公务员依法行政 [公务员的素质与依法行政]

　　公务员的素质，是指公务员从事行政管理工作所必须具备的基本条件，以及在行政工作中经常起作用的内在要素的总和，由政治思想素养、法律意识、知识素质、道德水平、沟通与处理能力、生理和心理素质等要素构成。
　　
　　1.公务员素质对依法行政的影响
　　
　　在国家全面推行依法行政的历史条件下，公务员的政治素养，法律意识和知识素质对依法行政的真正实施起着突出的作用。
　　
　　（1）公务员的政治素养是实现依法行政的保障
　　公务员政治素养是指公务员的政治思想状况和政策水平,包括政治立场、思想作风、工作态度、政策水平等因素。政治素养是党性和阶级性在国家公务员素质中的体现,具有导向性和质的规定,对公务员的其他素质起着主导和决定性作用。我国是一个无产阶级专政的社会主义国家,实行人民当家作主,一切权力属于人民。中国共产党是执政党,党是人民群众利益的代表,政府是党领导下的政府,人民群众是党的坚固社会基础,从本质上来看,其利益是相一致,相统一的。国家公务员作为党和国家实施“依法行政”的主体,首先就要政治上过硬,思想上过关。早在20世纪80年代,邓小平同志就曾指出“要教育全党同志发扬大公无私,服从大局,艰苦奋斗,廉洁奉公的精神,坚持共产主义思想和共产主义道德”。一个公务员业务能力的高低,工作态度和服务态度的优劣,能否全心全意为人民服务,完全是由思想政治觉悟的高低,思想道德品质的好坏和理论素养的高低支配和决定的。如果公务员有高度的思想政治觉悟、较高的理论素养和高尚的道德情操,就一定会始终保持清正廉洁,艰苦奋斗,全心全意为人民服务,为党和人民的事业鞠躬尽瘁,死而后已。焦裕禄、孔繁森、吴天祥、姜云胜等同志就是人民的好公仆。在德才之间如果德高,“才”差一点,能力低一点,也可以发扬奋发向上的精神,刻苦学习,去提高去弥补。反之,如果思想政治觉悟低,道德品质差,即使他的“才”再高,也不会恪尽职守,努力工作,全心全意为人民服务,甚至会严重腐败,堕落成为犯罪分子。国家公务员在行政过程活动中,只有毫不动摇地坚持党的领导,坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论及“三个代表”作为指导思想,才能保证依法治国的领导权牢牢地掌握在执政党手中,从而排除各种干扰,在根本上保证依法治国的正确政治方向,并在此方向下进行依法行政。
　　
　　（2）公务员的法律意识是实现依法行政的前提
　　法律意识就是指公务员进行行政行为要按照法律的规定、意图、程序和方法，树立依法管理国家、管理经济、管理社会事务的观念。公务员法律意识的高低对依法行政能否得到实施起着关键作用。树立法律意识实质上就是要求公务员具有“法律至上”的观念，即以法律作为行为活动的最高标准。要有“法律至上”的法律意识，公务员就首先必须对我国的法律有相当水平的认识。我国是社会主义国家，所实行的法律与西方的法律有着本质的区别。
　　第一，法律代表的意志不同。我国社会主义法律代表着党和全体人民的意志，代表着社会主义发展的方向和追求，是中国特色社会主义初级阶段最高价值观的体现;而在西方资本主义社会，法律体现的是大资本家及其利益集团的意志，是西方资产阶级价值观的体现。
　　第二,经济基础不同。我国是以公有制为基础的社会主义国家,法律是以保护公有制经济和其他所有制经济,保护公民的合法财产为目标,以实现共同富裕为最终目的的法律;而西方的法律制度是以财产私有制为基础、“个人财产神圣而不可侵犯”为目标。
　　第三，政权组织形式不同。我国是一个人民民主专政的社会主义国家，全国人民代表大会是最高的权力机关，广大人民群众通过“人大”对国家进行管理，法律是“人大”所制定的,反映了广大民众的利益和要求；而西方的立法机关――议会，实质上是各利益集团讨价还价的场所，法律是各方利益妥协的结果。
　　由此看来，我国的法是人民之法，其权威性应高于一切，无论公民还是公务员都应该做到知法、懂法、守法和护法。其次，公务员也应该认识到法律，特别是行政性的法规，不仅仅是对行政权的约束，更是为公务员行为提供依据和保障。国家公务员在行政过程中，只有具备较高的法律意识，才能真正提高其工作和服务态度，提高行政行为的效率，才能确保依法行政的实施。
　　（3）公务员的知识素质、沟通与处理能力是实现依法行政的基础
