海 南 大 学
毕 业 论 文（设计）
题
目：
精准扶贫政策执行偏差问题研究：
--------- 来自四川旺苍县的实证
学
号：
姓
名：
年
级：
2015 级
学
院：
热带农林学院
系
别：
管理学部
专
业：
行政管理（行政文秘方向）
指导教师：
完成日期：2019 年
5
月
5
日
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
I 摘
要
精准扶贫思想是习近平时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。能否击垮贫困、2020 年能否实现小康社会的宏伟目标，目前还是个未知数。现阶段，扶贫攻坚战已经进入到了收尾阶段，然而，在精准扶贫政策执行过程中仍面临着许多的问题。地方政府在脱贫攻坚期间政策的制定与执行是否符合当地的民情、能否得到百姓的支持，这些都直接关系着脱贫攻坚工作的效率和结果。因此，研究精确扶贫政策实施的偏差问题无疑具有重要的理论和现实意义。
众所周知，科学合理的公共政策能否实现预期目标，取决于其有效实施。本文选取了西部扶贫重点地区的四川省旺苍县作为研究案例，该地区贫困人口较多，精准扶贫政策执行的现实条件充分，并结合当地政府在精准扶贫过程中的政策实施情况，分析了旺苍县精准扶贫政策执行偏差问题及旺苍县精准扶贫政策执行偏差问题的原因分析，提出了完善精准扶贫政策执行偏差问题的对策。
关键词：精准扶贫；政策执行偏差；外部监督；自我脱贫
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
II
Abstract Accurate poverty alleviation is an important part of Xi Jinping"s socialist thought with Chinese characteristics. Whether poverty can be destroyed and whether the grand goal of a well-off society can be achieved by 2020 is still unknown. At present, the battle for poverty alleviation has entered the end stage. However, there are still many problems in the implementation of the precise poverty alleviation policy. Whether the formulation and implementation of policies by local governments during the period of poverty alleviation are in line with local conditions and whether they can be supported by the people directly relates to the efficiency and results of poverty alleviation. Therefore, it is undoubtedly of great theoretical and practical significance to study the deviation of precise poverty alleviation policy implementation.
As we all know, whether a scientific and reasonable public policy can achieve the desired goals depends on its effective implementation. This paper takes Wangcang County, Sichuan Province, as a case study in the key poverty alleviation areas in the west of China. There are many poor people in this area, and the realistic conditions for the implementation of the precise poverty alleviation policy are adequate. Combining with the implementation of the local government"s precise poverty alleviation policy, this paper analyses the deviation of the implementation of the precise poverty alleviation policy in Wangcang County and the reasons for the deviation of the implementation of the precise poverty all The countermeasures to improve the implementation deviation of the precise poverty alleviation policy are put forward.
Keywords:Precise poverty alleviation；Deviation in policy implementation；External supervision；Self poverty
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
III
目
录
摘
