任何一个对当代西方政治生活进行过粗略观察的人都会发现大众传播媒介的巨大作用。在西方，大众传播媒介的政治角色得到普遍的关注。一种夸张的说法，把它称为“无冕之王”。一种不无揶揄的说法称它为“第四等级”，即在18世纪第三等级之后新崛起的政治势力。但较为客观贴切的说法称它为与传统的立法、行政和司法权并立的“第四种权力”，或“政府的第四个部门”。也有人把它称为与各种压力集团相当的“第二圈制定政策者”。这些不同说法都表明，大众传媒已经承担起了重要的政治功能。
传播学者把20世纪称为“传播的世纪”。[②]准确地说，应该是“大众传播的世纪”。如今，大众传播媒介以其高度发达的手段广泛介入社会政治生活，深刻透入政治生活的每个领域，极大地改变了社会政治结构、公民的政治行为和社会政治心理。大众传播已经成为政治系统的有机组成部分。当代系统介绍西方政治制度的著作中，往往都设有专门的章节介绍大众传播的政治功能。
任何政治制度都离不开某种形式的政治传播，但民主制度与大众传播有着特殊的亲缘关系。大众传播是当代民主制度的基石，民主制度和民主生活也刺激了对大众传播的需求并推动了它对政治生活的介入，模塑了它参与政治的方式。西方近代民主初创于17~18世纪，在19世纪和20世纪初经过一系列改革而得到巩固和发展。然而它真正的黄金时代是战后。在这半个多世纪里，民主制度不仅稳定繁荣，而且在公民政治参与的广度和深度方面达到了前所未有的水平。大众传播媒介的革命及其对政治生活广泛深刻的介入，是当代（主要指战后）西方民主发展的主要驱动力之一。大众传播媒介已经成为政治民主化的主要手段，也为公民更广泛深入地参政开辟着新的前景。
一、“第四种权力”的崛起
1.政治与信息传播的历史演变
“传播是社会关系内部的一种粘聚力”。[③]人类的日常活动都是产生、发送、接受信息和对各种信息作出反应的活动。信息无处不在，信息的传播也渗入人类的每一个角落和每一项活动，是粘聚社会的一股无形的力量。现代社会的进步和科学技术发展，使社会内部的信息传播益显重要。如果把政治社会比作一个生命有机体，那么社会的传播体系就是它的神经系统。一个政治共同体依赖信息的传播而维持其生存和支配其行动。最早研究大众传播的政治意义的美国著名政治学家哈罗德•拉斯韦尔认为，任何社会必须有三项信息传播活动，即对环境的监控、收集和传送信息。从原始的部落时代到现代的民族国家，都离不开政治传播。只是政治传播的手段、形式、内容等有所不同。
从历史的角度看，人类传播的手段、形式、内容及其在社会政治生活中承担的角色是不断变化的。传播技术的改进、传播组织的变革、社会对传播的需求，以及在深层次上，经济、政治和社会结构以及文化格局发生的变化，都会推动传播的变革。而这种变革反转来又会对政治生活产生巨大的影响。可以说，传播技术与人类政治生活息息相关。它构成政治结构和政治生活发展的技术驱动力或障碍。
迄今为止，人类经历了三次通讯革命。[④]每一次都破坏了传统的社会结构、改变了传统权力的性质和分配方式，也改变了权力的运作方式。也就是说，都产生了政治影响。
第一次通讯革命是发明文字。在此之前，人际传播限于面对面的口头语言交流。知识储存于部落内少数智者的记忆中，它们以父母传给子女的方式在氏族或部落内代代传承。文字发明后，知识的储存和传播部分地克服了时空障碍，具有无限扩展的潜力。任何人都可以通过掌握语言符号而享受人类文明的成果。
第一次通讯革命的政治影响是缓慢出现的。在文字产生之前，部落的法律是习惯法，在贵族或祭司等级内口耳相传，也为他们所垄断。文字发明后，提供了由习惯法向成文法演变的技术手段。无论在古代巴比伦、希腊、罗马还是在中国，成文法的出现都是打破氏族贵族对法律的垄断及平民或其它新的社会势力崛起的标志。
文字的发明使知识可以积累和传播，但分配还是有限的。文字知识主要为贵族、祭司、王室、教会、富商和大学所垄断。以活字印刷术为标志的第二次通讯革命开始向这种垄断提出挑战。虽然活字印刷术最早出现于中国，但它只是在西方社会与其它因素汇合起来，才在社会生活领域激起一场名副其实的革命。约翰尼斯•古滕博格制造了金属活字和印刷机。1456年，他印出西方世界第一部活版印刷印制的书。从此，具有大众性质的第一代传媒出现了。作为文字知识载体的平装书籍、报纸、小册子、传单，都可以迅速、大批、廉价地生产出来。在印刷机发明前，知识靠贵重的手抄本储存，在欧洲，抄写这些书籍是教士们的职业，书本知识只掌握在贵族、教士和少数受过专门教育者的手里。在中世纪西欧，大部分书是用天主教的官方语言拉丁文写的。随着印刷机的增加，越来越多用普通民众的语言印刷的书籍出现了。这样，印刷业的发展使几乎每一个识字且买得起书的人都能够逐渐地接触到科学、哲学和宗教的知识。尽管当时平民的识字率还不高，但毕竟打开了使知识进入平民阶层的大门。
印刷术使社会更加民主，使文化普及到下层，从而在很大程度上导致了权贵对社会控制的衰落和平民地位的上升。16世纪的宗教改革把《圣经》送到每个信徒手中，打破了教士对教义解释权的垄断。18世纪启蒙学者面向大众写作，以唤醒民众的理性为己任。没有印刷技术，这种革命性变革都是不可想象的。在北美独立战争期间，托马斯•潘恩撰写的小册子《常识》在北美殖民地销售了数十万册，成为把舆论引向支持独立方面的一个有力因素。潘恩在战争困难关头写下的一系列小册子，在华盛顿的军队中广泛传播，起到了鼓舞士气的号角的巨大作用。在催生现代民主的英国革命、美国革命和法国革命中，印刷术都是重要的技术杠杆。J.赫伯特•阿特休尔指出：“印刷机的发明对于毁灭中世纪社会、催生现代主义的作用，远超过其它事件。能够阅读的大众的日益增多不可避免地导致了思想和观念的传播，这些思想观念导致哲学和技艺的变革，最终摧毁了教士和贵族的权力，从而产生了崭新的政治、经济、社会、文化和宗教制度。”[⑤]当时流行一句俗话：“笔比剑更利”，反映了人们对印刷术带来的巨大影响的认识。[⑥]
2.大众传媒技术的发展
所谓大众传播媒介主要是书刊（图书、杂志和报纸）、电影（主要是商业性的故事片）和广播媒介（无线电广播和电视）。其中图书的历史悠久，大众传播时代图书的特征在于，借助新的技术手段，图书能够更迅速、廉价和大批量地生产并广泛地传播。大众传媒中最具特征对政治影响最大的是报纸（和杂志）、广播和电视。
第一批大众报纸在19世纪30年代出现。1833年9月3日，美国的本杰明•戴创办了一张日报《纽约太阳报》，它的宗旨很明确，就是“照耀普世大众”。所以该报设法使每份报纸售价降到一分钱，称“便士报”。而此前每张普通报纸六分钱，只有殷实富裕的人才买得起。《纽约太阳报》低廉的价格，使城市里任何人都买得起，从而使它发行量大增。[⑦]它标志着大众媒介正式出现。在欧州，大众化报纸大约也出现在这个年代。其标志是伦敦的《两便士电讯》和巴黎的《新闻报》的问世。《两便士电讯》被称为“穷人报纸”。当时，现代民主制度诞生不久，政治上党派斗争的需要是大众化报纸出现的推动力量之一。初期的大众化报纸往往成为党派斗争的工具。19世纪的工业化、城市化过程和平民识字率提高，形成了大众市场，这是大众传媒出现的必要前提。
