[摘要] 我国已初步形成一套舆情信息工作体系，并在机构、队伍、制度、理论、技术等方面取得一定成效。但该体系存在工作机构不健全、报送内容不明晰、报送指向不明确、人员激励不充分、信息分层不具体、信息采集不深入、信息不能共享等问题。需完善舆情机构和网络，加强部门间合作交流和信息共享，强化舆情工作者激励机制，深化舆情信息分析研究，构建舆情调查和安全保障机制，以形成职能明确、运作有效、成果显著的舆情信息工作体系。
[关键词] 舆情信息 工作体系 舆情报送 舆情分析
[分类号] G203
1 舆情信息工作体系的发展现状
舆情概念有狭义和广义之分。狭义的舆情指在一定社会空间内，围绕中介性社会事项发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度。广义的舆情指由于各种事件刺激而产生的通过某一载体传播的人们对于该事件的所有认知、态度、情感和行为倾向的集合。舆情的核心形态是舆论和民意。舆论是公众对公共事务公开表达的具有影响力的意见。舆论一般借助媒体来呈现。民意是民众的意愿，也就是民心、民愿，包括民众的心理意识、思想取向。民意一般借助民意调查、测验等方式来呈现。严格地讲，舆论与民意有交叉和重合部分。
随着大众媒介尤其是网络媒介的兴起与发展，媒介所提供的互动、反映、表达、聚合等功能使公众有了发表自我想法、意见、观点、诉求、情感的空间和渠道。随着公众权利意识、表达意识、个性意识等张扬，公众也越来越需通过各种媒体表达自我话语，这导致舆情呈现爆发式增长之势。从态势上看，大量舆情指向了执政党、政府及其部门，而执政党和政府为把握公众对公共事件、政策和社会现象的态度、意见、看法和评判，开始注重对舆情工作体系的制度化构建。舆情信息工作体系，指执政党和政府内部系统构建的用来监测、汇集、研判、预警和反馈公众对公共事件、政策、活动、现象的认知、态度、情感和行为倾向的一整套工作机构、管理制度、技术平台、工作方法等。目前初步形成的舆情信息工作体系可从机构、队伍、制度、理论和技术等层面来呈现。
1.1 机构建设
2004年6月中宣部成立了舆情信息局，是依托中央和地方宣传思想工作的系统，专门开展全国性舆情信息汇集、分析和报送等工作。舆情局下设网络舆情处、社会舆情处、舆情分析处等机构。随后大部分省(市、区)宣传部门也成立了舆情信息处、科、室或中心等，一些县(市)也设立了舆情机构。除党的宣传系统外，国务院下属教育部、公安部、新闻办等也构建了舆情信息汇集报送体系。另外，政法系统以及一些科研院所等事业单位也形成自己的舆情汇集与报送体系。
1.2 队伍建设
目前，一批专门从事舆情搜集、汇总、分析和预判工作的人才队伍已初步形成，并开始成为舆情信息工作的中坚力量。除了队伍构建外，中宣部及地方党委和政府舆情部门也通过各种形式的舆情信息工作会议、舆情培训班、新媒介应对研讨会等形式来培训各级舆情工作者，以提高舆情工作者的舆情搜集、分析和预判能力。
1.3 制度建设
一方面，舆情部门通过建立考核、评价、奖励等制度建立舆情工作机构和舆情工作者考核奖惩机制，如通过承担任务次数、领导批示次数、好信息加分等指标作为考核舆情机构和舆情工作者的依据；另一方面，通过日常工作规则、规范等构建了舆情专报制度，如宣传系统将舆情信息分舆情摘报、舆情参阅、舆情专报、分析报告、网上舆情和业务通讯等类型。另外，舆情部门还通过预案、预警等方式建立了重要舆情信息快速汇报与反馈体系。
1.4 理论建设
