中国经济安全吗 系列之九 联合国粮农组织对粮食安全的定义是“确保所有人在任何时候既买得到又买得起所需要的基本食品”｡ 随着社会经济的发展以及人们生活的改善,粮食以及粮食安全的概念正在发生改变,食物以及食物安全比粮食以及粮食安全更加科学与合理｡
去年末在北京举行的中央农村工作会议指出,进入新世纪新阶段,农业农村正在发生重大而深刻的变化,经历广泛而复杂的变革,出现了很多新情况､新矛盾､新问题｡农业农村发展仍处在攻坚克难阶段,解决好“三农”问题任重而道远｡要全面把握新机遇､新挑战,增强做好“三农”工作的紧迫感｡舆论普遍认为,“三农”工作的紧迫感应与2007年的食品价格上涨有关｡所以会议强调,粮食安全的警钟要始终长鸣,巩固农业基础的弦要始终绷紧,解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的要求要始终坚持｡
中国粮食安全状况
粮食是一种关系国计民生､具有战略意义的特殊商品,是国家安全战略的重要组成部分,也是国家经济发展的基础｡联合国粮农组织对粮食安全的定义是“确保所有人在任何时候既买得到又买得起所需要的基本食品”｡包括三个具体目标:确保生产足够数量的粮食;最大限度地稳定粮食供应;确保所有需要粮食的人都能获得粮食｡粮食安全既有国民经济系统的经济特性,也有保障公民基本生存权利的政治特性,更有国家经济安全的战略特性｡粮食安全是治国安民的根本,是经济发展的基础,是维护独立自主的保障｡各国由于经济水平､社会制度､农业资源条件及国际贸易环境不同,粮食安全存在着明显差异｡
新中国成立后,尤其是改革开放以来,中国的粮食生产取得长足进步,中国粮食产量占世界粮食产量的比重由1949年的17%上升到1998年的25%｡在全国人口增长1倍的情况下,实现了人均粮食占有量提高近1倍的显著成绩,使粮食谷物占有量与增长量都处于世界前列｡粮食紧缺程度随粮食产量的不断提高而逐步缓解,大部分年份基本在粮食安全区域内运行,有的年份甚至出现了暂时性过剩｡不过,粮食生产在取得长足进步的同时,也出现了一些波折,其中有两次大的滑坡｡第一次出现在上世纪60年代初期,当时中国人均粮食拥有量为217公斤,由此出现了严重饥荒,损失惨重,教训深刻｡80年代中期,政府取消了50年代以来实行的粮食配给制度｡从1994年到1998年,中国连续五年丰收,粮食产量连续超过5亿吨,人均350公斤,其中1998年为人均411公斤,中国已经做到粮食基本自给,丰年有余｡
然而,自1999年以来,中国粮食产量连续减少,不能满足当年消费,导致库存连续大幅下降,由此出现了第二次大滑坡｡2003年人均粮食拥有量降为333公斤,仅相当于上世纪80年代初的水平｡2003年中国粮食库存甚至不足当年消费量的30%,处于1974年以来的最低水平,比过去30年59.4%的平均水平低约一半,粮食安全警钟敲响｡为此,中央确立了统筹城乡发展､“多予､少取､放活”的农业发展方针,2004年至2007年连续发出四个“一号文件”,建立支持粮食稳定发展的政策框架,出台了一系列支农惠农政策――延续两千多年的农业税被免除,财政支农力度持续加大,社会主义新农村建设全面部署,等等,以调动种粮农民的积极性｡在惠农政策的强有力推动下,中国的粮食生产实现了产量和效益同步提升,实现了自1985年以来首次连续四年增产,2007粮食生产过1万亿斤｡但是,就在国内粮食生产达到历史最好水平的同时,粮食与食品价格却出现了出人意料的持续且快速上涨,进而再度引发人们对粮食安全的担忧｡
粮食安全问题再度出现的缘由