要 要 .............................................................................................................. I
一、绪论 .............................................................................................................. 1
（一）研究目的与研究意义 ...................................................................... 1
1.研究目的 ........................................................................................... 1
2.研究意义 ........................................................................................... 1
（二）国内外研究概况 .............................................................................. 2
1.国内研究现状 ................................................................................... 2
2.国外研究现状 ................................................................................... 2
二、精准扶贫政策执行偏差相关概念及理论基础 .......................................... 3
（一）相关概念 .......................................................................................... 3
1.精准扶贫 ........................................................................................... 3
2.公共政策执行 ................................................................................... 4
3.精准扶贫政策的执行标准 ............................................................... 5
（二）理论基础 .......................................................................................... 5
1.委托代理理论 ................................................................................... 5
2.公共选择理论 ................................................................................... 5
3.人力资本理论 ................................................................................... 6
三、旺苍县精准扶贫政策执行现状 .................................................................. 6
（一）旺苍县贫困现状及特征 .................................................................. 6
1.贫困现状 ........................................................................................... 6
2.贫困特征 ........................................................................................... 7
（二）旺苍县精准扶贫政策执行背景 ...................................................... 8
（三）旺苍县精准扶贫政策路径及脱贫成效 .......................................... 8
1.精准制定脱贫规划，完善脱贫路径 ............................................... 8
2.完善基础设施，补齐发展短板 ....................................................... 9
3.强化金融扶贫，增添攻坚动能 ....................................................... 9
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
4.加快电商扶贫，拓宽增收渠道 ....................................................... 9
5.推动政策落实，强化兜底保障 ..................................................... 10
（四）旺苍县精准扶贫政策执行偏差及表现 ........................................ 10
四、旺苍县精准扶贫政策执行偏差问题及原因分析 .................................... 11