　　所谓公务员的知识素质就是指公务员的知识体系和组成方式，它包括一般知识、专业知识和业务能力。知识素质是公务员其他素质的基础，其内涵和结构的合理性，直接关系到公务员能力的发挥、行政效率的提高及依法行政的落实。根据行政职业的工作需要，公务员的知识素质应该具有广博、实用、精通的特点。公务员首先必须掌握从事行政行为所必须掌握的基础知识。其中包括对国际、国内时事、国家各项法律、法规及经济政策的变化的了解;行政管理学和公共管理学及其规律的掌握；语文、计算机知识及自然科学常识的了解。随着我国经济的进一步发展，社会分工越来越细，为与此相适应，作为国家公务员必须掌握各自行业专门的科学知识，例如税务部门的公务员就得在掌握基本知识的同时，掌握国家各项有关税收工作的法律、法规和政策，掌握相关学科如经济学、财政学、金融学、会计学等基本知识和原理。专业知识是形成公务员业务能力的基础。公务员业务能力是指公务员将所掌握的一般和专业知识运用于实际，善于沟通和处理解决问题的能力，其高低程度直接影响到工作效率。特别是公安、工商、城管等一线公务员，国家政策、法规执行的程度，行政成本的高低，效益的大小，都与其业务能力有关。
　　
　　2.目前我国公务员素质存在问题及影响
　　
　　政治素养不过硬。现在在职的大多数国家公务员都是十一届三中全会以后参加工作的，他们的文化水平较高，思想较活跃，有许多长处，但是在新情况、新问题的面前，也的确有一部分人员在政治素养方面反映出这样那样的弱点和不足。
　　法制观念淡泊。虽然我国的法律制度已经基本得到确立,各项法律、法规都已出台,但是由于多方面因素,行政人员的法制意识仍然不能让人满意。从客观上看,一方面由于我国长期处于封建主义社会,封建思想的余毒对行政人员的影响依然比较深刻,“权力至上”,“官本位”的思想依然存在;另一方面,由于我国目前正处于社会转型时期,经济发展迅速,管理亟须加强,由此导致法律法规的数量剧增、更新速度极快,新的法律、法规和政策的出台速度与公务员法律知识的更新速度十分不协调。
　　专业知识欠缺、陈旧。自从我国开始实施《国家公务员暂行条例》以来，公务员的总体素质有了较大的提高，然而在经济全球化和国家推行依法行政背景下，仍然表现出了不足和缺陷。据统计，截止到2002年年底，全国528.6万公务员中，其中具有大专学历以上的为328.1万人，占总数的62.1%，中专及中专以下的为200.6万，占37.9%。这表明我国公务员的整体知识素质较20世纪90年代中期有了较大的提高，然而却仍然不能满足时代的需要。
　　公务员素质不高的负面影响。上述问题，虽然是公务员队伍中的个别现象，但对依法治国方略的实施产生了巨大的影响。首先它损害了政府形象。其次，它影响到政府职能的正常运作和国家调控的有效实施。公务人员滥用行政权，不能够坚持依法行政的原则，肆意行政，这些问题如果长期无法解决，必然导致民众不满的积累，最终破坏社会的稳定，也必然对全体公务员依法行政能力的提高产生严重的负面影响。
　　
　　3.提高公务员依法行政能力的意义
　　
　　在我国不论是国家、单位或者是公务员个人对依法行政能力都非常的重视，通过各种方式提高公务员的依法行政能力已经蔚然成风。
　　2004年9月19日，中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。《决定》提出的加强党的执政能力建设的总体目标是：通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党，归根到底成为始终做到“三个代表”、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。《决定》把科学执政、民主执政、依法执政作为执政党建设的目标之一鲜明地提出来，这是第一次。