此轮几乎所有食品与粮食价格均大幅上涨,多数分析都集中于国际粮食供给与需求的失衡｡联合国粮农组织在2007年12月初发表的一份研究报告指出,全球粮食储备已减少到历史最低的57天｡在需求方面,随着世界经济增长,人口增加,居民收入提高,有能力直接消费更多粮食､植物油和动物蛋白食品,而动物蛋白食品的生产直接拉动以谷物为原材料的饲料需求的增加｡美国世界观察研究所前所长莱斯特-布朗指出,生产1公斤肉类需要7公斤谷物饲料｡在新增粮食需求中,工业用粮需求最值得关注｡出于应对＂石油价格暴涨＂和保护生态环境的战略目的,替代性生物清洁能源备受青睐,一些国家正大张旗鼓地利用玉米生产燃料乙醇｡预计2007年美国用于生产乙醇的玉米占玉米总产量的27%,而且美国还计划,10年后每年将提供1300亿升以玉米为原料的燃料乙醇,为2006年的7倍｡除美国外,全球还有40个国家政府鼓励生产生物燃料,欧盟60%的油菜用于生产燃料｡在供给方面,石油涨价也抬高了食品生产成本｡粮农组织提供的数据显示,2007年全球的粮食运输费用同比涨幅超过80%｡此外,金融市场流动性过剩,充裕的资本扩散到与农产品相关的金融产品,如期货和期权,金融投机也增大了粮食与食品价格的波动幅度｡
国际粮食供给减少,全球粮食储备下降,是此轮粮食价格上涨的一般解释｡但是,粮食安全不只是一般的总供给与总需求,还在于供给与需求的结构与形式｡加入WTO后,中国粮食供给的结构与形式发生了很大变化｡为促进农业､农村现代化与市场化发展,政府听取了一些专家的建议,在中国广大农村推行“企业加农户”的生产､销售的组织结构,以期提高生产效率,增加农民收益｡但实践却表明,“企业加农户”模式还不能说成功｡且不说前有湖北蓝田､今有辽宁蚁力神的重大挫败,即便时下的物价上涨,也与“企业加农户”紧密相关｡在“企业加农户”模式中,企业并非由农户出资组建,分散农户对核心企业没有任何影响力,而企业却在资金､技术､销售等各个方面制约农户｡这种不对等的关系,导致农户对企业的依附与依赖,企业处于绝对的支配地位,而且不断利用这种支配地位转嫁成本,收购农产品时随意压级压价｡国家给农业的优惠,多数被企业“截留”而难以惠及农民,这就是农民增产却难以增收的真正原因｡更有甚者,农民非但不能享受国家政策优惠,而且成为企业敲诈盘剥的对象｡有专家指出,政府规定的定点屠宰､集中配送制度,本是用来提高效率､增进食品安全,但出人意料的是,类似定点屠宰场的中间商,很多已经演变成为“黑社会”性质的组织,强买强卖,欺行霸市,为所欲为｡由于农民自己不能屠宰生猪,导致在诸多农村地区猪肉价格比城镇还高｡我们不能忘记,封建时代的中国,养蚕人穿不起绸缎,故有诗人发出“遍身罗绮者,不是养蚕人”的慨叹;当今中国,“大口吃肉者,不是养猪人”,养猪人吃不起猪肉的情形也终于出现了｡因此,改革与市场化中出现的问题没能得到解决,也是当今中国粮食安全问题再度出现的重要原因｡
还有一个易于被忽视的重要原因是,“入世”承诺的负面效应显现｡本人清楚记得,当中美关于中国“入世”谈判达成协议后,中方迟迟没有公布协议内容｡后来美方公布了,中方才公布,但很不清晰｡当时有研究者就指出,中国让步太多太大了,未来,中国在农业､金融等方面将付出巨大代价｡如,中国“入世”时在大豆领域如是承诺:到2006年实现大豆油的贸易自由化,过渡期内实行的关税配额制和准国家专营制从2006年起取消,只征收9%的关税;对大豆的进口不建立配额制,关税限定在3%｡通常而言,在国际农产品贸易中,各国防止农产品大幅进口有两个手段:一是事前防范,比如设置高关税壁垒;二是事后防范,比如国营进口以及特殊保障机制｡但是,“入世”谈判中方放弃了这两个手段｡正是这一承诺,仅两年间,中国进口大豆数量暴增,国产大豆不断积压,本土大豆加工企业接连式微,外资对中国大豆及大豆压榨行业的控制力越来越强｡目前,ADM､嘉吉､邦基､金光､正大等跨国粮商控制中国40%以上的大豆加工能力和90%的大豆进口量｡2006年中国进口2650多万吨,是当年国产大豆的1.6倍,约占全球大豆贸易量的1/3｡这不仅使上游种植业遭受严重打击,而且下游养殖业也难逃厄运｡因为大豆压榨后的残渣豆粕为养殖业提供60%的蛋白原料,大豆受控,势必带动下游养殖业成本上涨,影响城乡农副产品价格｡外资对农业的冲击,大豆并非特例,中国棉花进口正在步大豆的后尘｡2000年,中国棉花进口量仅为7000吨,占中国产量的0.16%;到2005年,棉花进口量就达到257万吨,占中国产量的45.09%｡棉花进口猛增直接威胁4000万棉农的生存｡正是由于“入世”的过度承诺,中国的玉米､小麦等土地密集型大宗农产品都将面临大豆的命运｡价格上涨只是悲剧的开始｡
