生态公益林的经营管理机制研究
摘 要：生态公益林建设是我国为保护人类生存环境，改善人民生活质量，采取的森林经营法。近20年来，公益林建设取得不小成绩，但也存在不足，本文针对公益林经营管理中存在的问题，探讨了经营管理机制，并提出了相应的对策。
关键词：生态公益林;经营管理机制
生态公益林是以维持生态系统平衡，实现森林资源可持续经营为目标的森林。始于1996年我国提出的森林分类经营法，即将森林分为商品林和生态公益林两类，其中后者再分为防护林和特殊用途林。生态公益林的提出解决了过去森林经营中只重视木材生产而对防护和其他特殊功能不够重视的问题，近20年来取得可观成就，对发挥森林生态效益，保护生态环境，改善人类生存条件，发挥出了积极的作用。生态公益林的经营方式决定了它不以经济效益为主要目标，在经营管理上更注重公益性质，因而有别于商品林，但也因为这个原因，在市场经济体制下经营生态公益林的激励效果弱于商品林，由此带来管护积极性差，林分质量不高等问题，因此本文对生态公益林的经营管理机制进行了研究。
一、生态公益林经营管理中存在的问题
1. 宣传不到位，认识水平低。对生态公益林的公益性质宣传不够，社会认知程度低。作为基层群众来说，没有充分认识到生态公益林在保护环境、发挥生态效益方面的作用，只看到公益林补偿资金不高，收益不如商品林，因此积极性有所欠缺。
2. 补偿不灵活，经营不积极。目前，公益林补偿制度还不够完善。一是补偿标准低，与经营者应获利润相比差距较大，难以体现补偿的本质以及“受益者付费”的原则。二是补偿机制不灵活，政府作为公益林唯一的投资主体，缺乏市场化手段，做不到“效率优先，兼顾公平”的原则。公益林管理中很难做到按照区位状况、立地条件、林分质量、树种分布等差异分类补偿，补偿标准单一，经营者付出的差别难以体现，必然影响积极性。三是激励保障机制不健全，例如管理部门责任不明确，执行不到位，存在资金截留、挪用等现象。
3.人员素质低，管护不到位。生态公益林管护人员主要由乡镇林业站部分在岗人员、机构改革分流人员及乡村干部、护林员等组成，素质参差不齐，部分护林员责任感较差，加上管理单位监督不到位，造成管护工作难以落实。由于补偿资金少，公益林管控难度大，部分地区出现盗砍乱伐现象。许多林农科学管护知识少，缺乏森林防火、野生动植物保护等方面的知识，管护水平低。
4.林分质量差，生态效益低。生态公益林存在品种单一，林层结构简单。纯林多，混交林少。树龄低，成熟龄少。有些地区则以灌木林为主，乔木林少。由于林分质量不高，防护功能弱，难以形成有效的水土保持、水源涵养等生态效益。
二、建立和完善生态公益林经营管理机制的措施
1.加强组织机制。生态公益林工程是一个系统工程，必须加强领导和完善组织体系，才能将这项宏伟工程有序推进。地方林业局内部应成立生态公益林领导小组，下设管理办公室，全面负责生态公益林工程的实施和管理工作，包括制定生态公益林长期规划和年度计划，以及生态生态公益林的设计、实施、检查、监督等工作。办公室内配备专业人员和相应的设备，以便快速管理和查阅生态公益林资料，并服务于广大人民群众。乡镇应成立生态公益林管护队，聘用专职管护员。村队一级聘用生态公益林协管员。这样从上至下形成完整的生态公益林管护网络，并要实施目标管理制，每一级都有专人负责。
2. 完善保障机制。在现有生态公益林补偿标准和管理办法的基础上，落实补偿数额和标准，并确保补偿资金发放渠道顺畅，专款专用。林业管理部门与林权所有者签订管护委托书，与管护人员签订管护合同，然后根据核定的人数支出补偿资金，严格实行定员定额管理。为了便于资金发放，采用一卡通方式将资金发放到林权所有者账户上。
3. 健全管护机制。根据实践经验，单一分户管护和单一集中管护都难以实现有效管护，前者管护效果难保障，后者生态补偿目标难实现，所以可采取更加灵活的管护机制。在加强宣传、明确责任和考核的基础上，尊重林农个人意见，有意愿又愿意承担管护责任的可与其签订林农个人护林合同;不愿或无力承担管护责任的可将生态公益林纳入集中管护范围，并安排护林员进行管护。对这两种情况都要实施管护效果考核，对个人未尽管护责任且考核不及格的，管护单位有权聘请护林员实行统一管护，并从其收益中扣除聘请护林员部分的费用。护林员严格按标准选拔，并实行聘任制。
4. 档案管理机制。设置生态公益林档案，如分户明细表、林权共有人对应表、公益林小班一览表及小班图、区划界定表、林权管护委托书及管护合同、补偿资金发放明细表等，并健全档案管理制度，安排专人管理。利用信息技术优势，建立与纸质档案对应的电子档案，强化对档案的管理。
5. 监督管理机制。由财政部门和林业部门对公益林补偿资金的使用进行监督，并接受上级审计部门的检查，对违反公益林管理规定和不履行管护责任的护林员、林农，责令其整改，并视情节停发或扣减补偿资金，直至整改合格。
三、加强生态公益林经营管理的对策
1.加强宣传发动，提高保护意识。生态公益林建设利国利民，关系到可持续发展，但因该项工程政策性强，操作复杂，所以应充分利用可以利用的一切宣传工具和形式，例如设置宣传栏、标志牌、公告栏、监督岗，以及通过广播、电视、报刊、集会等宣传。
2.完善制度建设，公平解决争议。建立生态补偿社会制度，完善利益相关者的表达机制，对于争议问题应公平公正地解决。有争议的补偿资金应暂缓发放，待调查清楚并解决问题后再发放。调查必须实地了解，明确补偿对象与面积。有错必改，及时更新补偿对象与面积。
3. 提高补偿标准，实施分类补偿。通过加大公益林的投入、拓展补偿资金来源渠道等方式逐步将公益林补偿标准提高到合理的范围。还应根据经济发展水平、林种、林龄、林分质量等因素制定分类补偿标准，以提高补偿效果。
4. 改造低效林分，提高林分质量。通过加强抚育、科学补植等手段，对低产低效生态公益林进行改造。同时加强病虫害防治、封山育林等措施营造复层混交林。对树种结构单一、生态功能低下的公益林进行合理间伐或择伐，以提高公益林林分质量。
四、结语
综上所述，加强生态公益林的经营管理，可以有效改善生态环境和维护生态安全，为构建和谐社会及可持续发展创造良好的条件。公益林的经营管理机制是决定公益林建设成效的核心问题，因此需要重视和完善，以便使公益林事业不断发扬光大。
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