（一）旺苍县精准扶贫政策执行偏差存在的问题 ................................ 11
1 贫困户识别不精准 ......................................................................... 11
2.致贫原因识别不精准 ..................................................................... 11
3.扶贫资金利用不精准 ..................................................................... 12
（二）旺苍县精准扶贫政策执行偏差问题的原因分析 ........................ 12
1.执行干部官僚化 ............................................................................. 12
2.群众争抢扶贫资源 ......................................................................... 13
3.监督考核体系不完备 ..................................................................... 13
五、完善精准扶贫政策执行偏差问题的对策 ................................................ 14
（一）加强群众责任意识教育 ................................................................ 14
（二）检验扶贫成效 ................................................................................ 14
（三）增强对驻村干部外部监督力量 .................................................... 14
（四）鼓励自我脱贫 ................................................................................ 15
（五）完善监督考核体系 ........................................................................ 15
六、总结与展望 ................................................................................................ 16
参考文献 ............................................................................................................ 17
致
谢 ............................................................................................................ 18
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
1 一、绪论 （一）研究目的与研究意义 1. 研究目的 在过去的扶贫开发实践中，我国长期以来一直坚持政府主导的“漫灌式”扶贫开发模式。虽然近 30 年来取得了很大的成就，但仍然存在着一些不合理的现象，如“穷困无数”、“资源利用不科学”、“管理方法”等。贫困群体被排除在扶贫资源之外。这些问题导致扶贫工作效率低下和停滞不前。2012 年 12 月，访问河北省富平县“扶贫开发”的习近平总书记表示，“帮助贫困村民脱贫致富”是一个目标，我们需要一个接一个地来解决这一问题。2013 年 11 月，习近平总书记进一步深入湖南和湘西，再次指出“扶贫要立足于实事求是、因地制宜、准确扶贫”。自那时以来，第一次引入了精准扶贫的概念。2014 年 1 月，中央办事处和国家办事处详细阐述了精准扶贫的确切方式，使扶贫的确切概念得以实现。两个月后，李克强总理在政府工作报告中指出，“地方政府要优化和整合扶贫资源”、“切实扶贫”、“确保农村和家庭脱贫”。
2. 研究意义 现今，我国各式各样的社会矛盾凸显。全面深化这种矛盾和改革是新时期国家面临的重要战略任务。特别是十八届三中全会以后，中央政府为推动社会变革和解决社会问题采取了新的措施，为确保许多国民根本利益提供了“扎实的政策保障”。
然而，这些政策目标的实现，很大原因都归咎于公共政策是否有效执行。回顾之前政策的实施过程，虽然目标很认真地在很大程度上是很多的，但有些人却从“失败”中收场，导致了巨大的资源损失。目前的“三农问题”已经扩大到了“安民基准”的国家战略高度，在全国范围内进行的“贫困支持”政策执行过程中出现的偏差现象也值得考虑。这对整理和研究贫困政策偏差执行问题，提高现有的贫困支援业务效率，推动顺利实现贫困支援政策目标，实现“人民群众根本利益”具有重要意义。与此同时，我国实现“2020 年全面小康社会战略目标”也将起到重要参考作用。
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
2 （二）国内外研究概况 1. 国内研究现状
丁煌教授在《政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析》一文中讨论“公共政策执行滞留问题”，强调解决相关问题的重要性。高建华将公共政策的有效执行根本性的影响要素认为是“公共政策执行体制”，可以执行公共政策的执行体制机构，参与公共政策的执行系统和公共政策执行的执行的监督和责任追究制度的存在的问题指出了自己的看法。高玉贵认为“公共政策的执行偏差”很难实现在执行过程中缺乏有效的制度保障的公共政策目标。此外，还有一些学者指出，存在研究公共政策偏差的原因时，公共政策执行体系和制度保障问题也非常少。而且还在健全相关系统和制度，推进公共政策能够有效实现预期目标的方案。
