国际组织外交 美国国际组织外交:以国际刑事法庭为例

　　编者按 　　在国家间相互依赖不断深化的世界政治中，国际组织在各个议题领域均发挥着不可或缺的治理功能。在此背景下，国际组织外交成为大国对外关系实践的重要内容。其内涵既包括大国在国际组织框架下的多边合作和治理实践，也包括大国与国际组织、规范和规则之间的互动关系。
　　上海外国语大学的武心波副教授近年来主持了“大国国际组织外交比较研究”的重点学科建设课题。该课题旨在对大国国际组织外交进行比较研究，力图探析各大国在国际组织外交中态度和行为的共性与特性。本期刊发的四篇主题文章是该课题的部分研究成果。
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　　摘要美国国际组织外更是麦国对外战略的一个重要方面，麦国与国际组织的关系复杂而微妙。作为大多数重要国际组织的主要推动者和缔造者，美国对国际组织的认知却模棱两可，在参与国际组织活动上犹豫不决。文章以国际刑事法院为例对美国国际组织外交进行了具体分析，认为美国与国际组织关系的奇特模式是美国外交思想观念中的固有因素相互影响、相互作用的结果。
　　关键词　认知　参与
　　国际组织
　　国际刑事法院
　　中图分类号：D813文献标识码：A文章编号：1005-4812(2010)02-0021-27
　　
　　美国是战后主要国际组织及国际机制的发起者和倡导者，推动了以经济和政治为主要维度的多边国际机制的建立及深入发展。至今，这些国际组织和多边机制在建构全球秩序、维持美国霸权方面仍然发挥着重要的作用。但与此同时，美国与国际组织的关系却总是忽冷忽热、起伏不定，美同时不时地表现出严重的单边主义和孤立主义倾向。美国与国际组织的关系因之而呈现出复杂、多维和似是而非的局面。
　　
　　一、模棱两可的认知
　　
　　美国与国际组织的关系充满戏剧性色彩。与现时代的常识相反，自19世纪中期以来，美国一直处于建立国际准则、法律和机构的运动的前列，为这个世界贡献了一些最积极的国际合作的倡导者和最具创造性的国际组织的缔造者，如国际联盟的主要发起人伍德罗?威尔逊、建立联合国的主要倡议人富兰克林?罗斯福和哈里?杜鲁门。然而，在美国的国际视野中，对多边机制的怀疑情绪同时也根深蒂固且日益增长，并破坏了美国对国际组织的支持和热情。这在现实中屡屡造就了一种匪夷所思的局面――起初美国一次又一次地成为国际组织的创始人，然后常常变成国际组织最严厉的批评者并第一个抛弃它们。在这种情形下制定的美国外交政策，往往也包含着自相矛盾的、有时甚至违背本身利益的倾向和特质。之所以如此，按照爱德华?C?勒克的说法，是理想主义和犬儒主义、多边主义和单边主义、国际主义和孤立主义不断较量及相互作用的结果。这些理念长期存在于美国人的思想领域中，它们之间的斗争尚未从思想上或政治上加以解决，由此产生的矛盾心理使得华盛顿既不能抛弃国际组织，也不能给予其充分的支持。
　　从美国外交思想的角度而言，国际组织作为国际社会治理从无序走向有序的国际合作机构，被深深地烙上了理想主义、多边主义和国际主义色彩。通过国际组织和国际机制反映、体现和延伸美国的传统和价值观是美国人的惯性思维，二战后美国主导或推动建立的各类国际组织以及种种机制、规范和规则对当今全球治理发挥着日益重要的作用。这些国际组织“体现出来的主要是美国的政治一文化观念，反映着美国式的政治结构和组织原则：美国按照其国内所认可的一套系统的规则，为其他国家制定行为规范，并向其他国家提供公共商品，力求它们遵循这些行为规范。……这些国际机制不仅影响着其他国家追求利益的方式，也影响着它们对自己行为的理解及其利益的判定，塑造着它们处理国际问题的方案。”