　　《决定》把依法执政作为了党执政方式提高的目标,并提出了明确的要求,即贯彻依法治国基本方略,提高依法执政水平。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的领导是依法治国的根本保证。加强党对立法工作的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念,坚持在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的权威。督促、支持和保证国家机关依法行使职权,在法治轨道上推动各项工作的开展,保障公民和法人的合法权益。加强和改进党对政法工作的领导,支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权,提高司法队伍素质,加强对司法活动的监督和保障。以保证司法公正为目标,逐步推进司法体制改革,形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制,为在全社会实现公平和正义提供法制保障。
　　依法执政就是党要紧紧抓住制度建设这个具有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。能否做到这“三个执政”，对提高党的执政能力、巩固党的执政地位至关重要。作为加强党的执政能力的一个重要的部分，依法执政对公务员依法行政能力提出了更高的要求。公务员必须从全党未来发展的高度来认识和提高依法行政能力，它不仅仅是进行行政管理的一项重要任务，也是增加党的执政能力的要求，赋予了依法行政很大的政治意义。
　　在我国现阶段，提高公务员依法行政能力有以下意义。
　　首先，提高公务员依法行政能力，是实施依法治国基本方略的需要。依法行政要求国家机关及其公务员必须依照法律规定，在法定的权限范围内，以法定的程序，行使行政权力，管理公共事务。其核心就是要用法律来约束行政权力的行使，其基本目的就是实现行政机关及其公务员严格依法办事。依法行政作为依法治国的重要组成部分，是依法治国的关键和核心。在依法行政中，法律是行政机关据以活动的标准，公务员依法行政，就是遵守国家法律、法规，严格依法办事的集中表现。据统计，目前，我国有80%以上的法律、近90%的法规都要靠行政机关执行，靠全国几百万公务员来落实。可以说，公务员能否做到依法行政，直接关系到国家的法律、法规能否得以实现的问题。公务员依法行政的能力和水平的高低，很大程度上决定着依法治国的进程。因此，提高国家各级公务员的依法行政能力，将公务员的行政行为纳入法制化的轨道，是法律至上的体现，更是实现依法治国基本方略的需要。
　　其次，提高公务员依法行政能力，是完善社会主义市场经济的需要。在一定意义上说，市场经济是法制经济，市场经济的自主、平等、诚信等原则，必然从客观上要求实行法治。市场经济的健康、有序运行，都需要法律的调整、规范、引导、保障和服务。这就从客观上要求提高公务员依法行政能力，充实法律知识，增强法律意识，提高依法决策、依法管理及依法行政的能力和水平，从而促进市场经济持续、健康、有序地发展。
　　第三，提高公务员依法行政能力，是以入世为契机，转变政府职能的需要。在市场经济条件下，政府的职能应该是搞好宏观调控和服务，严格行政管理和执法，维护正常的市场经济秩序和社会秩序，保证国家法律、法规的统一实施，为经济和社会发展创造良好的环境。加入WTO以后，政府的行为还必须受规则的约束和规范。可以说，加入WTO最为直接和突出的挑战，就是对政府管理体制和行为方式的挑战。这就要求政府必须转变职能，尽快建立完善的管理体制，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，由随意裁决转向依法办事，增强公务员遵守国际惯例的意识和依法维护我国经济利益和经济安全的应对能力，全面提高公务员适应市场经济和与国际惯例接轨的依法行政能力。
　　第四，提高公务员依法行政能力，是防止腐败，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重要保证。国家公务员作为行政权力的具体执行者，是为人民掌好权、用好权，还是以权谋私、滥用权力，关键一点，就在于公务员是否具有依法行政的观念。依法行政，从严治政，对因行政权力的滥用而导致的腐败具有很强的防范作用。用法律来约束公务员的行为，是从源头上治理和预防腐败，从而防止腐败现象滋生蔓延的重要手段。因此，加强对公务员的依法行政培训和提高依法行政能力，不仅是反腐败的重要举措，而且也是为建设廉洁、勤政、务实、高效政府的有力保障。
　　
　　（摘自《国家公务员九项能力培训教程》之《依法行政能力》
　　徐颂陶主编，何修良编著
　　人民出版社出版发行
　　定价：36.00元）