整体来看，从该视角“分析公共政策执行偏差”的文献相对较多。不少学者对“公共政策执行偏差的主体要素”的探索也在价值观、自身资质、心理、执行力等各方面进行，因此提出了自己的最优化战略。杨洁认为公共政策执行主体的政治态度，在工作周期、利润、行为等因素对公共政策执行的影响等进行了分析后，制定“综合的资质、责任机制”等，通过优化公共政策的高为促进效率的优化。宁国良认为公共政策执行主体的认识、感情、利益需求心理、意识形态等要人生煽情的执行带来的现象。最大限度减少这种偏差现象可以“为提高执行公共政策主体的政策意识，要强化主体的政策执行责任意识，建立正确的权力机构。”。
在国内外研究状态下，学术界在执行公共政策偏差的研究领域范围非常广。但是这个领域的研究停留在大部分的表面，理论的结果以广泛的概述来表现的学者们很多。在目前的政策执行过程中出现的“政策执行偏差现象的根源”并没有形成“完整和系统研究”。因此，学术界对这一问题的研究仍处于被不断转移的时期。由此，有关公共政策偏差执行的研究仍是“希望之星”。特别是将理论研究和“鲜明的政策执行事例”结合起来，将进一步扩大该领域的理论探索。
2. 国外研究现状 随后，Halld . lasswell)在与 Daniel Lerner 合作的《政策科学：视野与方法的
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
3 近期发展》中概括了政策研究的路径，并指出：“在政策实施过程中，这是必要的顺序中的一个。”虽然他提高了政策研究的地位，但没有强调政策执行过程的核心。在这一时期，重要的学者还有 Charles E.Lindlblom、Tomas Dye 等政策研究方面表现出了“倾向性”美国公共政策研究。他们还表示：在政策研究中，强调了政策咨询政策执行的意义。面对“公共政策执行问题”并未给予足够的重视。
以“自上而下”为特征的研究路径被视为西方公共政策执行研究的第一阶段，一些学者认为政策是上层决定的财产。1973 年著名代表人物新闻发布（Jeff L.Presman）和 wildavsky （Aaron B.Wildavsky）联合学术论文：《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》、“公共政策执行问题”等得到了真正学者们的重视。他们通过《奥兰多计划》指出：“公共政策的虚空是执行政策的浮力。”。强调政策执行的重要性，打破可以自动实施长期坚守的公共政策的传统理由。
二、精准扶贫政策执行偏差相关概念及理论基础 （一）相关 概念 1. 精准 扶贫 （1）精准扶贫的概念 2013 年 11 月，习近平总书记在湖南湘西调研时，首次提出了“精准扶贫”这一重要思想理念，面对新的形式，中共中央确立了精准扶贫战略。实施精准扶贫，确保到村到户，是对原有扶贫开发方式的改进和创新，是我国现阶段扶贫开发的重大举措。自从精准扶贫提出以来，各界专家学者依据党和国家的相关文件对其进行了解读，从政策的内生逻辑、实践的模式和困境、实现路径、工作机制、绩效评价等发面提出了精准扶贫的内涵和定义，在一定程度上丰富了精准扶贫的内容，为以后的继续研究奠定了基础，也为当下的精准扶贫工作提供了理论上的指导，更好的服务于精准扶贫工作的开展。
笔者认为，相对于粗放式扶贫而言，精准扶贫是扶贫战略思想的又一次细化和升级。精准扶贫是一项系统性工程，不仅要研究精准扶贫的精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等，还要研究精准扶贫与社会保障特别是社会救助制度、人与自然和谐、乡村治理等的协同关系。扶贫对象的精准识别是基础，不仅要甄
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
4 别出有真正需要脱贫的贫困对象，扶真贫，而且还要认真区分贫困程度的差异。
根据文章的研究内容和方向，笔者认为精准扶贫就是对扶贫对象的识别要精准，扶贫的工作方向要正确，扶贫的帮扶方式要全面，扶贫的管理要科学，根据不同地区、不同状况因地制宜，运用科学有效的方式方法对贫困目标进行精确帮扶。
（2）精准扶贫的内容 精准扶贫的核心内容包括：（1）精准识别，强调对贫困家庭和人口的识别要采用民主和透明的程序，找准致贫原因，是精准扶贫工作中的第一步；（2）精准扶持，在过去集中连片式扶贫开发模式基础上，根据致贫原因，因户因人制宜地制定有针对性的措施，精准到户到人；（3）动态管理，针对扶贫对象、扶贫资金进行动态、专业管理，实现贫困户的动态进出，保持精准扶贫有效性；（4）精准考核，针对地方政府，制定相应的考核制度，通过量化考核对精准评价各工作部门的工作成效，给予相应的处罚与奖励，保证扶贫工作的有效进行以及充分调动基层干部工作的积极性。
2. 公共政策执行 在管理领域，执行主要包括以下两方面内涵。其一，提前做好了计划，根据既定计划不断推进；其二，提前并未制定计划，摸着石头过河。不仅如此，执行并非单纯用来指代某个动作，其能够包含诸多动作。关于这个概念的概念是建立一个政府机构，例如，它将贫办的指示改变为具体行动，并指示在此基础上进行物质上转换的行为。
策略执行的定义是将主要以执行为基础的策略转换到时间工作中。政府行政结合的政府政策正在执行。具体来说，完全按照上级的指示执行包含以下两个意思的操作。其二，根据上级部门的指示，科学合理地对资源进行整合的程序。
作为实践活动类型，可以检验政策是否合适，也可以根据回来的问题优化科学合理的相关方案，还可以由政府制定新政策提供构思。高度集权是中国的一个明确特征，是地方政府指示上级执行，面向基层自治机构领导。这个栏目的品质优劣可以判断上级的指示是否能够很好地传达给基层。因此，在执行政策为关键的政策时，地方政府将通过一系列因素，对政策执行的结果产生影响。一般来说，