美国第一批争取公众经常收听的无线电广播出现于1920年。第一家获得正式营业执照的KDKA电台以广播哈定和考克斯在总统选举中的得票数而开始营业，从而宣告了一种新的政治传播媒介的诞生。试验性电视广播开始于本世纪20年代，但第二次世界大战后，西方才真正进入电视时代。到90年代，美国人均两部收音机，差不多每人一台电视机，大多数家庭可以收6到8个以上的电视频道，30到50个电台。60％的家庭安装了有线电视，旧式有线电视网可以使电视频道增加到30个以上，新式的可增加到100到数百个。第二代由卫星或电话线直接传播的电视网会达到500个频道。[⑧]电视是比以往任何传播媒介更有发展潜力、更有影响的传播手段。以至有人把活版印刷视为第一次信息革命，而电视的出现是第二次信息革命。也有人把传播技术的发展分为口头传播、文字传播和电子传播三个阶段。其中电子传播以电视为标志。
报纸、广播、电视等被称为“大众传播媒介”。它们带来了与普通传播不同的大众传播方式。
在西方，一个常被引用的大众传播的定义是：“大众传播由一些机构和技术所构成，专业化群体凭借这些机构和技术，通过技术手段（如报刊、广播、电影等）向为数众多、各不相同而又分布广泛的受众传播符号的内容。”(杰诺维茨，1968年)[⑨]
梅尔文•Ｌ.德弗勒指出：“大众传播是一个过程，在这个过程中，职业传播者利用机械媒介广泛、迅速、连续不断地发出讯息，目的是使人数众多、成份复杂的受众分享传播者要表达的含义，并试图以各种方式影响他们。”[⑩]
与其它传播手段相比，大众传播中具有特别意义的是：一切传播的公众性与开放性、接近发送设施的有限性和有控性、发送者与接收者间关系的非人格性、发送者与接收者间关系的不平衡性、发送者与接收者之间制度化安排的介入。[11]
3.大众传播的民主性
大众传播本身就是民主性的传播方式和手段。从大众传播的政治功能角度来看，它的特点首先就在于其对象是社会广大公众。也就是受众的广泛性、普遍性和无差别性。
在大众传播兴起之前，政治信息是分级次、按有限的渠道进行传播的。不同等级的人，得到信息的内容和数量是不同的。这与传统社会的等级制度相适应。
在传统社会里，正式的传播渠道由统治者控制，为他们所用。对东方专制主义有过精深研究的著名史学家卡尔•A.魏特夫曾指出：“东方政府的代表者把驿站作为一种政治制度来运用，对快速的交通采取独占手段。快速交通和精密的情报系统结合在一起，就成为令人生畏的社会控制武器。”[12]罗马帝国时代，行省长官往往派一个或几个“记者”到罗马去，这些人一般是识字的奴隶，他们以书面形式向行省长官汇报罗马有关情况，特别是与行省政治和商业有关的信息。专制统治者往往建立自己的信息流通渠道，充当传播媒介的是传令官和送信人，他们直接向统治者报告消息，并向社会不同的群体传达他们的旨意或精心选择的“新闻”。在民间，政治信息以政治民谣、传说、小道消息、谣言、宗教启示或预言、政治笑话、秘密流传的手抄本等形式进行传播。公众的不满情绪和弥漫于社会的某种特殊气氛（如宗教情绪）为这种传播提供了适宜的条件。这是官方垄断信息传播手段和渠道的结果，但信息从官方控制的渠道中溢出，同样会导致信息的大量失真。这种传播方式在逆反心理作用下与官方传播的信息对立，它散播着不满、骚乱和革命的种子，但不会带来规范的民主生活。
大众传播与近代民主同时兴起不是偶然的。它第一次穿透等级的界限，使公众有可能平等地获得信息。人们可以想象两个最具代表性的场面：每天清晨，居住在中心城市的工人和偏远乡村的农民与他们的总统、首相、部长们，大约同时开始打开同一种报纸，从头版新闻中得知前一天发生的重大事件。在晚间新闻节目时间，不同等级、地位、文化层次的人在电视机前，同时得到有关事件的同样的信息。无疑，掌权者仍然享有某些特殊的信息资源，控制一些特殊的信息传播渠道；
政治精英仍能比平民大众获得较多的信息。但普通百姓毕竟能够与他们共享大量的政治信息。
在这方面，最具代表性的大众传媒是电视。可以说，电视是第一种真正“大众”化的传播形式，也就是一种几乎遍及所有人的传播，包括穷人、文盲、老年、病人和儿童；
使他们能平等地获得信息。报刊的读者需要一定的识字量和相应的知识水平，事实上，文化水平低的人很少读报纸。普通的报纸读者大都关心娱乐消遣性内容。统计数字证明，美国读者不常阅读新闻，很少有人读社论；
但他们无法避开电视的新闻节目。有三分之二的美国人表示，他们从电视得到他们全部或大部分“新闻”。报刊、书籍以印刷符号传达抽象、间接、冷冰冰的文字信息，电视却能提供可视的和动态的图像，真实的声音。现场直播的方式给人以身临其境之感。(点击此处阅读下一页)
它以特殊的方式不仅传达信息，也传达情感。所以调查显示，电视已经成为最受公众信任的传播媒介。
现代大众传播还缩短或取消了人们之间的时空距离，从而为在较大规模的社会里建立民主制度提供了有效的技术手段。民主是公民参与政治决策的一种制度安排，而公民要参与决策，必须获取充分的信息。在大众传播兴起之前，人们主要依赖面对面的口头传播方式传播信息。在一些幅员辽阔的帝国内，人们使用快马、信鸽、狼烟、喊话塔（古波斯）传递迅息。这种落后的传播方式造成获取信息的巨大时差和大面积的“盲区”，使信息的分布极度不均。除开其它因素不谈，仅这一点，就构成在大规模的政治社会内建立民主制度的绝对障碍。
古希腊人在荷马时代（部落时代）和城邦时代的政治共同体都维持在很小的规模上，所以能够以面对面的口头传播方式来维持一种直接民主制度的运作。它由嗓门大而清晰的使者来传达首领或官员的告示，召集公民大会。这种使者被称为"keryx"(英语译为herald)。全邦的公民能够集合在一个广场上，共同讨论和决定城邦事务。古希腊政治思想家亚里士多德就已经看到了政治传播方式与民主生活的关系。他坚持认为，一个理想的城邦的规模不能太大。要一个人站在高处能将城邦一览无余，邦内公民相互熟识。直到18世纪的卢梭那里，仍顽固地坚持民主只能在小国才能建立。
近代民族国家比古代城邦要大得多。近代民主制度是在大众传播手段克服了公民获取信息的时空障碍的前提下才建立和发展起来的。大众传播手段使公民获取信息具有共时性、均匀性特点，使远离政治中心的公民仍能充分和及时地获取政治信息。只有在这种条件下，在一个大国内全体成年居民平等参与的民主才能够建立起来。
4.大众传播的政治功能
大众传媒的政治功能可以概括为以下几个方面[13]：
(1) 提供新闻。这是大众传播媒介最基本的功能。媒介构成的通讯网络如社会雷达进行全方位的扫描，监督世界所发生的事情，从中筛选出“新闻”，将其传播给公众。媒介的报道并非世界的真实投影。它要选择什么人物和事件应该报道，新闻的重要性如何，从而引导公众和政治家注意、讨论和解决什么问题。它不予报道或轻视的事件和人物，往往不会引起政治家和公众的注意。由于媒体的介入和作用，结果是产生一些纯粹的“媒介事件”，亦即为引起媒介注意而从事的政治行为，包括一些过激行为。[14]
