生产量调整手段，而是导人新的概念，在政策上确保耕地资源和农业生产者收入，在对农业功能的定位中确立了“环境和景观”等非经济概念，这些概念后来发展为“农业的多功能性”这一CAP农业保护的核心概念之一。
在CAP的政策改革下，欧共体农产品生产在80年代继续扩大，其境内产量的增加对境外农产品出口国来说意味着出口市场和出口机会的减少。同时欧共体本身对外出口的增加也使其在第三国市场成为其他出口国的强有力的竞争对手。因此，CAP的市场与价格政策在进口和出口两方面使欧共体与美国、凯恩斯集团等传统农产品出口国之间的贸易摩擦在80年代激化。
1986年开始的关贸总协定(GATT)乌拉圭回合多边谈判也成为了欧共体和美国的角力场。布鲁塞尔部长级会议(1990年)上欧共体与美国在农业领域的对立使谈判破裂后，1992年欧共体进行了农业政策改革(92年改革)，可见乌拉圭回合谈判对92年改革产生了重大影响。92年改革提出改革的目的为“实现市场均衡以及改善欧共体农业竞争力”。“市场均衡”意在解决生产过剩问题，“改善农业竞争力”意在缩小农产品的境内外价格差别。改革的主旨在于削减边境措施和市场介入上的价格支持，以此来缩小内外价格差别，另一方面通过直接支付方式进行收入补偿以此来实现向财政负担型政策的转换。另外，为了解决生产过剩和环境问题，92年改革还通过对青壮年农业生产者的补贴，普及粗放型生产方式、退耕还林等方式强化了结构政策。欧共体通过92年改革降低了以谷物为首的欧盟农产品市场价格的同时，扩充并强化了LFA和农业环境政策，并在此基础上导入直接支付制度。其改革背景一方面是农作物生产过剩、贸易摩擦、区域间的经济发展水平差异以及农业生产引起环境污染等问题的发生，另一方面是乌拉圭回合谈判中欧共体受到了边境措施、国内支持和出口补贴三方面要求的削减农业保护的压力，结果最终的农业协定中欧共体接受了一律关税化，最少进口量(MA)和出口补贴削减等条件。因此，92年CAP改革是欧共体为解决自身的农业结构问题而主动进行的改革，同时也是借用了乌拉圭回合多边谈判的外部压力来进行的改革。
从财政支出方面看，92年改革前出口补贴和维持库存所需的支出呈增加趋势，但改革后 从1993年开始其支出开始减少。但与出口补贴相反，直接支付的支出不断增加。因此，92年改革与其说是为了削减财政支出，还不如说是为了乌拉圭回合多边谈判所作的政策变更，其实质是在判断边境措施、国内支持和出口补贴的削减不可避免后，迅速确立新的境内农业保护政策。“以减产为前提的直接支付”这一方式在乌拉圭回合农业协定中被认定为蓝箱政策，不纳入农业保护削减范围，因此此后的欧共体农业政策将是在维持这一政策的同时，以农村地区政策和环境政策为轴心维持并进一步发展境内农业。另一方面如何削减农业财政支出仍然是92年改革遗留的课题。
1993年11月《马斯特里赫特条约》生效后，欧洲正式从欧洲共同体(EC)时代进入欧盟(EU)时代，此后欧盟东扩及欧洲一体化的推进都对欧盟共同农业政策产生了进一步的影响。乌拉圭回合决定于2000年开始WTO新一轮多边谈判，欧盟需要为此作出进一步削减保护等政策性准备。另外，欧盟东扩后如何推进西欧与中、东欧农业的一体化也是欧盟所面临的课题。在92年改革后的政策框架下，中、东欧国家加入欧盟后也适用共同农业政策，因此欧盟除了要应对境内差距扩大与经济不平衡的问题外，由于中、东欧国家的农业生产成本是原加盟国家的40％～80％左右，这将会进一步拉低境内农产品价格，从而使CAP用于价格支持和直接支付的财政支出进一步增加。在这样的背景下，欧盟在2000年和2003年分别进行了农业政策改革。