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
5 上级分配下级的任务是根据各地方的实际情况确定的。例如，贫困人口规定贫困人口数量，而经费数字则在这种情况下顺利完成任务，因此地方政府有可能会出现错误执行的问题。这样一来，就不能实际完成任务了。
3. 精准扶贫政策的执行标准 政策执行和政策执行者制定政策的具体政策变为现实的过程中，政策执行者为实现自己所希望的利益的最大化，制定政策的具体内容和执行政策的方式。政策制定者是解决现实社会中各种社会、公共问题的行为，政策执行是政策制定者实现目标的必经之戈里达。为解决公共性问题，制定政策，存在系统、管理、人为等几种原因，会产生影响政策效率和流畅性的执行结果、政策本身的目的和公共性本质上的偏差。因此，为了全面实施公共政策，关键是要把握好其重要性。
（ 二）理论 基础 1. 委托代理理论 委托代理理论的本质是一种契约关系理论。在合同关系中，代理人能够在一定程度上执行能够赋予委托方的力量与处理委托方的利益相关的事务或活动相关的业务。委托代理理论建立在非对称信息围棋理论的基础上。主要任务是“在信息的不对称和委托者和代理人的利益发生冲突的情况下，如何实现委托者和代理人双方都有利的结果?”。在我国，中央和地方政府基本上代表国民行使公共权力。公共权力的第一个原则，中央和地方政府“自上而下”做出是委托代理关系，内向的人的鼓励和党政领导人隐藏间接权制定预算，地方地图机构为核心的形成了委托代理关系。在政府行政活动过程中，定位系统代理人因信息不对称和巨大资源利益等因素对公共资源部署活动发展面临巨大自主挑战。因此，各种“代理人”寻租行为的出现，使自己的利益最大化，导致所谓的“委托代理问题”，危害了“委托人”的利益。
2. 公共选择理论 公共选择范围内的主要学者移植 20 世纪后期最具影响力的“新政治经济学”和“政治经济学”理论是“经济人”的假设。认为西方经济理论不仅适用于经济领域，还适用于政治活动领域的公共选择理论在政府组织及其管理分享社会资源
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
6 或面临公共问题时也有其特点。也就是说，基层政府作为具体扶贫政策实施的重要主体，也有其自身的利益，既包括公共利益，也包括自身利益。在激励和监测机制不足的情况下，它将促使它们作出选择，最大限度地发挥自己的利益，而不是总是以公共利益为目标，因为它们自己的价值观、偏好和其他因素，并提高执行的效力。
3. 人力资本理论 人力资本理论来源于新古典学派的柯布——道格拉斯生产函数即生产函数概念，表明了一定的产量来自一定的组合条件的生产要素投入。20世纪60年代，美国经济学家西奥多·舒尔茨在《人力资本的投资》中认为人力资本是社会经济发展的源泉，发展中国家贫困的主要原因不仅由于物质资本的短缺，更重要的是人力资本的匮乏和对人力资本投资的重视不足。对个人而言，他认为人力资本是体现在人身上的资本，即对生产者进行教育、职业培训等支出及其在接受教育时的机会成本等的总和，表现为蕴含于人身上的各种生产知识、劳动与管理技能及健康知识的存量总和。舒尔茨也强调了教育对于人力资本的重要性，认为教育是使个人收入的社会分配趋于平等的重要渠道。他认为贫困地区的贫困者之所以长期难以摆脱贫困，其根源是对对教育的重视程度不够，无法获得足够的人力资本投资，从而难以摆脱贫困，造成贫困代际传递的普遍现象。因此要加大教育投入、技能培训、卫生保健等人力资本的投资，提升并增进贫困人口的质量和知识，从根本上解决贫困问题、阻断贫困的代际传递。
三、旺苍县精准扶贫政策执行现状 （一）旺苍县贫困现状及特征 1. 贫困现状 受自然条件、资源禀赋和地理位置等多种因素制约，旺苍县发展基础薄弱，社会发育度低，是国家扶贫开发重点县之一。2013 年建档立卡时，全县有贫困村177 个，贫困人口 3.51 万户、15.38 万人，贫困发生率高达 39.5%。经过几年的努力，至 2106 年底全县还有贫困村 177 个，贫困人口 2.01 万户、8.46 万人，贫困发生率降为为 21.4%。据县扶贫办工作人员介绍，旺苍县的综合贫困指数全省
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
7 第一，由此可知，旺苍县贫困程度深，底子差，脱贫难度大，贫困现象依然严峻。
2. 贫困特征 （1）贫困面广，贫困程度深 旺苍县行政村中，有贫困人口的行政村 383 个贫困；截止 2016 年底，贫困发生率高达 21.4%，贫困面覆盖广。旺苍县特困片区中包含了 13 个乡镇、148 个贫困村、6.5 万贫困人口，占全县贫困村总数的 83.6%、贫困人口总数的 76.5%。旺苍县目前有深度贫困乡镇 7 个（贫困发生率 27%以上），深度贫困村 119 个，其中贫困发生率在 30%以上的村还有 90 个。据扶贫办工作人员接受，在旺苍县的贫困人口中，经测算需要政策兜底的残疾人、缺失主要劳动力、五保户等贫困群众就有 2.6 万人，占贫困人口的 30.6%，其他的 5.83 万贫困人口普遍存在文化素质低、技术培训接受能力弱、自我发展能力差等问题，是脱贫难、返贫易的深度贫困群体。
（2）基础设施落后 旺苍县受自然条件和地理位置的影响基础设施建设相对滞后，由于经济社会发展落后，底子差，对基础设施的建设投资和融资不足，自 2015 年以来，旺苍县利用国家开发银行融资贷款支持全县 177 个贫困村的基础设施建设，贫困村基础设施短期内得到有效改善。但基础设施仍是当地脱贫攻坚的最大短板和主攻方向，特别是 206 个有贫困人口的非贫困村及 10 个仍有建设需求的贫困村（涉及6.2 万户、28.4 万人）基础设施，成为脱贫攻坚的新短板，村内道路硬化、文化广场、安全饮水、河堤和环境治理等基础设施及公共服务设施还严重滞后，建设资金缺口非常大。据县交通局工作人员测算，目前非贫困村基础设施建设尚缺资金 10.4 亿元。