然而，国际组织建立之后即可在发展过程中获得相对独立性，并对成员国形成一定的制约。一旦国际组织按照其基本原则和议事程序平等对待每一个参与者、且力图贯彻自己的意志而不是充当美国的传声筒，则它与美国政治文化中的“例外论”的矛盾将立刻显现，此时美国便会改变对国际组织的态度。美国例外论是美国人的人生观、价值观以及国民性格的重要组成部分。“美国人一直把自己看成是特殊的。美国在荒野中形成，在民主原则上建立，受到地理位置的保护，拥有巨大的财富和势力，比其他任何一个国家更幸运。……在这个国家居住的人都向往或沉浸在一个意向中，觉得这是一个无边无际、独一无二的国家。”这种独特的例外论政治文化传统使美国很难顺利地融入国家共同体的队伍中以及政府间决策过程的规则和程序中，导致美国对国际组织和多边国际机制往往采取模棱两可、似是而非的立场。所谓美国例外论，主要包括两个组成部分，一是美国人对立国的一套自由主义原则的独特性、不可变更性以及优越性的强烈的忠诚和信仰，如法治、私有财产、代议制政府、言论与宗教自由、贸易和商业自由等等。这些信条已成为美国人安身立命和立国之本，内化为“美国人的一种生活方式”；二是美国人与生俱来的特殊使命感，认为美利坚民族是上帝的选民，美国负有向全球推广和传播美国自由主义原则、按照美国模式改造世界的天赋使命。这既是正义的，也与美国的自身命运息息相关。美国例外论在对外战略中表现为一种“双重人格”，即同时具有“与他人合作”和“我行我素”的特征。一方面，使命感要求美国加强与外部世界的接触，加深参与国际事务的深度和广度，并在全球性的参与过程中努力按照美国的国内模式对国际社会加以改造；另一方面，例外意识又使得美国在参与国际组织的过程中，总是力图保持自己的独特性，排除别国或国际组织对自己的对外政策和对外行为的过多影响乃至制约。
　　作为国家间层次上的管理机构，国际组织的职责就是协调各国的行动以达到共同的目标，它必然会主张对国家利益和主权的概念予以宽泛的理解。在经年累月地处理跨国问题的过程中，国际组织逐步发展出了科层化的行政管理体系和独立的专业技术能力，权力的触觉有越伸越长之势，而这不可避免地与美国人固有的限权政府观念发生冲突。传统上，限权政府观念是美国自由主义原则的一项重要内容，美国人对政府的态度是十分复杂的。在多数情况下，他们只把政府看作是为了维护法律和秩序、建立公共生活而予以接受的一种“必要的恶”。他们拥护国家和民族的价值观，却不大支持为实现国家的目的和原则而建立的政府机构。这种观念在国内生活中体现为私人领域免受公共机构干涉的权利和自由，以及各州相对于联邦政府所保留的权力；反映在国际关系上，则表现为争取为国家保留在多边机制和国际组织中的自主权和行动自由。长期以来，在美国外交思想界，对国际组织的一个流行看法是，国际组织特别是那些规模庞大的多边机构行为傲慢、效率低下、浪费惊人，并且越来越倾向于对美国的外交政策发号施令。根据这种观点，多边决策过程所特有的诸多国家之间的相互妥协迁就，即使不是必然也很有可能损害美国的利益和价值观。美国在设法通过多边机制来寻求本国利益时，最终将以丧失自己的行动自由为代价支持其他国家或国际组织的活动。 为了抵制国际组织的全球性管理对美国个性和生活方式的威胁，单边主义就成为美国外交的一种必要的和合乎逻辑的选择。相对于多边行动的复杂纠结，美国对单边主义的判断简洁明了：它可以摆脱多边主义的束缚，提高行动效率，降低外交成本。美国的国际行为是以自己认为合理的方式进行的，没有必要也不可能受制于国际组织和多边机制，后者只有在对实现美国安全和国家利益有用时才加以利用，它们是手段而非目的。就此而言，单边主义在美国外交政策中具有深厚的认识论甚至伦理根源，远非一时一事一人所能概括。