(2) 解释。也就是分析事件和人物的意义，帮助公众更好地理解事件的性质。
(3) 社会化。灌输基本的政治价值和态度，影响受众使之融入主流政治文化。西方媒介在这方面的作用往往不是直接可见的。它对个人、社会和文化进程的影响是长期的、间接的、细微的和隐蔽的，以长期的日积月累的方式向受众灌输课程、引导其公开的行为和对现实的解释。政治传播使人民确认政府领导人关心他们。即使实践上没有做到，但他们通过媒介表示了做的愿望。此外，政治竞选、电视辩论、晚间新闻、民意测验和预测、演讲和记者招待会、大选结果的晚间报道，这些都促使人民确信国家政治体制的民主性。政治传播也提供了参与政治生活的一种手段。最后，所有这种电视报道的政治戏剧使政府本身和公共政策具有合法性，也就是说，大众开始把政府的行为视为法律。以前学者的研究认为，双亲和学校是儿童政治社会化的主要源泉，而“最近的研究显示，大众传媒是儿童政治社会化的首要因素。……电视机已经成了新的父母。”[15]
(4) 劝服。如在竞选中一样，产生影响受众行为的直接效果。当然，西方的媒体一般并不进行赤裸裸的单方面的宣传。人们对宣传行为本身就有一种反感。但它无形中会把西方社会的主流文化和基本价值灌输给人们。同时，通过有倾向性的报道和解释，潜移默化地影响受众的思想和态度。传播不仅是传达的环节，它也创造意义、情感和态度。诚然，人们常常滤掉或重新解释与他们原有的观念相左的信息。但这些原有观念也是在先前无数传播的影响下形成的。正如美国著名学者李普曼所说：报刊“是民主的《圣经》，人民依此决定其行为”。
(5) 安排议程。通过对新闻和新闻重要性的选择和安排，在很大程度上引导社会舆论和政治家的注意，从而影响着政治议程：应该讨论和决定什么问题，应该对什么问题立法等。被媒体忽视的问题也会被公众和政府忽视。所以有人说：“看一下电视或一种主要报纸的头版新闻，你就会知道当局明天将忙于准备什么样的提案。”[16]
B.柯恩(Bernard Cohen)于1963年所著的《报业与外交政策》一书中认为，报纸不能成功地告诉读者想什么(What to think)，但能很成功地影响读者想些什么问题(What to think about)；
报纸不能成功地告诉读者说什么(What to talk)，但能很成功地影响读者谈些什么问题(What to talk about)。议程决定(agenda-setting)理论代表是M.麦卡姆斯(Maxwell McCombs)和萧唐纳(Donald Shaw)于1972年发表的《大众传播媒体的议程决定之功能》，他们发现大众传播媒体所重视的问题与选民所重视的问题之间有高度的相关性。[17]以往是政治领袖决定政治议程，现在他们只能与大众传媒分享此权利。
无论人们对大众传播的具体作用如何确定，它对政治生活的巨大影响是人们公认的。美国传播学者写道：“大众传播早已成为美国政治的中心部分。”[18]
一些人以恐惧的心情看待大众传播的影响力。“广播电视有神奇的威力。这是当代普遍流行的看法，特别在政治家中，认为广播电视——尤其是电视——对公众产生某种异乎寻常、近似催眠的魔力，据说这种力量比任何印刷文字所造成的威胁更可恶阴险得多。”[19]
哈佛大学的A.索岑尼森(Alexander Solzhenitsyn)在1978年说：“新闻界（the press）在西方国家业已成为最强大的力量，它的权力已经超过了行政权、立法权和司法权。”[20]政治记者T.瓦特(Theodore White)指出：“美国新闻界的权力是最基本的权力。它设定了公众讨论的话题，在这方面，它具有压倒一切的影响力，不受任何法律的限制。它决定人们想什么和说什么，而这种权威在其它一些国家是掌握在专制统治者、教士、政党和高官显贵手里的。”[21]
由于媒介不仅是政治游戏的运动员，也是裁判员，它不仅报道政治斗争，也亲身参与其中。它们构成一个精英集团，与传统的商会、工会、政府和社会其它团体竞争权力。所以有的学者将其视为与各种压力集团相同的“第二圈制定政策者”。[22]
这些说法都证明一个不容争议的事实：在西方社会，大众传播媒介已经作为一种巨大的特殊的政治力量出现于民主体制中。17~18世纪初创的西方民主在当代发生的一些重要变化是由大众传媒造成的。
二、新闻自由：权利与义务
如前所述，从本质上说，大众传播是民主性的传播手段。不过它本身并不必然带来民主，它只是具有潜在的民主功能。现代历史表明，大众传播既推动着民主的发展，也强化着专制极权政治。在极权政治下，对大众传播媒介的垄断成为实行极权统治的最有力的手段。正是这一点，使当代的极权政治对人民的精神奴役和控制远远超过古代任何形式的专制。歇斯底里的政治狂热、普遍的政治无知状态、公民失去独立思考和判断能力、对政治统治者宗教般的服从与崇拜（当代的查里斯玛现象），这些现代的病态政治现象，都是借助于统治者对大众传播的控制实现的。从这个意义上说，法西斯主义是大众传播时代的产物。报纸和广播等大众传播手段曾成为法西斯主义政党控制社会的有力工具。希特勒曾得意地说：“我的新闻组织是一个真正成功的例子，我们已经消除了任何人想说什么就有权利说什么的政治自由的观念。”墨索里尼也得意地说过：“我认为法西斯新闻理论是我的交响乐。”
在西方民主社会里，大众传播能够成为民主的工具，在民主体制中发挥有效的作用，是以对新闻自由的法律保障为基础的。所谓新闻自由，是一种消极的防范措施，用以保障新闻媒介免受政府控制的独立性。西方人认为，新闻自由对于民主制度是必不可少的。一位西方学者指出：“不管民主的定义是什么，没有新闻自由，民主本身就无法存在。”[23]
1.新闻自由的确立
在西方，最初的大众传播手段即印刷术的出现，成为推动民主建立的原始动力之一。当时，作为新知识新思想载体的书籍承担起批判传统社会的功能。无论在文艺复兴时代、英国革命时代还是法国启蒙运动时期都是如此。虽然各国统治者和官方教会都极力实行言论控制，但西方社会具有多元化特征，各民族国家并立但又相互紧密联系和影响、各国发展的不平衡、政教分立、教会内部的分裂等因素，以及思想家和学者追求真理的勇气等，都使思想的控制难以奏效。
大众传播越是发展，越是展示出其威力，越是促使不同的政治力量力图实现对它的控制。拿破仑已经看到，“三张敌对报纸比一千把刺刀更可怕”。所以他极力实现对报纸的控制，使其为己所用。而面对由政府控制的法国报纸，德国政治家梅特涅曾感叹说：“法国的报刊值拿破仑的30万大军。”
同样，那些曾为民主理想而奋斗的政治思想家都认识到言论自由是民主制度的基石。民主制度以公民和各种社会集团自由平等地参与为基础，在各种政治力量的公平竞争和妥协中形成政治决策。它信奉多数决定、保护少数的原则。新闻自由是民主价值观在传播领域的表现。民主社会的大众传播不能允许传播手段为政府和少数权势集团所垄断，从而形成对人民大众一边倒的强制性灌输，仅仅充当政府或统治者的“啦啦队”。它要求保障不同意见的自由表达，实现一种不同知识和观念的自由市场。