中国粮食安全的深层隐忧
经济高速增长,城乡居民收入明显提高,消费结构不断升级,粮食需求逐步增长,肉蛋奶､植物油､瓜果菜等需求快速增加｡但是,粮食乃土地密集型产品,过去十年,工业化与城镇化使中国耕地面积从19.51亿亩减至18.27亿亩,人均耕地面积不到世界平均水平的40%,且中低产田占总面积的2/3以上;农民离农现象仍在持续,大量过去的农产品生产者变成了现在的农产品消费者,拉动粮食消费总量和商品量的持续增长;粮食也是水资源密集产品,但是中国人均占有水资源仅为世界的1/4,且约80%以上分布在长江流域及其以南地区,作为粮食主产区的华北平原,人均水资源占有量不足500立方米;农业投入不足,科技贡献率不高,生产比较效益低等因素制约,提高农业综合生产能力任务艰巨｡这些因素都严重制约着中国粮食的生产,进而制约粮食的总供给｡
市场经济条件下,粮食安全集中体现在价格上｡粮食总供给的减少与总需求的不断增加,不仅影响粮食供应的稳定性,而且必然引起粮价的提高｡粮价的提高对不同消费群体会产生不同的影响,由于购买能力的差异,并非所有需要粮食的人都能如期､如愿获得他们想要获得的粮食｡依照经济学分析,食品在家庭可支配收入中的比重可用恩格尔系数来衡量,随着家庭可支配收入的提高,食品开支的比重越来越低｡高收入家庭的恩格尔系数普遍低于低收入家庭的恩格尔系数｡食品价格持续上涨,对低收入“特殊群体”产生的压力越来越大｡所以,粮食安全问题集中于低收入“特殊群体”,也就是当今中国社会的弱势群体｡食品价格持续上涨乃至通货膨胀,对低收入弱势群体是一种变相掠夺｡中产阶级与富裕阶层对粮价上涨的感受肯定不会有低收入弱势群体那样深刻｡我们有些饱食终日的学者与官员否认中国存在真正的粮食安全问题,他们强调中国有巨额外汇储备,可以到国际市场买进国内短缺的粮食｡2007年11月10日,重庆家乐福超市让利促销,每桶食用油便宜10元,市民为之争抢踩踏,造成四人死亡,30人受伤｡食品价格上涨､通货膨胀给低收入“特殊群体”产生的压力是中产阶级与富裕阶层难以想像的｡因此,对粮食安全的关注,不只是一般经济安全与国家安全,而且涉及社会稳定与人文关怀｡
粮食安全不仅是一般的数量问题(如生产量､供给量､消费量与价格等),而且还包括粮食质量问题｡随着人们生活平的提高,在数量得到相应满足的同时,越来越关注食品质量问题｡目前,一般理解都是把粮食安全与食物安全相区别｡粮食指的是稻谷､小麦､玉米､高粱､谷子､豆类及薯类等杂粮,而食物的内涵要比粮食更为广泛,包括谷物类､块根和块茎作物类､油料作物类､蔬菜和瓜类､糖料作物类､水果和浆果类､家畜和家禽类､水产品类等,即除了淀粉类碳水化合物外,还包括油脂和蛋白质等主要营养素｡由于基本理解的不同,导致粮食与食物的产业范围不同,以及发展战略和评价指标的差异｡但是,转基因粮食作物的盛行,使得对粮食安全与食物安全的区别越来越缺乏积极意义｡而且随着社会经济的发展以及人们生活的改善,粮食以及粮食安全的概念正在发生改变,食物以及食物安全比粮食以及粮食安全更加科学与合理｡因此,应当对食物安全给予更高关注,统筹规划碳水化合物､油脂和蛋白质等主要营养物质的生产和供给,既要向可耕地要粮食,也要向林地､草地､水面乃至沼泽要食物;既要注重领土的食物利用,也要着眼领海的食物开发;既要立足本国生产,也要适当利用国际市场;既要看到富裕阶层与中产阶级的衣食无忧,更要关注低收入“特殊群体”的基本需求｡只有这样,才能真正确保国家的粮食安全｡