2000年改革(2000年议程)除了降低谷物、牛肉、乳制品等的价格支持力度，对其加以补偿外，另一个重点是将振兴农村与环境保护定位为CAP的第二政策支柱(The SecondPillar)，并从第一政策支柱(市场支持措施)中重新分配预算。另外，欧盟为了准备2003年3月确立WTO新一轮农业谈判模式框架，2003年改革引入了脱钩(Decoupling)的概念，即生产与价格的脱钩政策。改革以前直接支付是按照当年的种植面积、饲养头数等各农产品的生产量进行直接支付，改革以后直接支付的大部分都和各农产品的生产要素相剥离，转变为“单一农场支付”(Single Farm Payment)。即将对耕种作物、乳制品、马铃薯、豆类、大米、种子等农产品的大部分直接支付进行合并，转换为以2000～2002年为基准期的以农场为单位的单一支付。可见，欧盟一方面面对美国和凯恩斯集团的削减压力，另一方面自身也有削减CAP财政支出的动力。在这样的条件下CAP改革实行脱钩政策，将价格与生产要素的关联切断，这样直接支付就从蓝箱转变为免于削减的绿箱政策。悃此2003年改革，欧盟意图在新一轮的多边农业谈判中取得对美国的主导权，同时强化了CAP一贯重视并保护境内农业的政策导向。
二、日欧主要农业政策比较
首先比较一下双方农业政策所涉及的主要政策课题。CAP在实施当初所表明的课题主要有农业生产率的提高、农业生产者收入的增加、农产品的安定供给等。这些课题与CAP所规定的三个基本原则相一致。在达成跨国境粮食自给后，CAP将生产过剩、环境污染、财政负担和贸易摩擦列为政策的主要课题，而且在乌拉圭回合谈判开始后，如何削减出口补贴又成为最重要的课题之一。另一方面，上世纪60年代欧洲经济共同体开始实施地区政策，力图消除经济、社会差别，此后这一课题也一直作为欧洲地区政策的全局性课题，这一点也在CAP中得到了体现。例如在欧洲农业指导与保证基金(EAGGF)的使用上，改变了过去过于重视“保证部门”的情况，通过加大对“指导部门”的支出，致力于解决农村地区的现代化和农村振兴等地区政策等问题。
日本在战后初期经济的全局性课题是实现经济自主独立，因此农业政策的关键是实现农业自立，即“强化综合粮食自给度”，政策课题的中心被设定为“粮食增产和自给”。[811961年《农业基本法》施行后主要政策课题变为“通过结构改革使农业作为自立产业”。70年代后生产量调整(减产)、土地流转、如何减少粮食管理特别会计赤字等课题成为政策的主要对象。80年代后期乌拉圭回合多边谈判，日本农业面临进一步的自由化压力，在1992年的“新政策”中政策的中心课题被定为“充满活力的农业结构、强大的农业经营”。而在1999年新基本法以及此后农业政策的中心，即2000年、2005年的基本计划中，农业政策最重要的课题被设定为“粮食自给率的提高、农业的多功能性、农业的可持续发展以及农村的振兴”。对于这些政策课题，本文将其划分成三个阶段进行比较。分别为粮食增产阶段(二战结束一1968年)、结构改善阶段(1969―1986年)和乌拉圭回合与WTO多边谈判阶段(1986年～至今)。第二阶段的开始年定为1969年是因为这一年日本试行生产量调整政策，而欧共体正式开始结构改善的讨论与政策的实施也是在1969年以后开始的。