1644年，弥尔顿在《论出版自由》中提出了“自主原则”：“让她（真理）与谬误交锋吧，谁看见在自由而公开的交战中，真理会败下阵来？”两位英国作家约翰•特伦查德和托马斯•戈登于1720年以“加图”为笔名写下了一系列为后来所知的“信息自由流通”辩护，断言政府自由与出版自由共存亡。他们指出，言论自由是“每个人的权利，只要一个人不用它来危害和支配别人就行”。[24]
弥尔顿和“加图”影响了美国人，使其将言论自由写进宪法。西方人把言论自由的法律追溯到中世纪的英国《大宪章》和17世纪的《权利法案》，但真正明确保护言论自由的法律是1791年批准生效的美国宪法第一条修正案。它规定：“国会不得制定法律剥夺言论或出版自由。”这项条款成为新闻自由史上的里程碑。
法国革命领袖米拉波深受弥尔顿影响，他向三级会议呼吁：“让你们的法律的第一条永远奉献给出版自由，使它居于神圣的地位。在所有的自由当中，它最不能触犯，最不受限制。假如我们丧失了它，其它自由便永远得不到保障。”1919年，美国最高法院大法官奥利弗•温德尔•霍姆斯进一步阐发了宪法第一条修正案的思想，他提出“观念的自由市场”概念。“人们所欲求的最高的善，最好是通过观念的自由交易来实现。检验真理的最好办法，是让思想的力量本身在市场的公开竞争中获取承认。”[25]他还强调，不仅赞同我们的人有表达自由，而且“我们所憎恶的思想也有表达的自由”。
美国民主之父杰斐逊也为言论和新闻自由作出了最有力的理论贡献。在其起草的弗吉尼亚宗教自由法草案中宣称：“真理是伟大的，如果任其自然，她终将得到传播。她是谬误天生的强大敌手，对争辩无所畏惧。”[26]他还留下了一段十分著名的话：“民意是我们政府的基础。所以我们先于一切的目标是维护这一权利。如果由我来决定，我们是要一个没有报纸的政府还是没有政府的报纸，我将毫不犹豫地选择后者。”这段语录被美国新闻界作为标准的范文不断地复制出来，高悬于各报社的墙上。杰斐逊坚信：“人可以靠理性和真理来治理。所以我们的第一个目标是向他开放一切通往真理的道路。迄今为止所发现出来的最有效的道路便是新闻自由。”他认为，“可以放心地信任”人民，“让他们听到每一种真话和谎言，并且作出正确的判断。”[27]
不过，杰斐逊对新闻自由的乐观主义在他担任总统的年代由于屡受报纸的攻击而受到冲击。他报怨说：“从没有读过报纸的人比那些读报纸的人更了解情况，正如一个一无所知的人比满脑子装满谎言和谬误的人更接近真理。(点击此处阅读下一页)
”[28]他发现报纸过度自由会造成一种“危险的情况”，认为新闻的客观性和理性竞赛必须根据美国人民的最高利益予以限制。所以他呼吁用“有益的压制”来对待“虚假的诽谤性文章”。这表明一个真诚的民主主义者面对现实，也处于两难境地中。在他对新闻自由的乐观信念与新闻界令人担忧的滥用自由的现实之间，在他抽象保证的彻底的新闻自由同他认为在新兴国家中建设一种社会的实际需要之间，发生了明显的冲突。
在杰斐逊身上出现的矛盾在更大的范围内也出现于美国社会和整个西方社会。近代民主制度确立起来之后，一般都在法律上抽象地承认了新闻自由。但对于新闻自由的涵义的界定却随着时代的发展而不断变化。这个过程充满着斗争。总起说来，当代西方新闻界比起19世纪初来，其享有自由的范围要大得多，其法律的保障和社会舆论的支持也大得多。
在当代，经过数百年民主制度的培育，新闻自由的信念在西方社会已经根深蒂固。J.阿特休尔针对美国的情况指出：“的确，对第一修正案思想的信仰之根深蒂固，有如对宗教教义的信仰一般。以至于在美国，人们把它赞誉为‘美国生活方式’的本质性的一部分”。“我们能够很有把握地指出，美国公民的基本假设之一，就是认为民主制度之所以兴旺，某种程度上归因于新闻媒介传播的信息。”[29]
2.新闻自由的扩大
民主制度和它在法律上保障的言论自由和新闻自由，是大众传播事业发展的精神摇篮。民主需要政治竞争，民主环境下的政治竞争产生了对媒介及言论自由环境的需要，竞争各方都要制造舆论，公开的政治辩论也刺激了公众对政治生活的关心，以及掌握政治信息和理解政治问题的兴趣。在英、美、法等国的现代多党制形成时期，大体上也是报纸开始成为政治生活的一支重要力量的时候。民主制度为19世纪兴起的真正的大众传播媒介提供了政治法律上的保障，同时，大众传播媒介作为一种新崛起的政治因素和独立的政治势力，它本身又成为维护、扩大和发展新闻自由最积极的力量。在当代，随着社会的发展，新闻媒体以宪法修正案第一条款（美国）之类的法律为基础，不断扩大着新闻自由的范围。
民主制度使各种政治势力竞争合法化，所以必然保障政治上的自由讨论。政治上的言论自由在古代民主制度下就已存在。美国宪法第一条修正案在此之外，还保障了不能以宗教信仰理由实行对新闻的控制。19世纪以后，套在新闻界脖子上的一道紧箍咒是诽谤罪。所有国会议员在法律上都享有不受诽谤指控的权利，只要他们的言论被认为与他们作为公职官员所承担的责任有关。[30]而他们的言论往往是经过媒体报道而公之于众的。不过，新闻记者却没有这项特权。对诽谤的惩罚比新闻自由的历史悠久。在专制制度下，对统治者和权贵的任何批评都被视为诽谤，都属最严重的罪行之一。在民主制度下，对诽谤罪解释如果过于宽泛，会使新闻界动辄获罪，被迫对一些敏感的人物和事件缄口不言，难以实现对政府及其官员充分有效的监督。当代新闻媒体争取扩大自由的一项重要成果，是得到批评政府官员的相当充分的自由，在很大范围内免除了诽谤罪的威胁。
在这方面，美国走在了前面。1964年，在美国南方黑人民权冲突高峰时期，《纽约时报》刊登一则广告，间接攻击了亚拉巴马州警察长。当地陪审团以所登广告与事实不符为由，裁决《纽约时报》交付50万元的赔偿费。但是，最高法院驳回了该判决，认为它违反了新闻自由。“实质上，最高法院认为，对社会问题展开充分的、健康的讨论，包括对公职官员的批评太重要了，不能允许各州利用自已的反诽谤法来束缚新闻界。”1964年后，公职官员要求赔偿诽谤造成的损失就非常困难了。法院说，只有当公职官员能证明新闻界存有“恶意”，“无视事实真相”，“明知不符合事实还要报导”时，才能被指控诽谤。后来这个原则又被扩大到知名人士。[31]
前美国最高法院大法官威廉•布伦纳（William Brennan）写道，言论自由和新闻自由代表着“国家郑重承诺的原则，即有关社会问题的争论，应该是不受限制的、健康的和公开的，这类辩论可以包括对政府及其官员进行激烈的、尖锐的，有时甚至是毫不留情的严厉抨击”。不过，在1979年“赫伯特对兰多”一案中，最高法院的裁决是：法院可以调查记者的思想状况，以判断他在写文章时是否怀有恶意。这被新闻界认为是一种倒退。
据认为，在美国政界中，能幸免于受到不公平和不准确报道的凌辱和伤害的人是很少的。但最高法院的裁决有利于新闻界。人们认为，美国一些精英人士不愿任公职的原因之一，是因为他们不愿经常处于众矢之的的境况之中。