（3）产业小而散，稳定增收难 因气候差异性大、自然灾害多，旺苍县没有形成一个覆盖全县的优势主导产业，农业特色产业规模小、链条短，产业化经营程度低；工业经济中矿产资源开发仍占主导地位，其他产业发展程度严重不足；现代服务业占比不高，带动效应还不明显。困群众发展产业的收益占比低，收入主要以劳务输转为主，持续稳定增收的问题没有得到根本解决，县财政收支矛盾突出，保障脱贫攻坚的能力十分
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
8 有限。
（4）扶贫成本高 旺苍县现有的 8.46 万贫困人口中，大多居住在自然条件严酷、生态环境脆弱、交通不便的偏远山区，基础设施和公共服务设施欠账大，加之群众居住分散，相对于交通较为便利的贫困村，扶贫难度更大、脱贫成本更高。经测算，偏远乡村修建三间安全住房至少需要 6 万元，相对于交通便利的贫困村要高出近 2 万元；通村公路成本每公里均在 70 万元以上。
（5）经济基础薄弱，建设发展资金不足 旺苍县 2018 年人均 GDP 为 7585 元，仅为同期全省人均水平 27465 元的28%、全市人均水平 13087 元的 58%；农村居民人均可支配收入为全省平均水平7456.9 元的 72%、为全市平均水平 5859 元的 92%，经济总量不和人均水平低的问题十分突出。受工业增长乏力、营改增和企业减税降费等因素影响，主体税收大幅缩减，同时县财政的其他来源渠道少，旺苍县财政增收难和收支矛盾大的现状很难改变，因而县级财政支持和保障脱贫攻坚的能力十分有限。
景 （二）旺苍县精准扶贫政策执行背景 从宏观政策的角度来看，四川省旺苍县实行贫困政策，有一个新政策支持国家反省传统的乔方式贫困制度设计缺陷。虽然通过改革开放 30 年的努力，数亿的人们摆脱贫困的帽子，改善了生活条件，但我们国家所有人的富宾使命仍处于艰难而紧迫的状态。”全面小康社会的总体目标仍存在“较大差距”。相当部分贫困群体，目前贫困开发工作已经进入“冲刺时期”，是前中国数千万贫困群众如何马上逃离贫困百姓的贫困百姓的问题，但目前的帮助促进社会进步和发展的重大课题。
效 （三）旺苍县精准扶贫政策路径及脱贫成效 1. 精准制定脱贫规划，完善脱贫路径 旺苍县结合自身的贫困现状和发展实际，明确了全县脱贫攻坚的主战场。制定出台了《旺苍县脱贫攻坚“十三五”规划》《关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》和《旺苍县农业产业精准扶贫规划》等指导性文件，明确了主攻方向、目标任务
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
9 和脱贫时序。旺苍县自 2014 年全面实施精准扶贫政策以来，因地制宜，分类施策，陆续实施一系列扶贫开发重点项目，完善了脱贫路径，各种扶贫措施多管齐下，有益的促进旺苍县精准扶贫和精准脱贫工作。
2. 完善基础设施，补齐发展短板 针对贫困村基础设施薄弱、历史欠账大的现状，对贫困村作出了“一次规划、分步实施、三年建成”的决策，集中攻坚贫困村基础设施建设，夯实脱贫攻坚基础。2018 年，整合各类资金 6.6 亿元（国开行支持贫困村社基础设施建设融资贷款 3 亿元，整合财政涉农资金 3.6 亿元），实施了 100 个贫困村基础设施建设项目。2016 年以来，实施整村推进项目 79 个、易地搬迁工程 21 个，改造农村危旧房 6290 户，硬化村内小巷道 71 万平方米，修筑便民桥 44 座，新建党员活动室 31 个，安装太阳能路灯 1804 杆，贫困乡村水、电、路等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施不断完善。
3. 强化金融扶贫，增添攻坚动能 旺苍县围绕构建“3+1”立体化金融支撑体系，建立了县上统筹协调、部门审核把关、乡镇责任主体、驻村帮扶工作队参与、银行高效服务的“五位一体”工作机制。2016 年以来，发放精准扶贫专项贷款 2.04 万户、10.2 亿元，占全县建档立卡贫困户的 73.87%（剔除 980 户五保户后，贷款覆盖率达 76.59%）。发放农村“两权”抵押贷款 3.6 亿元，发放易地扶贫搬迁贷款、“妇小贷”等 5.8 亿元，争取国开行支持贫困村社基础设施融资贷款 8 亿元。同时，按照“民有，民享，民管”和滚动发展的原则，加快村级互助资金协会建设，383 个有贫困人口的行政村已全部建立互助协会，为群众发展产业提供短期的小额度资金支持。
4. 加快电商扶贫，拓宽增收渠道 旺苍县近年来加快推进电商扶贫，组建成立了电子商务中心和电商协会，每年设立 800 万元电商发展基金，启动实施电商“千人计划”，以全县未就业大学生为主体，以建档立卡贫困户未就业大学生或中专（高中）毕业生为重点，通过政府发放生活补贴，统一安排到乡镇电商便民服务中心、企业（合作社）从事电商服务、开展自主创业，在全县建立起一支 1000 人以上的专业化、团队化电商创业就业服务队伍。同时建成了集电商运营、培训交流、创业孵化、快递代办等
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
10 为一体的电商“双创园”，被列入“全国电商扶贫示范县”。2018 年建成 20 个乡镇电商扶贫服务站和 151 个村级电商公共服务点全县网店总数达到 1568 家，其中钻级以上 115 家，实现销售额 2.03 亿元，探索出了“网店+合作社+农产品”、“网店+合作社+贫困户”等多种电商扶贫模式，拓宽了农户增收渠道。
5. 推动政策落实，强化兜底保障 通过积极推进农村低保与国家扶贫标准“两线合一”，对农村低保对象开展了全面清理，确保符合条件的贫困人口应保尽保，充分发挥低保政策的兜底作用。今年，保障农村低保对象 1.7 万户、6.69 万人，其中一类保障对象 5335 人，二类保障对象 19201 人，三类 30145 人，四类 12201 人。五保供养 1879 人。1-6 月份实施医疗救助 558 户、563 人，发放救助金 259.76 万元。全县新农合参合率达到 98.43%，城乡居民基本养老保险参保率达到 96%，2016 以来发放各类助学金、补助金 4014.28 万元。