　　国际组织是提供论坛、组织集体行动的场所。然而，正是在参与多边机制以及与外界互动的过程中，美国产生了对其他国家或国际行为体的无法释怀的不信任。几乎从建国伊始，美国人就对国际组织及其成员国的动机和意图抱有深深的疑虑。一方面，从美国公众的视角来说，诸如联合国大会这样的国际组织长期以来――特别是在20世纪60-80年代――倾向于通过对美国国家利益不公平的决议；另一方面，美国人对国际组织的其他成员国政府也常常持不信任、甚或鄙视的态度，认为这些政府是腐败的和不民主的，惯于玩弄阴谋诡计，甚至比自己的政府更不值得信任。在美国人看来，它们在世界性机构中的行为是不友好的和不负责任的，只想利用这些组织来榨取美国的财富、权势和自由，反对美国的价值观。这种根深蒂固的怀疑情绪可以追溯到孤立主义思想根源。1796年9月19日，即将卸任的华盛顿总统在对美国民众作告别演说时宣称：
　　“我国的位置偏僻而遥远，这要求我们并迫使我们追寻另一条不同的道路。……为什么离开我们自己的立场而站在外国的立场呢?为什么要把我们的命运与欧洲的命运交织在一起，从而把我们的和平与繁荣陷入欧洲的野心，竞争，利益，好恶或反复无常的罗网里去呢?我们真正的政策是避开与外界任何部分的永久结盟，……这是我们的职责和利益的要求。”孤立主义者从华盛顿的告别演说中吸取营养，在历时200多年的时间里，先后将美国对外怀疑的主要目标从旧世界的欧洲的阴谋转移到苏联共产主义的恶意行径，再到第三世界的一些独裁者的要求上。尽管耿耿于怀的对象有所变化，但贯穿其中的重点却始终如一，即一直怀疑国际组织其他成员国的目标是否与美国的价值观和目标相符。由此，孤立主义作为被美国建国先贤确立的处理对外事务的传统原则，与怀疑情绪互为前提、相互加强，自然影响到美国对国际组织和多边机制的建设性认知乃至参与。
　　
　　二、犹豫不决的参与
　　
　　“大多数美国人相信国际组织，但是只把它当成鼓吹美国人的价值观的一种途径，而不是损害自己的价值观来迎合大多数国家。”认知决定行为，美国对国际组织模棱两可的矛盾认知导致其开展多边国际合作时的犹豫不决和瞻前顾后。在美国的对外战略中，单边主义、双边主义和多边主义是相辅相成的：一方面，作为实力最强大的国家，且源于其文化传统、国际目标和战略意愿，单边主义构成美国对外战略的核心原则；另一方面，在相互依赖的当今世界，即使是最强大的民族国家，也无法独自处理超越国界的经济、环保、社会、人道主义和安全方面的挑战，故而双边主义和多边主义就成为美国对外战略的必要补充。但是，鉴于美国人对国际组织长期持有的一系列消极认识，加之国际机制对美国霸权的制约作用，美国对国际组织采取了工具主义的态度。美国的常规做法是，仔细评估多边国际合作的成本收益，然后有选择、有保留地参与，或干脆采取单边主义措施。主观认识和客观现实的双重影响，使得美国不但在参与多边行动和国际机制时表现得迟疑不决甚至逆向操作，而且主张对国际组织进行改革，并常常在国际组织经费分摊及缴纳问题上设置障碍。
　　国际组织外交一度在美国对外战略中占有重要地位。在二战临近结束之际。美国即致力于在各个领域建立国际组织和多边机制，以填补权力真空，重建国际秩序。在经济领域，美国主导建立了国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等赖以管理和控制世界经济的制度体系；在政治一安全领域，美国推动建立了联合国，确立了联合国安理会的权威和大国一致的原则；在军事领域，美国在二战期间及战后在世界各战略要地建立了一系列军事基地，并驻军欧亚，从而构筑了保障自己利益与权力资源的军事同盟网。如果国际组织能够按照美国设计的路线发展和运作，或许美国与国际组织的关系便不会那么棘手难解。然而，随着国际组织独立性的逐步增强及其成员国的日益增多，美国却发现它不得不面临着一种无奈的现实――在某些重要的国际组织中经常处于少数地位，大多数国家的目标偏离了它的预期，比如在联合国大会中。这种局面客观上进一步加深了美国人对国际组织之价值的固有怀疑。