当代围绕新闻自由问题的另一争论是有关新闻自由权利与控制机密情报的必要性之间的冲突。在民主政治下，公众有权了解情况，媒介有权向公众报道真实消息，这是它们的权利和义务。如果对公众封锁必要的信息，他们便无法作出正确判断。而政府有权利也有义务为维护国家利益而对一些消息保密。当代的发展表明，这个冲突的解决不断朝着有利于新闻界和公众的方向发展。在70年代，《纽约时报》连续刊载了五角大楼关于越南战争的高级机密文件。尼克松政府要求法院予以制止。官司打到最高法院，结果是泄漏机密者受到惩罚，但报纸胜诉，仍然继续刊登有关文件。
与此有关的另一个冲突是，新闻媒介和记者是否有权对一些消息来源予以保密。新闻界人士认为，如果不允许记者对消息来源保密，他们就无法得到公众应该知道的一些消息。但法院和一些律师认为，法院需要充分了解情况，以便能够公正审判，保护公民免受不法行为之害。一些州通过了“保护法”，允许记者对消息来源保密。但仍然有因坚持不透露消息来源而被判藐视法庭罪的情况。有关的争论仍然没有明朗的结果。[32]
3.自由与制约
法律上保障的新闻自由免除了政府和权势人物或集团的直接控制和干涉。但新闻媒体并不是存在于真空中，它仍然受各种各样因素的制约和影响。
就广播电视来说，西欧各国在80年代以前具有大体相同的模式。其特征在于：
第一，其宗旨是为公众服务。它要求对国家中不同的趣味、兴趣和亚文化，以及不同地区和少数民族的语言都应兼顾，倡导推广知识和文化，对儿童和青年的特殊服务等。
第二，对社会承担责任。它主要由有关调控机构和控制大部分财政来源的国会来监督履行。在西欧，广播电视的财政来源一般是政府的年度拨款和通过邮局一类的机构从用户那里收取的款项。
第三，垄断。只有一个机构得到政府的许可举办广播电视。如英国的“英国广播公司”（BBC）。实行垄断的直接理由是频道有限，实际上，如一些西方学者指出的，真实原因是政府不能允许如此有影响力的传播媒介处于政府控制之外。不过，除了对政府和公众最终的责任外，媒体的编辑方针和日常决定却具有相当大的独立性。
第四，政治化和中立化。一方面深深地卷入政治，承担政治功能，另一方面对各种政党又保持中立。
西欧国家往往实行为政党选举分配广播时间的“时间平等”或“数量公允”的原则。如丹麦最高法院1959年制定了极其严格、刻板的法则，根据这项法则，甚至新建党也必须和执政党一样在屏幕上占据同样多的时间、参加同样的辩论。对新闻广播实行了一项特别的“宵禁”，以保证竞选期间内阁大臣没有得到额外的宣扬。挪威和芬兰也有相似的法规。[33]
第五，民族特点（scope）。法律要求其覆盖国家全部领土，保护民族语言和文化。总部设在首都。在国际文化活动中代表国家。
第六，非商业化。西欧广播电视极少以商业广告为财源，它认为，广播电视不应受利润的动机驱使，而应该由专业人员和受众来支配。[34]
这个模式被称为“混合模式”。它有多种财政来源，服务于多种目标，受多种因素的交叉影响。这些影响包括政府和政客、专业人员、各种利益集团和公众。这个模式进入80年代后逐渐被打破。英国人曾长期只满足于BBC单调的二个频道的节目，到1982年英国已经有了4个广播电视网。联邦德国自1985年出现了第一家私营电视。法国在1986年也结束了政府对电视的垄断控制。今天西欧广播电视的商业化特征越来越明显，地方性和其它多样性媒体的出现也开始打破传统的垄断。总之，它在一些方面在向美国模式靠拢。
在美国，传播媒体大都是以赢利为目的的私人企业。传统的党派报纸到20世纪初大都与政治党派断绝了关系，也失去了补贴。而广播电视一出现就是私有形式的企业。媒体的主要财源是广告，无须也不想从政府得到资助。由于在财政上不依赖政府，政府对它的影响也就小得多。这样，商业的动机往往超过政治影响而主宰大众传媒。也就是说，它以隐性的经济控制代替了显性的政治控制。不过，所谓经济控制并不意味着企业所有者的绝对权力。作为企业，它生产信息产品，必须考虑到消费者的需求，即受众的需求。它不但要服务于商业市场，也要服务于意识形态和知识的市场。传媒的分散和多元结构及其相互竞争制约作用，使其在价值上和其综合影响效果方面趋于中性化。
传播媒体的私人占有和对利润的追求导致它注重大众文化，迎合大众趣味，受多数法则的支配。大多数消费者的兴趣爱好主导着传播媒介的内容。而西方许多学者都认为，这使美国媒体的内容往往缺乏艺术性、知识性和教育性，流于粗俗和低层次。
美国在商业电视外，还有公共电视，它不以赢利为目的。如美国有线卫星公共事务网络（C-Span）。它的宗旨是如实地报道新闻，不加评论，不经剪辑，让观众看过大量原始资料后自己去独立判断。该台自行做出硬性规定，由两个频道分别转播参众两院的全部会议过程。转播众议院会议始于1979年，转播参议院会议始于1986年，从而使美国人安坐家中就能看到国会开会情况。
西方学者对大众传播媒介的性质和社会作用有各种不同的认识。
占主导地位的观点倾向于为传播媒体辩护。这种观点以多元论解释社会权力、媒体角色及与受众的关系。它把社会视为由互相竞争的复杂的利益集团所构成，没有任何团体能够永远居于主导地位。媒体组织也是这个组织体系中的一部分，它们享有相当的自主权，不受政府、政党及压力集团的干预。这一派认为，媒体的控制权掌握在具有自主能力的管理精英的手中。而他们对于媒体专业人员的管理也具有相当的弹性。媒介的阅听人和媒体也保持一种基本上自愿而平等的关系。阅听人可根据他们自己的预存需要和立场以各种方式来选择媒体，也能够自由地获得所谓的“社会中的多元价值”，以自主的方式决定是否赞同、修正或拒绝。显然，他们强调的是媒体及阅听人的自主性，社会权力的多元性，否认有绝对的主控结构。
但其他一些人对媒体却并不这样乐观。他们提出影响很大的批判传播理论。其中较著名的是西方马克思主义的理论。
西方马克思主义者接受马克思主义观点，将资本主义社会视为阶级统治的社会，媒介是其一环。社会虽然允许不同阶级互相竞争，但仍不能摆脱统治阶级的主控情境。最终的控制权集中在垄断性资本家的手中。媒体专业工作者自以为享有自主权，其实主控文化早已由社会化过程而内化于其中了。大体说来，媒体均援用与主控阶级利益相应和的解释架构，而媒体阅听人虽然可以部分接受或抵抗这些架构，但多数仍缺乏足以提供有利反对团体的解释或意义体系，以拒绝来自媒体的定义。当然，统治结构的运作方式是“意识形态”而非任何有形的强制压力。而意识形态是透过长期的社会化而产生潜移默化的效果，无论是媒体工作者或阅听人均视为理所当然而浑然不觉。[35]
4.自由与责任
大众媒体在战后已经成为极庞大的信息机构，对社会各个领域产生了巨大影响，也深深地卷入了政治生活。1963年开始的美国电视晚间新闻更成为全社会的焦点。媒体承担的角色越重要，社会对媒体的运用也越发敏感。特别是60年代普遍在欧美各国发生的社会抗争、骚乱、种族冲突、劳资纠纷、学生运动、反战示威，甚至政治丑闻，使得媒体在社会动乱年代所扮演的“政治”角色引起许多争议。
新闻媒体往往标榜以客观中立的立场提供信息，为公众服务。“新闻媒介的思想体系由四条信念构成：(1)新闻媒介摆脱外来干涉，摆脱政府、广告商甚至公众的干涉；
(2)新闻媒介服务于‘公众知情权利’；
(3)新闻媒介追求和表达真理；