自1999年开始，以舆情理论分析为主的天津社会科学院舆情研究所撰写了《舆情研究概论――理论、方法和现实热点》、《国家决策：机制与舆情》、《网络舆情研究概论》等舆情理论专著。2004年该所还与中宣部合作编写了《舆情信息汇集分析机制研究》一书。中宣部也组织专家和事务工作者编写了《舆情信息工作概论》、《网络舆情信息工作理论与实务》等书籍。这些书籍为舆情机构和舆情工作者做好舆情信息工作提供了理论指导。
1.5 技术建设
近年来舆情分析技术平台或系统建设取得了一定成效，这些舆情分析平台或由软件公司独立开发，或由政府部门与高等院校等合作研发。如以北京大学计算机研究所为依托开发的方正智思舆情监测分析系统，深圳广道高新技术有限公司为公安部开发的高校校园网舆情分析预警智能管理系统平台等。这些系统大多通过对网站、新闻组、BBS、BLOG等信息源的实时监测，帮助各级政府部门及时把握当地社会舆论、市民热点讨论的话题及突发事件的意见等。
2 舆情信息工作体系的发展困境
虽然舆情信息工作体系在机构、队伍、制度、理论和技术等层面取得了系列成果，但现有的工作体系仍然存在系列问题，如图1所示：
2.1 基层舆情信息机构未能有效建立
目前，在“自上而下”的发展路线下，中央和省级舆情信息工作机构大多已建立并有效运转，然而，涉及市县的基层舆情机构基本未成立。虽然中央或省级机构为掌握基层舆情信息而设立了一些直报点或舆情直报员，但由于缺乏机构、经费等支持，直报点及直报员并没有长期的工作热情。在基层舆情信息不能有效向上报送的情况下，舆情工作价值及舆情部门反映基层事件或群众态度、情绪的功能受到了约束或限制。
2.2 舆情信息工作具体内容不明确
不少干部和舆情工作者未能明确舆情信息工作具体职责，将舆情与情报或新闻相混淆。其实，舆情汇集与情报搜集有很大不同，情报注重对涉密性内容的发掘，通常是涉及国家安全、领土完整、政治运行的信息，由国家安全部门的专门人员来搜集。而舆情主要反映民众对政党、政府、官员及公共事件、政策或现象的态度、情绪、反应和行为倾向等，具有公开性、普遍性、大众性等特征。另外，舆情汇集与新闻报道也有区别。新闻是记者在深入事件或热点现象第一线基础上发布和报道的事件地点、规模、发展态势等信息，注重客观性、描述性、形象性和生动性。而舆情反映民众对某一事件或现象的态度、情绪或倾向等，注重分析性、反应性和归纳性等。
2.3 舆情信息科学化报送机制未形成
现行舆情报送体系存在几个突出问题：①忽视舆情报送的地方性、独特性。不少舆情机构或工作者忽视对本地事件、现象及民情的关注，尤其忽视对基层民众社会政治态度的关注，而偏重于对普遍化、表面化及大众化舆情的报送；②舆情工作者出于维护地方利益及地方关系考虑，不及时报送本地发生的对本地政府及官员不利或负面的事件或现象；③注重在数量上规定舆情直报点或舆情工作者汇报量，忽视质量，导致上级部门获得了大量一般性信息，而缺乏有价值信息；④忽视舆情报送深度性和持续性。一些舆情机构及其工 作者只反映民众直接态度或情绪，而不注重态度或情绪背后的深层因素，不注重前瞻性预判。而一些舆情工作者习惯于不断对新问题或新现象的报送，而忽视对特定事件或现象的持续追踪和深度分析。
2.4 对舆情工作者的激励与培训不完善