在第一阶段，日本和欧洲经济共同体都面临战后初期粮食不足的问题。欧洲经济共同体通过以市场与价格政策为核心的共同农业政策达成了粮食自给，日本首先通过农地改革和《农地法》的颁布确保了生产要素，然后通过价格政策(不断提高大米的政府收购价格)实现了“粮食增产”的目标。在这里需要强调的是，在这一阶段日欧双方农业的发展都是在边境措施起作用的背景下实现的。进入第二阶段后日欧双方都面临农业结构调整问题，但在农业政策上出现了较大的不同。日本在解决粮食不足的问题后，实施了《农业基本法》，该法决定实施“改善农业结构”和“农业生产的有选择扩大”，即一种有选择性的结构调整政策。在20世纪60年代后期日本的水稻生产过剩，并引发了粮食管理特别会计赤字庞大的问题。为了解决这两个问题，日本战后的农业生产扩大政策出现转换，开始实施生产量减产政策。而比较同期欧洲的农业政策，我们看到，CAP强调的是选择性结构政策的局限性。以减少农业人口和耕地、改善流通为中心内容的曼斯霍尔特计划也遭到了成员国的反对。1972年指令所进行的改革只选取了其中的部分内容。同时在这一阶段，欧共体运用出口补贴扩大农产品的对外出口，而且在1975年指令中通过设定LFA政策强化了地区主义的农业理念。进入80年代后欧共体虽然实施了政府采购限制、价格控制等政策，但1985年实施的“新结构政策”也明显加强了LFA政策，当时所发布的“共同农业政策展望”强调的是通过“维持农村的社会性纽带作用”、“通过农耕保持环境景观”来实现“绿色欧洲”。因此，欧共体政策上虽有缓解生产过剩的意图，但政策的最优先课题是如何维持境内的农业生产和农村社会。
在此需要指出的另一个问题是产业结构。日本在战后实现经济复兴后大力推进产业结构的调整，由此产生大量农业劳动力外流，许多农户放弃农业(离农)或转为兼职农户(兼业)。同样在欧共体内由于农业的技术进步和产业结构的调整，也出现农业劳动力加速流向其他产业的趋势。但在第一次石油危机(1973年)后，日欧虽然同时进入经济低增长时代，但农业政策的方向却不尽相同。日本着力将以“重厚长大”产业为主的产业结构调整为节省能源的 “轻薄短小”产业为主的产业结构，在此背景下，农村劳动力大部分变为兼职农户。农业基本法提出农业现代化的路线后，80年代的主要政策中，“80年代农业政策的基本方向”(1980年)提出“尊重市场原理”，“面向21世纪的农业政策的基本方向”(1986年)强调“培育能够自立的农业产业”，也都继承了60年代的农业现代化路线。而同期的欧共体导人并强化了对青壮年农户的特别援助、山间地区对策，提出“重视地区发展的方法论”。在“共同农业政策展望”中确认了“保护属于农业公民的就业机会”、“家族农业是欧洲的基本概念之一”等理念，因此这一时期CAP的政策特点是“告别培育大规模农业的现代化路线”(永田惠十郎，1990年)。同这一阶段日本粮食自给率迅速走低相比，欧共体实现了几乎所有主要农产品的生产自给，同时成员国的粮食自给率(按热量计算)都实现了上升。
再比较一下第三阶段。乌拉圭回合谈判中美国要求欧盟对出口补贴进行大幅度削减，但欧盟主张小幅度削减，最终欧盟成功地将“减产条件下的直接支付”归入蓝箱政策从而将其划分在削减框架外。在2000年和2003年改革中，欧盟又提出直接支付的脱钩政策，力图实现向绿箱政策的转换。可以看出，CAP一贯坚持重视区域内农业的政策。而这一阶段的日本在1992年发表了题为“适应新的国际环境的农业政策开展方向”的新政策，这也是多边农业谈判进展对日本影响的结果。谈判结束后日本最终接受了“一律关税化”原则，但也取得了“缓期执行基础粮食部门的关税化”的一定“成果”。此后，1995年粮食法和1999年新基本法的施行都与乌拉圭回合谈判结果有关。