(4)新闻媒介客观公正地报道事实。”[36]英美式新闻风格甚至以只报道事实，不作评论为特点。不过，原则归原则，(点击此处阅读下一页)
现实中新闻媒体的表现却复杂得多，人们对新闻媒体也褒贬不一。民意测验表明，多数美国人视新闻记者如同做旧车生意的人。[37]民意测验也表明，公众对各种传播媒介的信任度是有差别的，对电视的信任度较高。
公众对媒体也提出其期望和要求。一般说来，公众对新闻媒介有三大期望：告知、娱乐、监督当局。政府也以不同方式对媒体予以规范。对媒体具有代表性的要求可概括为社会责任说和自由主义观点。
战后，“社会责任”成为媒体的目标。美国新闻自由研究委员会认为，公众有权利要求新闻媒介提供以下五项基本服务：(1)提供准确、全面的每日新闻；
(2)提供一个交流观点的论坛；
(3)为沟通群体间的想法和态度提供一个渠道；
(4)提供一套展现和阐述社会目标和价值的方法；
(5)提供一条接触社会各个成员的途径。[38]这个想法基于民主的考虑，认为只有当见多识广的公民在选举那些能够在政府中代表他们利益的人物过程中作出正确判断的时候，民主才会得到滋长和发展。力争达到这个目标就意味着责任。该委员会认为，民主的未来取决于新闻媒介发表真实而准确的消息。
自由主义与社会责任学说的主要区别在于，前者主张新闻完全自由，不受任何约束，后者认识到不受限制的自由会带来危险性。自由主义要求新闻媒介承担两项职责：第一，作为一个监督者，一支独立牵制政府的力量；
第二，作为成人教育的一种工具，因为民主的成功取决于有教养和消息灵通的选民。
在美国，管理广播电视的政府机构“联邦通讯委员会”规定：“广播必须成为全体人民享受议论自由的媒介。”“电视台和电台有明确的责任，为有争论的问题公开讨论提供一定的播出时间”等等。[39]毕竟，大众传播媒介的角色太重要了，社会和政府自然会要求它们承担相应的责任。
三、巨大的政治透镜
1.创造“白箱”政治
民主政治必须使政治事务公开化、透明化，使公民在充分了解情况的条件下作出他们的决策。它还要使受公民委托的政府官员处于公众的监督之下。有人比喻说，在民主政治下，政府官员与民众的关系，是一种玻璃箱内外的关系。官员被置于玻璃箱内，任人品头论足。
在古代城邦时期的直接民主制度下，重大政治事务都在公民大会上讨论决定，政治事务是高度透明的。政府官员与普通公民没有遥远的距离和隔阂，他们处于经常性的直接接触之中。现代民主社会实现政治的透明化，主要是通过大众传播媒介的作用。最初报纸的兴起，就承担了这一功能。而后电视的出现，为政治公开化透明化提供了更有效的工具。对政治人物和事件的现场直播消除了报刊传播政治新闻的时差，实现了共时性监督。特别是以事实为基础而不以评论为基础的英美传媒，遵循非党派性、对各种意见一视同仁、注重事实的原则，还有那种不加剪辑地完整报道原始政治过程（如国会辩论）的电视，更使政治高度透明化。小小的电视荧光屏，已经成为巨大的政治透镜。
“扩大视野——地理的、社会的、文化的，是电视最无可争议的成就。不断增加的知识本身就是主要的民主功能。”“民主派……欢迎电视，将其视为创造民主的必要基础——充分知情的民众——的无以伦比的工具。”罗伯特•弗拉斯特尔(R.Fraster)在电视出现不到三年的时候，就意识到电视对民主进程的影响。他说：“首先，使我感到极大震惊的，是广大新的政治听众的出现。”这个听众的规模是任何政治家在任何场合的公共集会上所难以得到的。“通过新闻、政党节目、政治采访和政治讨论，选民可以看到、听到和在某种程度上判断他们领导人的品格。这是自有公民权利以来从未有过的。从没有这样充分的民主曝光。”他还注意到这种新的曝光有新的前景，在电视节目中，受众不是只听一面之词，而是可以平等地听取双方的观点。[40]
进入60年代后，大多数西方人已经把电视作为他们信息的主要来源。1970年，英国民意测验中心发布的研究结果表明：有56%的人认为，对他们了解和理解英国正在发生的事务的最有帮助的媒体是电视，而回答报纸的占32%，无线电广播是7%。[41]在美国，调查显示，家家户户的电视每天开六到八小时。美国人习惯于回家就把电视打开，但一边还做别的。他们利用这个始终存在的媒体对社会环境保持一种被动的监视。三大电视网的晚间新闻节目内容有三分之二是白宫和联邦其它政府部门的新闻。[42]来自华盛顿的新闻占电台广播时间的一半。同样，美国政府官员是美国主要报纸头版新闻三分之一版面的首要来源。正是这样的新闻传播构成舆论的信息环境的重要部分。[43]
现代的大众传播媒介具有这种惊人的威力，它能够使每个公民在家里就看到遥远的首都发生的事情或国内和世界上任何地方发生的事情，并且有身临其境之感。它使政治事务不再遥远、陌生，更没有任何神秘可言。“在美国，自由的大众传播媒介承担着至关重要的民主功能，是联系公众和政府的重要纽带。舆论的形成依赖于新闻媒介向公众所提供的内容，而民主政府很大程度上是建立在舆论的基础上的，并以公众得到公正和充分的信息为前提。”[44]
当代系统控制分析创立了“白箱”、“黑箱”和“灰箱”概念。“白箱”或称“白箱地带”，是具有大量已确定的、透明化的因素和数据的领域。未知的、非透明化因素和数据是“黑箱”或“黑色地带”。两者间不确定的和半透明化的因素和数据即混沌不清（chaos）的“灰箱”或“灰色空间”。“黑箱”政治是专制主义的特征，“灰箱”政治是民主不发达不健全的表现，它们都易产生政治信息的错误解读。“白箱”政治是发达的民主制度的标志。
不过，西方的大众传媒受各种因素的影响，还不能说已经真正成为反映社会现实的一面真实的镜子。在历史上，许多政治家对传媒没有好感，或评价不高。像华盛顿、杰斐逊、肯尼迪、罗斯福这些杰出的政治家，对传媒都进行过激烈的批评。公众中也有相当一大部分人对传媒表示不信任。除了人们常提到的西方社会特有的政治、经济、意识形态等原因外，大众传媒本身也有一些局限性。比如，由于电视新闻必须吸引大量观众和压缩报道以适应节目时间紧凑的特点，所以几乎不可避免地有过于简单化、琐碎和哗众取宠的毛病。由于追求效果，往往热衷于新闻的刺激性。所以很自然，事务的常态不是新闻，变态才是新闻。“好消息不是新闻”，“坏消息才是好新闻”。人们都在工作不是新闻，罢工才是新闻；
官员奉公守法不是新闻，贪污腐败才是新闻。西方新闻界流行一句很形象的话，“狗咬人不是新闻，人咬狗才是新闻”。
一些美国学者还特别指出，与西欧媒体较少报道坏消息相比，美国媒体据说有报道坏消息的癖好。“多数新闻记者是社会自由主义者和改革派人士。那种向公司、政府、警察、军方和社会其它权力中心的权力和权威挑战的新闻吸引着他们。他们的新闻主题是权力被贪婪的商人、沆瀣一气的政客、傲慢的官僚、施虐狂的将军、残暴的警察等滥用。他们把穷人、少数民族、老年人和劳动阶级描绘成官方的愚蠢、极度的贪婪和高级官员的冷漠的牺牲品。他们宁愿从自由主义的、具有改革倾向的和公共利益集团获取材料，对政府、公司和科学界的材料持怀疑态度。大多数新闻具有坏消息的癖好。”[45]以至于一次杜鲁门总统写信给一位记者说：“我想请你们扪心自问，总统总还有偶尔正确的时候吧?”