　　美国在参与国际组织维护世界和平和安全、促进经济和社会发展的集体行动方面的表现差强人意。其中，如何参与追求主权国家共同关心的和平和安全问题可谓最典型地反映了美国对国际组织的基本立场和政策，因为这类问题对建立、抑制或摒弃国际组织的动力所产生的影响最大。美国人对他们在这方面能从国际组织寻求或期待什么，一直是持不同意见的。有人认为全球性组织有能力动员力量来强制性地在一个由主权国家组成的世界里推行它的决议和准则，而居多数的怀疑论者却不相信国际组织有能力实现它保证国际安全的核心诺言，更不相信它有能力和愿望来为美国单方面的国家安全需要服务。其结果是，美国人尽管对需要集体行动来挫败或惩罚侵略抱有理想主义，却又想两者兼得，既维持可靠的集体安全体制，又维持国家的行动自由。以联合国为例，这个世界上最大的全球性国际组织在履行其维持国际和平与安全的职能时很难奢求得到美国的鼎力支持。在大多数情况下，美国公众为美国参与联合国组织或授权实施的维和或重建工作设置了前提条件，即华盛顿在此过程中发挥领导作用，且须将美国部队置于美国将军的指挥之下。如果联合国无法满足美国的要求，或者华盛顿不能按照其预设条件通过联合国实施某项行动，美国则会抛开这个国际组织，或利用其所掌控的其他国际组织，或另行组建所谓意愿联盟，或干脆诉诸于单边主义，来达到自己的既定目标，正如科索沃战争、阿富汗和伊拉克战争所体现得那样。在前一个例子中，美国无法获得对塞尔维亚动武的安理会授权，转而通过北约对贝尔格莱德实施军事打击；在后两个例子中，美国先是单边地发动战争，继而建立意愿联盟实施战争行动。
　　在通过国际经贸组织或机制推动全球经济社会发展方面，相对于其他西方发达国家，美国参与有限。尤其是在冷战后，源于孤立主义思潮的回归以及对民主和人权价值的“重新发现”，美国对落后国家的发展援助占其GDP的比例更是呈连续下降的趋势。在攸关人类生存的环境领域，美国对相关国际多边机制如《联合国气候变化框架公约》下的《京都议定书》的政策和做法，充分体现了其对国际组织的工具主义和实用主义态度。《京都议定书》是国际社会多边应对全球气候变暖的历史性步骤。在克林顿政府时期，美国迫于国际社会的压力曾于1998年11月签署该协议，但布什政府上台后不久即于2001年3月单方面宣布退出议定书，放弃了美国的温室气体减排义务。其理由有三：一是《京都议定书》缺乏可靠的科学依 据，二是减排义务将给美国造成数千亿美元的经济损失并减少数百万个就业岗位，三是中国、印度等经济快速发展的国家没有作出减排承诺。美国的所作所为被媒体指为摆脱了模糊不清、无所作为的多边主义的束缚，把它从其一度认为能够通过国际条约获得真正的安全或利益的概念中解放出来，借此实行了一项与其实力地位相称的外交政策。至今，作为世界最大的温室气体排放国，美国在全球气候变化谈判中立场强硬，拒绝让步，成为国际社会构建后京都气候体制的努力的一大障碍。