舆情工作者是舆情信息的工作主体，其工作态度、面貌和精神直接影响舆情报送的数量和质量。虽然目前初步建立了舆情工作者考核和奖励机制，但考核着眼于舆情工作者所报信息采纳量，而奖励也着眼于信息采用和批复情况。这一激励方式可能使舆情工作者在短期内有工作积极性，但长期的舆情报送工作可能消磨工作激情。因此，未来激励机制需探讨长期状态下如何保持舆情工作者敏感、主动、积极的意识和状态。同时，一些舆情工作者没有主动意识和自我见解，不能对舆情态势做分析和概括，也无法对舆情演化做预判和对舆情引导提建议。另外，舆情工作者对网络舆情迅猛发展和巨大威力缺乏认识和准备，在汹涌的网络舆情面前被动、盲目、惶恐且反应不当。
2.5 舆情信息未分层导致信息过多过杂
舆情信息是多元的，涉及经济、政治、文化、社会和网络等多领域。同时，舆情信息的重要性各不同，有些是国家层面决策和领导人需关注和了解的信息，有些则是地方层面的决策所依据的信息，有些信息不是决策所需或基本无用。目前由于没有有效的信息区分机制，舆情工作者和报送机构不知哪些信息是国家所需，导致大量无用、无效和无序信息汇集到国家部门，地方决策和领导施政所需信息却无人报送，出现了舆情信息工作单位只求为中央负责而不为地方服务的问题。另外，舆情工作者未能很好地区分舆情特征、范围、量级、程度，往往将一般舆情严重化、将个别舆情普遍化、将简单舆情复杂化。
2.6 舆情信息的主动采集机制未有效发展
不少单位和舆情工作者着眼于网络信息、报纸新闻及民众话语的搜集和归纳，着眼于对已显现事件或已表达言论的汇集，而这属于较低层级的信息集合和归纳。实际上，舆情信息工作要大力借鉴西方比较成熟的民意调查体系以及一些具体的做法和方式，要主动调查和了解民众的意愿和潜在情绪。因为就现实情况看，公众有时并不在网络、报纸等媒介上批露或展现自我的认知、判断和情绪，这就需要通过调查或测验等方式来获取相关信息。舆情调查或测验是改变舆情工作被动和应对局面，实现主动出击的有效方式。
2.7 舆情信息的内部共享机制未有效构建
目前，不少单位都构建了舆情信息工作体系。中央既有党委宣传系统，也有教育部、新闻办等政府系统构建的舆情工作体系。从工作机制看，各舆情系统独立运作，为本部门及直接上级机构或领导服务，没有形成合力。虽然多元体系有利于舆情汇集，但增加了舆情汇集成本，各部门或单位独立运作会带来重复采集、重复汇报等弊病，也增加了更高层机构和领导区分、筛选和剔除信息的工作任务。另外，不同部门或人员汇集到的信息，往往会带来取向不同的多版本信息，导致更高机构或领导无所适从。
3 舆情信息工作体系的发展走向
为完善舆情信息工作体系，本文针对当前存在的问题以及适应未来的施政或工作需要，就舆情信息工作的制度、机制和工作方法等提出以下建议。具体工作体系框架如图2所示：
3.1 完善舆情信息工作网络和机构
舆情机构不仅要“自上而下”，也要“自下而上”，即未来舆情信息机构和队伍建设要倾向于基层，特别是乡村、厂矿、县镇。为保证基层有人员、有经费、有机构从事舆情汇报和调查，可考虑在整合现有诸如统计局调查队、新闻机构派出记者、基层宣传工作者等力量基础上构建能够全面覆盖乡村、厂矿的县级舆情工作基地，并提供经费和人员保障，招聘或培训一批专职舆情工作者，吸纳一批兼职舆情工作者。同时要完善舆情工作机构和人员体系，使基层舆情能快速有效地反映到省级和国家级部门的决策和视野中，保证基层民情、民愤、民怨及民愿等能直达上层，保证有机构和人员来完成上层或领导想了解的民众对某个可能出台政策的态度和建议等。
3.2 完善舆情工作的合作与交流机制
