论行政诉讼立案登记制改革的困境与突破
摘要 自从2015年立案登记制改革以来，人民群众的诉权大大得到保障和改善，在敏感的行政诉讼中，立案登记制改革显得更为重要。但是随着改革的推进，人们在实践中也逐渐发现了立案登记制并不如想象的那么美好，随之带来了起诉条件释义不明、案件数量井喷式增长、诉权滥用、基层法院人少案多等诸多难题。如何摆脱这种困境，实现立案登记制的突破将是改革下一步的重中之重。
关键词 立案登记制 多重纠纷 调节手段 滥诉追责
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.299
一、立案登记制改革的背景
立案作为诉讼的起始程序，它是当事人诉权有效行使的重要保障，从而影响到实体利益的实现。行政诉讼向来有“三难”：立案难、审理难、执行难，而立案登记制度则针对的是立案难的问题。在传统的立案审查制中，法院往往进行提前的实质审查，属于典型的案外程序，缺乏公开性、规范性及当事人的参与性，严重损害了当事人的诉权和法院的公信力。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求对法院的立案制度进行改革，变立案审查制为立案登记制，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。行政诉讼立案审查制变更为立案登记制，意味着立案程序由职权模式向诉权保障模式转变，这就为全面解决立案难题提供了制度上的保障。
二、我国行政诉讼立案登记制的实质特征
我国学界普遍认可的完整意义上的行政诉讼立案登记制，主要指当事人向法院提起诉讼，递交了符合要求的起诉状，法院就必须予以登记立案。它是一种与立案审查制相对应的立案制度，并不预先设置实质审查。目前，英国、美国等一些西方国家均采用立案登记制。
（一）西方各国的立案登记制
西方各国出于充分保障当事人诉权的需要，尤其是英美法系国家并未提前设置实质审查的障碍，而是以形式审查为主。在英国，行政案件和民事案件大体的诉讼程序相同，民事案件分为两部分：即提交诉状和事后答辩。当事人提交规范统一要求的文件后，法院进行简单形式审查就完成案件的受理。类似的在美国，《美国联邦法院民事诉讼规则》规定：当事人在向法院提交诉状后，直接由书记官进行格式审查，然后书记官的职责就是找出具体的错误，再来使律师纠正，但“书记官不得仅因提交文件的格式不适当而拒绝接受所提交的任何文件。”所以说，英美两国的立案登记制较为典型的体现了形式审查的执行方式。当然，这并不代表所有案件毫无甄别的都会被受理，英美两国的立案登记制与其案件审理阶段首先进行诉讼要件审查的。其立案登记制还配套一系列其他审查措施，从另一个角度而说这种审查并不等于是零门槛的。对于那些不具备规定要件，不符合法律要求的诉状，法院不会受理，更不会进而展开其他实体审查。
在大陆法系国家，以德国的行政诉讼立案登记制最为典型。德国，立案登记并不意味着审理程序的马上开始。德国法院开始会审查原告是否为缴纳了相关的诉讼费用；然后会审查该案件是否运用了并经历了相应其所在州的州法律的调解程序；最后，由法院检查其起诉状是否包含了强制规定的内容。实际上与英美国家的实体资格要件审查存在类似之处。其他大陆法系国家诸如日本和法国，做法与德国类似。
（二）我国行政诉讼立案登记制的实质
我国之前的立案审查制度主要是针对案件的实质环节进行前置审查，此次改革立案登记制意图将这种实质审查变化为形式审查。根据新《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，因此，法院在决定是否登记立案之前就要根据新《行政诉讼法》的第49、25条的规定，对起诉条件进行审查，从而判断这些案件是否能够立案。
但是我们来看第49条中规定的这些起诉条件：原告是否是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系；被告本身是不是明晰的；起诉状中是否有具体的请求和明确的依据；相关人民法院是否具有管辖权等等。我们可以看到这些起诉条件在西方中几乎都在实体判决要件的范畴内，也就是说基本属于在登记立案之后由承办法官进行审查的细节内容。所以说，我国的行政诉讼立案登记制同西方国家的立案登记制是有着显著区别的。
对于第49条中规定的这些判定标准，实际上在具体操作中并没有想象的那么简单。比如对于受案范围和案件管辖的确定，不可避免的涉及到对案件发生地和实际确认地点进行审查。又比如对于案件是否有利害关系的确定，对于这种利害关系的确认过程中，也不可能仅仅停留在对案件的形式审查中，或多或少的涉及到对案件实际关系的确认和审核。所以综合以上情况，我们知道我国的立案登记制度实际上是西方国家立案登记制度的改进版本。它并非是一成不变的照搬西方国家的立案模式，而是结合我国的实际国情和客观存在的社会现实，吸收了前任立案审查制度的可取之处，从而实行的一次具有中国特色的制度改良。因此，我国的立案登记制度并不是完整意义上的立案登记制度，而是近似于一种准立案登记制度。
三、我国行政诉讼立案登记制度的实际困境
受限于社会发展和我国法律资源的现实，我国行政诉讼立案登记制度改革并非一帆风顺，我国的立案登记制度依旧面临着诸多困境。下面我将一一阐述目前行政诉讼立法登记制改革中遇到的几个典型难题。
（一）起诉条件立法阐释不明
2015年新《行政诉讼法》明确指出：“符合本法规定的起诉条件的”案件才实行“登记立案”。如何判断当事人的起诉是否属于“依法应该受理的案件”呢？就目前现有法条和2015年4月15日最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）并没有明确规定。这就使得法院在审理案件时对于具体起诉条件的把握不大确定，也让人们产生了一定的误解。许多人在新《行政诉讼法》产生了一个印象是：只要我向法院上诉，法院就应该受理。许多基层法院也对此产生了一定的理解错误，导致了大量不该受理立案的案件被立案。这就是初步放宽审查门槛的后遗症。我国的立案登记制本身就不是完整意义上的立案登記制，对于诉讼的立案也实际上还存在着一定的实体审查环节，但是法院在具体审查过程中一不小心就会走进传统的立案审查制度的前置审查的死胡同，这样一来改革便无意义。因此，平衡好这两者的关系尤为重要。