一部美国传播学教科书给读者提出了一系列问题，包括：美国接受的移民比其它所有国家还多吗？里根政府时期联邦社会福利开支每年在增长吗？美国老年人比其他人更富有和享有更高收入吗？暴力犯罪率在下降吗？等等。作者接着指出，这些问题的答案都是肯定的，如果你不相信或感到惊异，那是因为你受电视的影响过大。电视没有正确地反映这些真实情况，而是给人以相反的印象。[46]
2.公民知情权
知情权(right to known)，国内又译获知权、知晓权等，指公民了解政府和行政机关的各种公共信息的权利。它是在当代西方得到承认的一项新的公民权利、民主权利，也是大众传播媒介所获得的一项新的权利。与人民的获知权相对应的，则是政府和官员有“告知的义务”(obligation to inform)。
在民主社会，公民获得参政的权利。但人民只能根据得到的信息作出决定，而这些信息主要是由媒介提供的。如果公民没有得到充分、正确、全面的信息，也就没有“充分知情的民主”（well-informed democracy）。向公民提供信息是参与过程的必要组成部分。对公民和媒介知情权的承认，是使政治“白箱”化的有力保障。
“新闻自由的发展史告诉人们：新闻出版事业是属于统治者。假如权力集中于一个君王或是一个贵族集团之手，那么对于公众来说就根本没有必要去了解关于政治和社会问题的情况和见解。的确，提供情况（新闻）给公众，事实上会酿成对国家安全和稳定的威胁。……如果公众参与政府事务，则他们必须有机会了解与其在政治体制中的地位相一致的消息和情况。”[47]
1945年，曾任美联社总经理25年之久的肯特•库珀首次提出了“公民知情权利”理论。自1955年始，美国加利福尼亚州民主党议员约翰•莫斯（John E.Moss）就致力于推动立法，以迫使联邦政府向新闻界和公众开放更多的信息。1966年，“信息自由法”（Freedom of Information Act）（或译“新闻自由法”）最终由约翰逊总统签署生效。
“信息自由法”对国家可以保密的那些种类的信息予以明确的规定，使记者和普通公民有权依法查阅政府文件和档案，只有极少例外。不过，这几项例外仍可以成为政府封锁信息的托辞。公众有权了解，而政府有权保密，媒介要求了解更多，而政府倾向于较大范围的保密，两者的正确界限何在？到底某一档案和文件是否应该保密？这是不断引起争论的问题。“信息自由法”到1974年由几项修正案而得到加强。其中一项就授权联邦法院判断政府以国家安全理由不予公开的文件是否有根据（是否合理的分类）。另一项限定政府依法在十天内对要求提供信息者做出答复。“这项法律导致非常可观的信息向公众开放。”[48]
1974年《隐私权法》（Privacy Act）使个人有权取得联邦记录中有关他们自己的资料。1976年又通过了《阳光法》（Sunshine Act）即公开会议法。
在美国各州都有知情权的法律。它包括三个基本部分：规定公众有权查阅政府记录，使隐瞒信息的政府官员承担举证责任；
可以在法庭上强制实施这一公众的权利；
某种资料可享受法律豁免。加利福尼亚的知情权法序言写道：“本州人民并没有将自己的主权交给为他们服务的机构。人民在授权时，并没有授权他们的公仆决定人民适宜于了解何种情况，不宜了解何种情况。人民坚持有权了解实情，这样他们才可以对他们建立的机构保持控制。”[49]
各州立法机构制定的知情权法，均伴以“公开会议法”（the open-meeting law）。这项法律规定：任何由委员会管理的政府机构，必须事先公开宣布它的开会时间和地点；
会议必须向公众公开，公众有权列席旁听；
不得在会议之外从事公务活动（除了某些例外）。[50]
这场由美国开风气之先的要求公开政府记录的信息公开化运动遍及西方各国。比如，挪威、丹麦(1970年)立法确认了公众从国家和市政当局获得信息的权利（影响安全、外交关系等类事务除外），法国、荷兰(1978年)，加拿大、澳大利亚(1980年)，以及瑞典和芬兰等都已经有了相关立法。[51]在日本，1969年最高法院的一项判决中正式承认了国民的“知情权”。1982年，山形县的金山町率先制定了“信息公开条例”，后来为其它许多行政单位仿效。[52]信息自由法在各国地方一级更为普遍。
无疑，知情权的确立使大众传播媒介在监督政府、沟通政府与公众方面发挥更大的作用，同时也保证了公民更有效地参政。创于近代的代议制民主的特征在于，由公民选出代表，委托他们掌握国家权力，治理国家。对代表的监督主要限于事后审查代表是否正确地行使权力、履行职责。知情权标志着公民参政的深入。他们可以更有效地监督他们的代表，更广泛深入地参与他们的代表所讨论的具体问题。此外，正如一位西方学者所指出的，不仅参与需要信息，信息的提供是一项权利这一点产生很重要的心理影响，使人民形成作为国家的一个成员的感觉而不是臣民或外人的感觉。(点击此处阅读下一页)
在西方的多党制下，政党主要的功能就是选举工具。它推出自己的候选人，组织和动员选民支持候选人，与其它政党竞争。特别在美国，两大政党主要是为选举而存在的。但是，在大众传播时代，媒介深深卷入选举活动，在很大程度上削弱了政党的作用。
现代政治宣传使用三大形式的传播，即：人际传播(interpersonal communication)、组织传播(organizational communication)、大众传播(mass communication)。以往政治活动依赖于人际传播和组织传播(通过政府机构、政党及各种组织)，大众传播媒介兴起后，则较多地依赖于大众传播。其它两种传播形式萎缩了。以前，一个人要成为候选人和竞选公职获胜，需依赖党内的支持，大量采用面对面的传播方式宣传自己，争取选民。然而人们已经注意到，美国两党的影响力在消退。民意测验表明，与30~60年代相比，党员的党性明显低落。其原因之一是大众传媒代替了政党的组织和首领，向选民提供必要的资料。以往在政党的影响力强时，竞选结果不取决于问题之探讨和辩论，而是决定于党的首领对党员的控制。70年代中期以来，25%以上的选民到投票前几天才做出决定，越来越多的选民在最后一刻才决定投谁的票。这些人的政治态度不再取决于稳定的党派忠诚，而是传媒提供的信息和施加的影响。今天，政治竞选已经成为媒介事件（media events）。媒介可以越过政党来突出宣染某一候选人，并使其得到提名。1976年，吉米•卡特虽然在民主党内影响很小，但仍赢得了提名。竞争公职者越来越趋向于抛开政党而依赖媒介。“大众传媒在决定谁会成为一次选举中的候选人方面起着关键性的作用。”[59]
在激烈的竞选中，究竟鹿死谁手，很大程度上要看候选人在媒介上的形象。所以，竞选的一个主要内容是媒介形象的竞争。候选人在媒体受众（选民）面前的竞争往往不是严肃的政策、政纲方面的分岐，而是使用演讲、集会、记者招待会、会谈、旅行和辩论等手段扩大影响力的斗争。传媒像推销化妆品一样推销政治候选人。而竞选班子中要有创意专家，专门研究候选人的包装。一个过于严肃的候选人要学会微笑，一个年纪较大的候选人（如里根）要显示出精力充沛等。据有的选举专家研究，尼克松与肯尼迪竞争总统宝座时以微弱票数败北，其主要原因不是竞选纲领无特色，也不是其辩论才能和讲话的内容逊于肯尼迪，而是由于在电视辩论中，化妆师使出现于屏幕上的尼克松显得暗淡无光和疲惫，而肯尼迪却光彩照人、充满活力。如何塑造媒介形象，获得媒介效应，成为专门的学问。由公共关系专家操纵的大众传媒的竞选已经取代了传统的由政党组织运作的竞选。
同时，候选人更重视由大众传媒发布的民意测验结果，而不是政党对他的意见和忠告。一些候选人都骋请民意测验专家为顾问，注意听取他们的意见。
在美国，政党的衰落是显而易见的事实。导致政党衰落的原因是复杂的，对此许多学者都强调大众传媒的作用。有的学者指出：“传播媒介，特别是电视，已经摧毁了美国的政党。”[60]学者们认为，1980年美国大选基本上是大众传播媒介之选举(mass media election)，而不再是传统的政党选举。在其它西方国家，媒介对政党的影响相对弱一些，但媒介已经日益取代政党而成为选民与候选人的主要联系，这种发展趋势到处都是一样的。
3.模塑政治行为
在模塑政治行为方面作用最突出的媒介是电视。在电视普及的时代，公民们足不出户，只是用“魔盒”就把政治家、公职候选人等“摄”入自己家中，向他们阐述政纲、剖白自己。1960年在肯尼迪和尼克松之间进行的四次总统候选人电视辩论，每次估计有7~8千万人收看。至少收看过一次的达一亿人以上，占成年人口的80%。[61]如前所述，尼克松在这次竞选中败北，很大程度上是因为他在电视上的形象不如肯尼迪。
在贵族化的口头传播时代和文字传播时代，统治者很少与大众直接见面。他们的形象往往是通过周围的贵族和政治精英们传播出去的。有的统治者还有意与大众保持一定距离，以增加其神秘感和显得尊贵。在大众化民主化的电子传播时代，政治家们，政府首脑、大臣和议员们，不再像过去时代那样封闭在高墙深院和周围少数人的圈子里，他们要经常通过电视屏幕与广大公众直接见面。对于选民和公众来说，总统和议员就是电视屏幕上的总统和议员。这促使政客们按自己在屏幕上形象的效果来重塑自己的行为。他们都开始学作演员。
由于媒介的作用，政治生活中的“媒介事件”和“媒介行为”越来越引人注目。一件不太重要的事，但因为被媒介“炒”得很热，就迫使政府予以重视。而政府和一些官员的所做所为，往往只是为了造成媒介效果。
媒介对政府首脑的短期行为、个性和风格以及当前的事件最为敏感。它也迫使政府首脑注重自己的政治包装和政治广告。大众媒介经常发布的民意测验，其主题常是民众对施政的满意程度和官员的声望，它牵着政府的鼻子，牵着政府官员的鼻子，迫使他们不断地调整自己的行为。
4.公民教育手段