为扩展舆情工作网络，舆情信息工作部门要与其他部门开展多方面合作、沟通与交流。舆情部门可与报社、网站构建交流机制，报社、网站可将不宜报道但对决策和领导有用的信息反馈到舆情部门，舆情部门也可向媒体提供热点事件的公众态度等。另外，舆情部门应积极与政府部门合作，如与信访部门合作，将信访热点问题及民众反映的舆情进行汇总、分析并将成果及时报送决策机构和领导。总的来说，政府内部部门掌握了大量对决策有用的信息，这些信息如果通过舆情渠道汇报往往能取得快捷、及时和受关注的效果。
3.3 完善舆情工作者的激励和发展机制
要提升舆情工作者工作待遇，保证有编制有岗位。要扩大舆情工作者奖励面和奖励度，改变仅依靠舆情信息采用量来定奖励的局面，可建立基于舆情信息质量和重要性的奖励机制。同时，还要构建舆情工作者职业发展机制，使舆情工作者有上升的空间和机会。另外，要加强舆情工作者培训体系，要在一年一度舆情信息工作会议基础上，开展更大范围和更多层级的舆情信息培训机制。而地方机构也可通过培训工作促使舆情工作者了解本地政府的施政取向或信息需求，为地方性施政活动服务。
3.4 建立和完善舆情信息的区分标准
制定及时更新的各级政府和领导的关注热点及施政需求指南，使舆情工作有方向并重点避免报送盲目性。一般而言，中央比较关注思想动态、社会思潮、意识形态、价值观、社会心理等深层舆情，而地方政府比较关注具体政策和行政活动的舆情。另外，要让舆情工作者了解各类事项归属管理部门并建立特定部门舆情报送通道，使舆情工作者明确所汇总信息该报向哪个部门，而获得信息的单位可对舆情工作者报送的舆情信息的有用性进行反馈。
3.5 保证舆情信息的及时反馈与应对
虽然舆情信息反馈与应对不是舆情信息工作部门任务，但舆情信息工作机构要倡导舆情机构和舆情工作者就舆情做出分析和判断，并提出具体化反馈和应对建议。对于特别有价值的舆情反馈与应对建议，舆情工作部门要对建议提出者进行奖励和表彰。另外，舆情工作部门也可考虑建立舆情反馈机构或制度，如舆情发言人制度，就公众关注而又不充分了解的舆情热点进行发布，而对于其他类型的舆情信息则通过报送渠道上报。
3.6 建立科学有效的舆情调查和监测体系
舆情部门应与新闻、宣传和媒介部门等有所区分，舆情信息工作应减少简单的媒介信息搜集，而要特别注重原生态公众情绪、态度和意见的汇集，包括公众对可能采取的重大活动、政策和方略的态度、判断和认知及公众心理潜在的未公开表达的信息和情绪等。为了更全面掌握未在媒介上公开的公众情绪、态度和看法等，需利用科学有效的调查、测量和分析工具，要大力引进、消化和利用民意调查的工具、方法、技术和理论。
3.7 构建舆情信息的内部共建共享共用机制
为减少重复性工作，推进舆情信息共享，要建立更权威更具整合性的舆情信息工作单位，以改变各部门或机构各自为政、独立作为的工作方式。同时，建立具有信息共享功能的内部技术系统或平台，避免信息重复采集，实现信息互通有无，防止信息偏向或疏漏。另外，还可考虑建立基于共享舆情的共同决策和应急体制，即依据共享的舆情，在多部门或多层级机构和领导支持和参与下，出台和制定更具整合性、协调性、一体化和配套性的政策、规章和规划。
3.8 建立舆情信息工作的保障和安全机制
要完善舆情信息技术支持平台，扩大和完善舆情汇集方法、渠道，发展舆情分析新型工具、方法、指标和标准，建立基于技术的舆情干预。要完善舆情信息工作办公平台，构建便于舆情工作者交流和沟通的工作网络和技术通道。要构建舆情安全预警和应急体系，有效应对舆情信息工作中可能出现的突发性问题，使舆情工作体系在部分瘫痪或失效情况下仍能开展工作。要强化舆情信息平台安全性能，构建多重技术化和人工化、保密性和安全性的保障体系。最后，还要强化舆情工作者安全性和保密性教育和处罚等机制。