　　对国际组织的长期不满和诟病催生了有关国际组织的改革问题，主张对国际组织的管理和结构进行改革，差不多成为美国与国际组织关系的常在主题。要求改革的呼声一直是美国所特有的，而且往往自国际组织建立之日起就已存在。“美国对这些问题的关注程度以及它们在华盛顿的决策中所占的重要地位，是前所未有的和无与伦比的。”不论是支持者和怀疑者、理想主义者和现实主义者，美国人尽管难以就需要什么样的国际组织达成共识，甚至看法截然对立，但通常一致认为大多数国际组织机构臃肿、管理不善、效率低下、官僚主义盛行，无法有效地发挥作用，因而急需实施重大的、彻底的改革。近年来，国际组织的这些技术性弊端有演变成政治问题的趋势，在美国国内引发了日益激烈的辩论，进一步削弱了美国对国际组织的支持――这反过来又阻碍了国际组织多边活动的顺利开展。
　　与国际组织改革密切相关的是财务和费用分摊问题。美国动辄以停付费用、调整费用分摊比例要挟国际组织进行它所倡导的改革。鉴于美国是很多国际组织的最大出资国，此类威胁在现实中时常造成颇为严重的后果，这在上个世纪末美国与联合国关系上表现得尤其明显。据统计，截止1999年，美国欠联合国的款项多达16亿美元，导致联合国的某些维和行动难以为继。一直以来，美国国会对联合国费用分摊的多边安排感到不满，提出了一系列拒付欠款的议案，并单方面确定了美国份额的上限。实际上，联合国已完成的许多改革均是按照美国的倡议实施的，如部门的合并、引进以收入为基础的编制预算制度、雇员行为准则等等，但美国依然没有足额支付欠款。由于美国树立的先例，其他国家包括一些安理会常任理事国，也曾纷纷拖欠会费，致使联合国几度陷入严重的制度和财政危机，结果既损害了这个国际组织的多边计划和它的活动能力，也威胁着其本身的生存。
　　概括地说，美国对国际组织的政策是美国国内政治动因内部及其与全球化发展之间相互作用、相互影响的结果。在此过程中，国内的政治势力将美国的政策往一个方向推去，而相互依赖和多边外交政策的动力却将这些政策推到另一个方向，导致美国政体内对国际法和国际组织问题的不协调更加尖锐化。
　　
　　三、案例分析：国际刑事法院
　　
　　建立一个常设性的国际平台，审判重大的国际犯罪，保护普遍人权和基本自由，维持和平和正义一直是国际社会致力追求的目标。1998年6-7月，联合国160个成员国在罗马举行外交会议，以压倒多数通过了创建常设国际刑事法院的《罗马规约》(the Rome Statute)，2002年7月1日常设国际刑事法院正式开始运作。国际刑事法院(International Criminal Court，ICC)将处理由个人实施的最严重的罪行，包括灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪以及侵略罪。除侵略罪外，其他罪行都在规约中明确列出，并且精确地下了定义，以避免含糊不清和难以确定。国际刑事法院是国际社会对反人类罪、战争罪和种族屠杀进行司法审判的第一个永久性法庭，它的成立标志着实施了上述严重罪行的人不再能够逃脱国际刑事责任，联合国前秘书长科菲?安南称其为“朝向普遍人权和法治迈出的巨大一步。”
　　对于成立国际刑事法院，美国瞻前顾后、游移不定，政策立场经历了巨大的调整和转变，总体上是持反对态度的。美国在国际刑事法院问题上的做法符合其对国际组织外交的一般模式。在某种程度上，国际刑事法院的宗旨和原则反映了美国外交中的理想主义和道德诉求，所以当初美国为召开罗马外交会议而积极行动，甚至帮助拟定国际刑事法院适用的《犯罪要件》和《程序和证据规则》等文件。但当意识到自己不能主导国际刑事法院的运作时，美国的态度转而变得暧昧起来，直至明确反对成立国际刑事法院。虽然克林顿政府在卸任前签署了《罗马规约》，却并未将其提交参议院审批，而参议院外交关系委员会早已宣称将封杀该协议。布什政府上任后，美国对国际刑事法院的立场更是大步后退，于2002年5月声明撤回对《罗马规约》的签署。时任美国负责武器控制和国际安全事务的副国务卿约翰?博尔顿(JohnR.Bolton)秉持单边主义立场，尤其反对美国加入国际刑事法院。博尔顿认为《罗马规约》及其建立的国际刑事法院可能危及美国公民享有的某些宪法权利，华盛顿不能允许这样的事情发生。应他的请求，布什政府同意他就此向联合国秘书长安南递交一封信件，正式宣布华盛顿退出它于2000年12月签署的《罗马规约》。博尔顿在信中表示，“美国无意于成为这项条约的一部分，”相应地，“美国将解除一切由这项条约所引起的法律义务。”