接着，再对双方政策重点之一的直接支付政策进行比较。如前所述，CAP在创设期的理念中就包含了如何处理在竞争中处于不利条件的农业地区和农业经营的问题，因此1975年LFA政策被正式引入。而日本正式导人LFA政策是在1999年新基本法中。新基本法首先引入的是“山间地区农业的直接支付制度(2000年度开始实施)”。此后，2005年“新基本计划”正式决定从2007年度开始实施“日本式直接支付”，即“跨品目农业经营安定对策”，这样日本农业政策中形式上包括LFA和直接支付政策的近似于CAP的新的农业支持政策体系正式形成。同为LFA政策，CAP早在1975年就引入了该政策，而日本在2000年才开始实施，比欧洲晚了近25年。此前，日本对山间地区农业的保护主要依赖于边境措施以及价格政策等，并没有对山间地农业在竞争上所处的不利条件进行足够的补正。从数据上看，日本农业中山间地区的农户数、耕地面积以及农业产出额分别占总数的43.4％(2000年)、41.8％(2001年)、37.4％(2002年)，约为日本农业总体的4成左右，这个比例与英国、德国和法国的比例相近。欧盟全部耕地中环境欠佳地区的比例为55.9％(1995年，15国，7800万公顷)，其中，英国、德国和法国的比例分别为44.7％、49.5％、46.3％，大都在4～5成。可以说，对日本来说，山间地区农业的重要性与欧共体的主要成员国一样。但日本在导入LFA政策前，一直坚持将结构政策定为农业政策作为其首要任务。欧共体在生产过剩及结构调整、财政压力加大的背景下依然引入了利用财政手段进行支持的农业环境欠佳地区政策，而日本则是在国内农业缩小、低粮食自给率和山间地区耕地面积不断减少、农业发展面临极其严峻的局面下引入该政策的。
根据以上叙述，可以作如下三点确认。第一，从山间地区对农业的重要性来看，对于其在市场竞争中所处的不利条件进行补正是日本政策可取的方向，虽然比欧洲晚了25年，但其引入对日本农业有积极的意义。第二，日欧双方的农业政策都强调环境和地区政策、强调农业的多功能性，在WTO多边框架内作为绿箱政策免于削减。对日本来说，政策的主要目的是防止闲荒地的增多和山问地区农业的进一步衰退，因此，政策方向向绿箱政策靠拢，加强了政策的可持续性和一贯性。第三，日本没有采用预算的单年度方式，而是决定将支付单价和制度本身固定5年，因此当未来WTO新一轮谈判取得进展，日本农业市场面临进一步开放压力时，政策的效果依然有限。根据日本学者等对英、德、法三国LFA农户的研究，当农产品价格下降时LFA以外的补贴和收入补偿等资金的比重加大，而且在三国LFA农业生产者的数量仍然在减少。因此，日本要实现政策目标，需要同时结合其他确保农户收入的政策。如前所述，欧盟在CAP2000年改革中将振兴农村和环境保护作为第二政策支柱，日本也在新基本法中将“振兴农村”作为该法的重要构成部分。但与欧洲一样，日本农业政策向财政负担型转变将进一步加大财政负担，因此，确保农业预算将是政府面对的最重要课题之一。“跨品目农业经营安定对策”(日本式直接支付)对支付对象做了限制，在支付的两类范围，即“纠正生产条件差别”和“缓和因收入变动而产生的影响”中都对支付对象做了限定。而且在直接支付规模下限规定上，欧盟的规定远远低于其平均经营规模，而日本的规定为4公顷(不包括北海道地区)，远远高于其1公顷的平均经营规模。因此日本的直接支付政策更加偏重于中、大规模的农业生产者，是一定程度上重视结构调整的选择性政策。
三、CAP的核心特征及对日本农业改革的启示
从以上考察及分析中，可以对CAP做如下五点总结。
第一，在CAP中确保境内的粮食自给是欧盟农业政策的前提。早在上世纪60年代欧共体就已经解决了粮食安全和粮食自给的问题，所以现代欧洲农业政策中这一问题已经不太被提及。CAP从最初实施开始就设定了出口补贴，可见其政策中自然包括境内粮食自给的含义。
第二，CAP从实施之初就与欧盟的地区政策密切相关、带有鲜明的通过收入政策来防止区域间和lT农业间差距扩大的特点，政策中价格政策作为收入政策的一个环节发挥了积极的作用。在几次改革中，地区政策以及农村政策不断得到强化，而且LFA政策与环境政策的重要性也在加强。