现 （四）旺苍县精准扶贫政策执行偏差及表现 从微观看，旺苍县自给自足的信件所解决的贫困现实和现有贫困开发的严重问题。这个县的电器事业取得的成绩是肯定的，但是现在的经济发展水平仍然比较低，贫困差距加大是无可奈何的现实问题。根据旺苍县统计资料，到 2013 年底，拟出县城建设卡片的结果，全部县城识别出 152 个贫困村，农村贫困人口2628 户 6.2142 万人、城镇贫困人口 9401 户 1.43 万人，农村贫困发生率 7.4%。可以看出，旺苍县的扶贫压力是巨大的，而且呈现出以下特点：
其一，贫困人口居住的自然环境复杂。该县主要分布在孤立山区，山谷纵横无尽。贫困村主要分布在仓库和临江沿岸，地形普遍平坦，大坝山丘每年都受到洪水洪水和病虫害的影响。
其二，基础设施建设薄弱。限于旺苍县政府财力有限，针对贫困地区贫困人口在资金投入上也普遍较低。由于长期基础设施建设资金不足，一些贫困村的道路、灌溉、通电等设施建设相对低迷。其中，全县有 144 个村（107 个贫困村）没有经过水泥道路，而且农村水坝系统设施也不完善，因此无法长时间地修理非晶修理设施。通行不便、运输不便、负保障、灌溉不可能等显著问题还制约当地
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
11 的贫困村和家具的发展。
第三，自我脱贫能力不足。大部分贫困者都曾面临过教育水平低、综合资质低、技术力不足、市场意识淡薄、思想观念较慢的贫困时代。而且贫困人口以传统养殖为中心，如果没有其他收入来源，就很难摆脱贫困。
四、旺苍县精准扶贫政策执行偏差问题及原因分析 题 （一）旺苍县精准扶贫政策执行偏差存在的问题 1 贫困户识别不精准 旺苍县同时促进查明贫穷的村庄和家庭，扶贫初期阶段的筹备工作是根据准确的标准和程序进行的。因此，每一位村干部都应该争取尽可能地帮助村里的穷人。事实上，在一些农村，特别是自然条件更好的村子，经济生活条件还乐观，居民的幸福指数较高，但帮助贫困的目的依旧保持不变。与大部分村庄相比，扶贫指标严重不足，因此无法避免导致“应扶未扶”的现象。确定扶贫目标的途径主要有两种：农村集体、干部推荐和自我实施。在确定贫困家庭的过程中，亲戚朋友的现象也挤掉了贫困家庭的指标。此外，非贫困村庄的贫困人口条件相对较好，但也有一定数量的贫困指标。由于贫穷指标不足，没有人支持贫穷人口众多的村庄。县乡政府要求“综合考虑农民人均纯收入和各行政村实际情况，确定贫困村，逐步确定贫困村的情况”。在具体的评价中，最终决策权并不完全取决于具体村庄的实际情况，最终决策权主要集中在县乡政府手中。至于他们是否贫穷村，则会引起扶贫政策和拨款给特定乡村的极大关注。因此，每个村庄都将争夺贫穷村庄的地位。另外，由于几个中等发展水平的村开辟道路的关系，把“弱势村庄”排除在了贫穷村指标之外。
2. 致贫原因识别不精准 根据精准扶贫政策的总体要求，在旺苍县开展准确的鉴定工作时，必须建立档案，建立贫困群体贫困成因卡。事实上，这一步骤的确定与对贫困家庭的准确识别是同步的。至于贫困家庭和贫困村庄贫困的原因，除了可以直观地看到的原因外，其他原因还可以通过贫穷村庄或贫困家庭填写的申请材料获得，以获得申请“精准贫困”的资格。对贫穷村庄和家庭的这种不准确的确定反映了在确定该
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
12 县贫穷原因方面的实际问题。换句话说，上级政府真的知道为什么某些贫困家庭是贫穷的吗？他们真的很穷还是假的？不清楚。至于来自扶贫团体的配对和一对一的援助，这就更难实现了。这将不可避免地导致扶贫措施安排不良，但只能像传统的扶贫方式那样广泛，洪水泛滥，表面扶贫。
3. 扶贫资金利用不精准 旺苍县面积大，长期存在城镇居民收入差距，公共服务资源配置滞后问题。目前，政府领导着各部门在社会各界的参与下，已在政府下举行并启动。旺苍县特定基金，将来自政府的资金，政府一直在进行一系列的专项资金。困救助人员在一定期限内被安置，并由贫困人口一级的贫困管理部门负责。调整贫困救助资金，规范贫困资金的使用和使用，参照贫困地区一段时间的效益，考虑贫困地区的效益。此外，资金的使用涉及多个扶贫部门和扶贫计划，造成对同一贫困村庄、项目和贫困家庭使用资金的补贴重复。在生态环境相对脆弱、自然灾害频发、土地资源不足、交通不发达。扶贫领导十分重视对开掘地区农村和农村贫困企业的管理，贫困贫困的短期特征是由于大多数人缺乏监督造成的。总体而言，旺苍县减贫财政资源的准确分配仍然是一个“分散”的工作机制。在“分享利益”、“减少矛盾”理念的基础上，政府将有限的扶贫资金作为“稳定社会”的资源。事实上，贫困家庭摆脱贫困的积极性还没有得到充分发展。因此，许多贫穷家庭的“等待、依赖和缺乏”心态仍然严重。
析 （二）旺苍县精准扶贫政策执行偏差问题的原因分析 1. 执行干部官僚化 切实有效地实施准确的扶贫工作，离不开领导干部。根据计划，农村扶贫工作者的首要责任是有针对性地帮助贫困人口。所谓的目标定位意味着“针对已查明的贫困家庭并逐案提供援助”。事实上，虽然旺苍县工作队设在该村，但它实际上已成为一个关于如何减轻贫穷村庄贫困的“当家人”。此外，扶贫干部面临着高层次评价的压力，迫切希望从扶贫工作中得到相应的效果。至于如何减轻贫困，他们更喜欢以政策满足人们的有形项目。为此，驻村干部除了张贴突出“精准扶贫”效益的海报外，还经常提出实施“慰问式”、“输血式”扶贫的扶贫方
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
13 法，这样既能提供穷人的短期利益，也不会造成巨大的社会矛盾。因此，精准扶贫已成为事实上的扶贫“洪流”。这种“一上有政策，下有对策”的现象往往混淆了评估中的“扶贫数据”。从本质上讲，这并没有导致贫穷的村庄和家庭真正脱贫，导致在执行精准扶贫政策时出现了严格的扭曲。
2. 群众争抢扶贫资源