　　如果说美国行政当局对国际刑事法院的态度多少还有所保留的话，那么美国国会和公众对国际刑事法院的责难则几乎从未停止过，由此在美国国内形成了一股强大的反国际刑事法院的势力。美国反对的理由主要如下：认为国际刑事法院违反了公认的条约法；认为《罗马规约》没有对政府官员的豁免条款，缺少对被告人权利的必要法律保护措施，这是与美国宪法规定相冲突的；担心国际刑事法院会成为国际社会反美的政治舞台。在美国看来，国际刑事法院这些规则上的“漏洞”，使它可能被利用来对美国军人和平民进行不负责任的和有政治图谋的指控，最极端的情形则是美国总统代表国家行使职权的行为也有可能使总统本人站在国际刑事法院的被告席上。为了消除国际刑事法院对美国主权和美国公民的潜在“威胁”，美国采取了相应的反制措施。除了在《罗马规约》有关条款的释义上大做文章外，美国谋求与《罗马规约》的缔约国和非缔约国订立不移交双边协议，以避免国际刑事法院的管辖。与缔约国达成此类协议的目的在于阻止该缔约国将其境内的美国公民直接移交给国际刑事法院；与非缔约国订立协议则是为了防止该国将其境内的美国公民移交给规约的某一缔约国，再由该缔约国移交给国际刑事法院。为保证不移交双边协议的顺利达成和有效实施，美国还于2002年8月制定了配套的国内立法――《美国武装人员保护法》。该法禁止美国向批准《罗马规约》的国家提供军事援助(北约成员国、主要的非北约盟国以及与美国订立了不移交协议的国家除外)，限制其他国际组织与国际刑事法院的合作(如禁止美国向联合国提供与国际刑事法院正在调查的事项有关的情报，除非联合国保证不将此情报提供给后者；规定美国可以撤回给联合国和其他国际组织的专款，如果专款被用于国际刑事法院的话)，以及为规避国际刑事法院的管辖而为美国参加国际维和行动设置了苛刻的条件。更有甚者，《美国武装人员保护法》赋予美国总统动用军事力量解救遭国际刑事法院拘押的美国武装人员的权力。美国的反制措施及其产生的影响很可能使国际刑事法院沦为没有牙齿的纸老虎，从而严重损害国际刑事法院的公正性、合法性和有效性。
　　总之，美国的反对立场贯穿于建立国际刑事法院的努力和《罗马规约》的发展中。美国想为其他国家建立一个常设国际刑事法院，而坚持自己的国家、政策或任何美国国家行为体不受该法院的管辖和审判。美国用于支持其立场的根本理由是国家主权。这种立场一方面为保护美国不受国际刑事法律的约束提供了推动力，另一方面充当了美国政策合法性的工具一一而该政策旨在确保美国免遭甚至是令人发指的反人类罪的起诉。
　　
　　四、结语
　　
　　美国外交思想观念的固有矛盾造就了美国与国际组织关系的奇特画面。理想主义、多边主义和国际主义驱使美国主导创建了绝大多数至关重要的国际政治经济组织，并使它成为多边合作的强有力的支持者；而现实主义、单边主义和孤立主义却往往推动美国拒绝国际组织的限制和义务，且使它成为这些组织的最直言不讳的批评者乃至反对者。美国有学者将美国对国际组织和多边主义的态度总结为欲罢不能的矛盾心态(ambivalence)，准确地勾画出美国与国际组织关系的典型模式。这种模式反映了美国独特的政治文化和国内制度结构以及它的全球首要地位，并已成为美国对外关系的一个显著特征。