第三，从产业结构的角度看，CAP受到了欧盟产业结构调整的影响，但在欧盟产业结构升级的过程中，农业对就业、环境等所起的作用依然受到了重视。上述的1985年“共同农业政策展望”倡导的“保护属于农业的人们的就业机会”就反映了这一点。
第四，政策对LFA和环境保护的重视，虽然被规定在上述的地区政策、农村政策中，但它也是为应对多边谈判农业开放而产生的保护境内农业的新方式，因此本身也带有保护境内农业的性质。这一点从直接支付由蓝箱政策向绿箱政策的转换也可以得到确认。
第五，CAP的基本性质包含在其三个基本原则中，而这三个基本原则也意味着“区域同盟”。CAP是“共同的(Common)”农业政策，其最初就是区域同盟政策的一环。区域同盟这一性质规定了欧盟政策体系的根本，因此CAP的基本性质也由区域同盟所规定，同时与同盟中的成员国的现实状况密切相连。在区域同盟的框架下，CAP对内承担着收入政策、地区政策、农村政策和环保政策的作用，对外也作为同盟发挥着战略影响力。这一点在历次多 边谈判的过程都得到了体现。2003年CAP改革时的欧盟农业委员弗朗兹?费什勒(FranzFischler)曾说过：“自由化的推进绝不是抛弃本国的农民，环境、景观的保护都需要农民。而保护农民不是用市场，也不是用贸易壁垒，而是用本国的农业制度。”
从上可知，欧盟的共同农业政策及以上特征对日本农业政策产生了重大影响，对当今日本农业改革也提供了启示，在此提出四点总结。
第一，从农业在粮食安全中所起的作用来说，日本的农业政策今后在相当长的时期内仍需从提高粮食自给率出发。现行的政策也应坚持新基本法以及新基本计划所制定的关于自给率的相关政策，今后的相关政策改革也不能脱离这个中心。
第二，除了欧盟外，美国也在1996年农业法中导入了固定直接支付政策，可见日本农业政策将不可避免的向以直接支付为主要手段的财政负担型转换。随着多边农业谈判的深入，日本面对国内将会继续充实和完善直接支付体系。为实现粮食自给率目标，有必要结合以单个农产品为对象的支付政策。这里需要指出，日本农业政策一直以来都受到国内政治动向的影响，历次大选都对农业政策产生了较大影响，二战后“农林族议员”派系持续强大的影响力就是最好的佐证。选举结果的变化及政局动荡对农业政策造成的“反复”和“倒退”效应是日本农业政策停滞不前的重要原因之一，国内政局稳定以及农业发展方向认识的统一是今后日本农业发展不可或缺的前提条件之一。
第三，对于山间地区，通过直接支付进行不利条件补正和对农业的多功能性的支持仍将是今后政策的重点之一，日本需要强化财政支持力度。另一方面，为了应对山间地区农村人口减少和老龄化问题，在农村政策中也需推动改善农村居住环境、促进青壮年劳动力从事农业活动的相关政策的进展。欧盟的强制性动态调整机制(System of Compulsory Modulation)可供参考。同时制定政策应发挥地方行政的主导性作用，构建扎根于地方的农村政策框架。
第四，从日本的生产要素赋存和产业结构来看，今后日本农业的发展有必要结合东亚经济一体化的问题来考虑。欧洲一体化的进程给世界许多其他地区提供了区域经济、政治一体化的参考，东亚地区也有许多关于此类的讨论。从CAP在欧洲一体化中所起的作用来看，东亚地区以小规模、家庭生产方式的水稻农业为主的共同的农业特点，也为将来在东亚建立共同的农业政策提供了前提。另外日本在多边框架中也可以加强与同为东亚地区大国的中国进行包括农业领域的合作。而日本自身所具有的经济实力和在农业技术上的条件都能为东亚地区的农业发展作出贡献。