造就充分知情、具有高度参政热情的公民，是民主制度的基本前提。现代社会高度复杂，政治决策所需信息量特别大，往往只有具备高深的专门知识的人才能掌握和理解。一项调查显示，就连像议员那样的职业政治家对他所讨论和投票做出决定的许多问题也不见得能充分了解。有人就据此提出专家治国的主张。诚然，当代公民的整体素质已经比他们的前辈们大大提高了，但政治生活对他们素质的要求也更高了。所以，借助大众传媒使公民尽可能多地了解信息、理解政治事务的性质是十分必要的。
在西方，媒介对公民的教育主要不是直接的意识形态的灌输，而是以非政治的方式进行告知或教育。这里所谓非政治不是不讲政治，而是指非党派性。教育不是对某种意识形态的灌输，而是提供客观正确的知识，使公民自己做出判断和选择。
当代社会是信息社会，大众传媒是传播信息的主要渠道。通过大众传播媒介的影响，公民参政所需具备的知识水平大大提高了。大众传媒对于提高公民参政意识，刺激其参政热情也有特殊的作用。如前所述，调查显示，媒介的作用是使对大选漠不关心的人思想变得活跃了，使党的忠诚选民思想更坚定，这是媒介公民教育功能的重要表现。
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[①] 本文原为作者所著《当代世界的民主化浪潮》一书的第十章，天津人民出版社1999年出版。出版时部分内容被删去，这里按原稿将其补上。
[②] 朱立，陈韬文编：《传播与社会发展》，香港中文大学新闻与传播学系，1992年。前言，第Ⅲ页。
[③] 丹尼斯•麦奎尔，斯•文•温德尔：《大众传播模式论》，祝建华，武伟译，上海译文出版社，1987年，第4页。
[④] 参见罗伯特•Ｌ.斯蒂文森：《咄咄逼人，忧心忡忡，革命时代的美国传媒》，《交流》，1995年第4期。
[⑤] J.Herbert Altschull, Agents of Power,The Role of the News Media in Human Affairs,Longman,1984,p.4. 该书中译本由华夏出版社1989年出版。
[⑥] 第三次通讯革命以电脑、通讯卫星和数字化通讯为标志，其影响见下一章。
[⑦] 当时美国工人日平均工资为每天75美分。
[⑧] 罗伯特•Ｌ.斯蒂文森：《咄咄逼人，忧心忡忡，革命时代的美国传媒》，《交流》，1995年第4期。
[⑨] 参见丹尼斯•麦奎尔，斯•文•温德尔：《大众传播模式论》，第7页。
[⑩] 梅尔文•L.德弗勒，埃弗雷特•E.丹尼斯：《大众传播通论》，华夏出版社，1989年。第12页。
[11] 丹尼斯•麦奎尔，斯•文•温德尔：《大众传播模式论》，第7页。
[12] 卡尔•A.魏特夫：《东方专制主义——对于极权力量的比较研究》，中国社会科学出版社，1989年，第49页。
[13] 参见T. R.Dye,H.Zeigler,American Politics in the Media Age,3rd Edition,Brooks/Cole Publishing Company,1989,p.7.
[14] 从这个角度看，当代的恐怖主义行为也是“媒介事件”。恐怖主义者所为，并非在事件本身，而在其媒体效果。如果没有大众传播的公开报道，大部分恐怖主义行为就不会发生。
[15] T. R.Dye,H.Zeigler ,American Politics in the Media Age,pp.4、11.
[16] 福尔默•威斯蒂主编：《北欧式民主》，中国社会科学出版社，1990年，第151页。
[17] 祝基滢：《政治传播学》，三民书局，1986年，第61页。
[18] 梅尔文•L.德弗勒，埃弗雷特•E.丹尼斯：《大众传播通论》，第４页。
[19] Peter Jay, The future of Broadcasting,Encounter,1977.4.p.69.
[20] T. R.Dye,H.Zeigler, American Politics in the Media Age,p.6.
[21] T. R.Dye,H.Zeigler, American Politics in the Media Age,p.6.
[22] 希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆，1986年，第363页。
[23] 同上，第390页。
[24] 参见J.Herbert Altschull, Agents of Power,pp.12~17.
[25] 参见同上,pp.12~17、23.
[26] J.Herbert Altschull, Agents of Power,p.21.
[27] 《杰斐逊集》（下），生活•读书•新知三联书店，1993年，第1325页。
[28] 参见《杰斐逊集》（下），第1365页。译文据英文做了部分改动。
[29] J.Herbert Altschull, Agents of Power, pp.18、19.
[30] 国会议员的这种权利可以追溯到遥远的中世纪议会刚刚诞生的年代。
[31] 参见梅尔文•Ｌ.德弗勒，埃弗雷特•Ｅ.丹尼斯：《大众传播通论》，第90页。
[32] 参见梅尔文•L.德弗勒，埃弗雷特•E.丹尼斯：《大众传播通论》，第96~100页。
[33] 参见福尔默•威斯蒂主编：《北欧式民主》，第498页。
[34] John Downing, Questioning the Media,A Critical Introduction,London,1990.pp.128~129.
[35] 有关批判传播研究的各种理论参见张锦华：《批判传播理论对传播理论及社会发展之贡献》，载《传播与社会发展》，香港大学新闻与传播学系出版，1992年。
[36] J.Herbert Altschull,Agents of Power,p.114.
[37] 在美国，人们认为做旧车生意的人一般都不太老实，品质差劲，虽然还算不上犯罪。
[38] J.Herbert Altschull,Agents of Power,p.181.
[39] 梅尔文•L.德弗勒，埃弗雷特•E.丹尼斯：《大众传播通论》，第177页。
[40] T. R.Dye,H.Zeigler, American Politics in the Media Age,pp.89、90.
[41] John S.Nalson, Television and the People,(点击此处阅读下一页)
A Programme for Democratic Participation,Penguin Books,1986.p.88.
[42] 三大电视新闻网是ABC、NBC、CBS，此外还有FOX和CNN的影响也很大。
[43] Lohn Downing ,Questioning the Media,A Critical Introduction,p.89.
[44] Milton C.Cummings,David Wise,Democracy under Pressure,An Introduction to the American Political System,5th edition,HBJ,1985.pp.106、223.
[45] T. R.Dye,H.Zeigler,Ameican Politics in the Media Age,pp.6~7.
[46] T. R.Dye,H.Zeigler,American Politics in the Media Age,p.10.
[47] 埃里温•埃默里，迈克尔•埃默里：《美国新闻史——报业与政治、经济和社会潮流的关系》，新华出版社，1982年，第20页。
[48] Milton C.Cummings,David Wise,Democracy under Pressure,An Introduction to the American Political System,p.106.与美国不同，英国有一个“国家保密法。
[49] 理查德•巴姆斯特德：《知情权》，《交流》，1993年第4期。
[50] 理查德•巴姆斯特德：《知情权》，《交流》，1993年第4期。
[51] John S.Nalson,Television and the People,A Programme for Democratic Participation,p.96.
[52] 张国良：《现代日本大众传播史》，学林出版社，1992年，第153、155页。
[53] John S.Nalson,Television and the People,A Programme for Democratic Participation,p.96.
[54] Ray Eldon Hiebert,Carol Reuss(eds.) ,Impact of Mass Media,2nd edition,Longman,1988.p.236.
[55] John Downing,Questioning the Media,A Critical Introduction,p.156.
[56] 斯宾格勒说，把投票箱送到各地的民主技术，罗马人想都没有想到。参见奥斯瓦尔德•斯宾格勒：《西方的没落》，商务印书馆，1963年，第611页。
[57] 梅尔文•L.德弗勒，埃弗雷德•E.丹尼斯：《大众传播通论》，第309~311页。
[58] 同上，第312页。
[59] T. R.Dye,H.Zeigler, American Politics in the Media Age,3rd edition,Brooks/Cole Publishing Company,1989.p.122.
[60] T. R.Dye,H.Zeigler, American Politics in the Media Age,p.122.
[61] Richard Joslyn, Mass Media and Elections,1984.p.91.