精确扶贫与传统扶贫模式因其“精确性”不同。它的主要“目标”也是帮助全国的穷人摆脱贫困，尽可能地变得富有。人民是权力的最终拥有者，中央和地方政府是人民行使公共权力的“代表”。从根本上维护人民的利益是他们义不容辞的责任。然而，作为精确减贫政策的利益相关者，它有着不同的利益和价值目标。非贫困的农村和家庭在确定精确的扶贫目标的过程中，依靠“后门”和“依附关系”，才能得到准确的扶贫政策的支持。“尽量减少收入”和争取扶贫资源的趋势也给准确识别造成不必要的障碍。同时，它还取消了各地区分配的减贫目标。特别是，一些相关的“非贫困村庄”已经显示出自己是“强大的”，依靠固有的人际关系，排除了真正需要确切扶贫政策受益者帮助的贫困村庄。这不仅不利于具体扶贫政策的实施，而且加剧了贫困群体与非贫困群体之间的矛盾，导致了精确扶贫政策实施的偏差。
3. 监督考核体系不完备 然而，在旺苍县精确扶贫的监督和实施中，存在一种只注重结果评价而忽视过程评价的现象。这促使基层干部更多地展示扶贫成果，在具体实施扶贫政策时，可以对上级监督机构的评价作出反应。这在一定程度上鼓励了驻农村干部立竿见影、立竿见影，缺乏通过长远规划实施准确扶贫政策的思路。此外，在评估实施过程中，上级政府主要关注的是数据、地点等。目前还没有对扶贫政策的可持续性进行实质性评估。一些高级干部到贫困的村庄去视察，村干部将提前安排。他们将带领优秀的领导听取报告，观看项目和拍照。监测和评价将成为一种形式。由于对具体扶贫政策执行过程的评估比对其结果的评估更为复杂和昂贵，政府在选择农村基层干部评估方法方面已成为“理性经济人”，忽视了扶贫进程，特别是那些需要扶贫的长期患者，这在减少贫困的原因中占了很大的比例。这也鼓励了农村扶贫对口干部更加热心展示成果，使村干部能够考虑“利己主义”，加剧
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
14 扶贫项目不切实际的安排和““漫灌式”扶贫现象。
五、完善精准扶贫政策执行偏差问题的对策 （一）加强群众责任意识教育 具体的扶贫政策能否实现预期目标，关系到国家稳定发展的大局，从根本上保障人民的整体利益。非贫困群体作为国家的一部分和公共权力的所有者之一，不仅有自己的利益，而且具有高度的社会责任感和整体的自律意识。在实施扶贫政策之前，地方政府要通过各种形式的教育和宣传，提高群众的政治意识、思想意识和政策意识。防止群众“过份理性”。使更多的利益攸关方能够深刻了解国家的主要政策和政策，尽一切努力使他们能够同情和支持穷人的困境，并最大限度地弥合利益分歧。同时，我们将鼓励更多的社会力量参与具体的扶贫政策，支持非贫困家庭尽快脱贫，实现共同富裕的最终目标，为国家早日恢复作出贡献。
（二）检验扶贫成效 减轻贫困的效果并不取决于建设项目的数量，也不取决于减贫数字，而是取决于贫困家庭能否真正摆脱贫困并变得富有。人民在减轻贫困方面有最大的发言权。鼓励更多的人参与扶贫政策的准确实施，将有效避免上级政府“评估数字”的“形式主义”，防止“被脱贫”的发生。因此，鼓励人们参与实施准确的扶贫政策，将为检验和提高扶贫的准确性提供重要依据。总之，鼓励市民参与，可以有效地打破“封闭式政策执行”的现像，确保市民了解和监察准确扶贫政策的实施。它不仅有效地提高了扶贫政策的实施效率，而且为纠正政策实施中的偏差提供了一条切实可行的途径。
量 （三）增强对驻村干部外部监督力量 在实施明确的扶贫政策过程中，地方政府和驻村干部相对封闭，使外界难以进行有效的监督。此外，监督主体主要由县扶贫办公室承担。另一方面，它表明，由于人力资源有限和其他因素，其监测和评价是“有名无实”。公众参与具体扶贫政策实施的全过程，不仅要打破政府与人民之间的信息不对称，而且要让公众对具体过程有一个更深刻的认识。执行精确的扶贫政策。它不仅为群众提出意见
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
15 和建议提供了可靠的渠道，而且在很大程度上形成了对村干部行为的有效监督。在一定程度上加强了外部监督权力，改善了单一监督主体带来的“假监督”和“弱监督”现象。
（四）鼓励自我脱贫 在帮助贫困是各国政府义不容辞的责任，但也取决于自己脱贫致富的努力。只有共同努力，双方才能最大限度地发挥明确的扶贫政策的效力。无论如何，盲目地从“经济人理性”的角度去追求自己的利益，大大降低了精确的扶贫效果。在实施扶贫工作中，地方政府还应以贫困人口的自我发展为基本出发点，改变扶贫政策的具体实施，而不仅仅是“输血”。应该指出，政府的扶贫只是一种外力。政府自身的“理性”特征决定了它在帮助穷人方面不是无限的。在实践中，它只能在促进穷人“消除贫穷”方面发挥作用。“帮助穷人第一意志”通过多种渠道，增强贫困群体的扶贫意识，培养他们脱贫的积极性，富有的意志，坚决避免和防止贫困群体过度依赖政府的扶贫政策。
（五）完善监督考核体系 在访问贫困户的过程中，我们发现作为帮扶对象的村民，他们对于精准扶贫政策知之甚少，更不用说如何去行使自身的监督权，官员在帮扶过程中，仍然存在着欺上瞒下的情况，而纪检机关在监督过程中没能及时调整状况，存在着滞后性的特点，使整个监督过程缺乏全面性与主动性。因此，在实施精准扶贫的工作中我们应建构高效率的精准扶贫监督考核体系。
第一，建立多方位、全方面的监督体系，包括建立完善的党委、政府监督，扶贫主管部门及其他帮扶部门的监督，审计的监督、纪检监察的监督、人民政协和民主党派的监督、舆论的监督、群众的监督等在内的精准扶贫的监督考核体系。完善党内及外部的监督、自上而下或者自下而上的监督、专门机构与社会监督等各类监督体系相结合，形成一个多方位、全方面的监督体系，提高精准扶贫的效率、强化精准扶贫的成效。
第二，健全第三方的评估监督体系，第三方评估是一种有效的外部监督和制衡机制，健全第三方评估监督体系，能够促进地方政府和职能部门扶贫攻坚的工
精准扶贫政策执行偏差问题研究：来自四川旺苍县的实证
16 作绩效，从而更好的转变扶贫工作方式和措施，营造了一种社会共同参与扶贫的机制，使百姓能更好的了解到精准扶贫的政策制度，不断提升农民的满意度。
第三，完善地方的法律法规，规范扶贫资金的动态管理机制，对于每一笔帮扶资金，都应该有专门的数据采集，和信息追踪，必须做到把钱用在刀刃上减少基层政府官员的寻租空间。对于滥用权力、非法挪用扶贫物资的基层干部应加大处罚力度，建立一个自上而下、权责明晰的监督考核体系，使精准扶贫政策更加符合民心、党心，确保 2020 年实现贫困人口全面脱贫。
六...