「内容提要」中国历来重视最高法院的信访工作，但是信访实践与形式理性化的司法技术间却存在一定的紧张关系，由于其存在具有深刻的政法传统背景，故在可预见的将来取消最高法院的信访制度是不现实的。不过伴随中国政法传统的变迁，作为政治参与形式、纠纷解决机制的最高法院信访制度，将会逐步纳入到现代司法的运行机制中去。
「关键词」最高法院/信访/政法传统/现代司法
在国家治理转型的大背景下，重新审视和清理我国司法中一些长期施行的做法和制度已日显必要，而最高法院的信访制度——这一十分中国化的制度（注：类似中国最高法院这样的信访制度在世界上都是少有的：一是中国最高法院的来访者大多是申诉者，即对法院生效判决不服的人，而国外一般是上诉者，即在判决未生效前来最高法院寻求最后救济的人。二是中国最高法院的信访工作人员不但要针对本院的案件的申诉来访进行接待处理，符合条件的让其进入司法程序，而且对来访者关于其下级法院的有关申诉也要函告乃至督促相关法院处理；
而国外最高法院一般不会应来访者的请求对其下级法院直接发出任何指令，来访事宜一般只限于本院的管辖范围。三是在中国公民可通过信访监督司法机关及人员，表达自己对司法问题的看法和意见，信访是公民的一种正式政治参与形式，而这在国外也是不多见的。）无疑正是我们把握、认识中国司法历史和现实的一个较好切入点。研究它的现状和成因，考察支撑其长期存在的政治理念和逻辑，其在何种意义上可能被“问题化”，无疑为我们提供一个重新解读共和国的司法史和当下司法的现实处境及症结的机会。
一、最高法院信访工作概况
在中国，信访工作是指各级党和政府机关及各种社会管理组织受理人民群众来信、接待人民群众来访的一项经常性的群众工作。最高法院的信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；
检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；
咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；
对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。
最高法院每年要处理和接待大量公民（注：“公民”这一术语也许应用“人民”抑或“人民群众”这些政治术语更为准确，不过这种不轻意间的语用转换正表明我们社会／国家治理技术的嬗变。）的来信和来访，这在共和国政治生活正常的时期（“文革”期间除外）是司空见惯的事情，只需查阅共和国历史上的相关情况就能说明问题（见下页表）：从下表可以看出，接待公民的来信和来访历来就是共和国最高法院的一项重要工作，有时甚至成为最高法院在一个时期内工作的重心所在，例如“文革”结束后1978年至1980年拨乱反正的那一段时间就是如此。近年来最高法院每年处理和接待的公民来信、来访数量虽然有所减少，但仍然维持在每年10多万件次以上，其工作量之大可谓举世无双。最高法院信访工作历来受到中央的高度重视，在国家政治生活正常时期始终作为一件大事在抓：一是重视最高法院信访工作的规范制定；
二是重视最高法院信访工作业务机构的建设；
三是最高法院始终在不断摸索总结行之有效的信访工作经验和做法。
通观半个世纪来最高法院对信访工作的摸索，有两点值得注意：其一，以1987年最高法院告诉申诉庭的设置为分界点大致将最高法院的信访工作划分为两个阶段：一是告诉申诉庭设置之前，最高法院的信访机构纯粹是行政性质的，工作程序和方法带有鲜明的行政色彩；
二是告诉申诉庭设置之后，最高法院的信访机构变成了审判机构，工作程序也采用诉讼程序，通过审判职能的运用来处理各类告诉申诉工作，从而把这项工作纳入到审判工作的运行机制之中来[1].2000年最高法院机构改变立案庭的设置也坚持了这一做法，信访工作由立案庭的法官来办理，这无疑是值得肯定的。当然这种努力的结果只是把信访部分纳入到申诉再审的轨道上，而现行再审程序发动的随意和宽泛其本身也很难说是完全符合理性的，对此需作进一步的改进。
其二，长年来最高法院始终把减少信访数量作为其奋斗的一个目标，并摸索出了一些比较成型的工作经验和做法。如：（1）召开信访工作座谈会，这是缓减一定时期内信访数量压力最常用、也最管用的方法。如1982年四五月间，最高法院就在上访比较突出的省份召开信访申诉工作座谈会，重点处理来京上访老户的申诉案件，使当年最高法院的来信、来访有所减少。又如1988年底在成都召开工作座谈会，1989年在丹东召开8省刑事申诉上访老户工作座谈会，1990年在河北承德市召开8省刑事申诉上访老户工作座谈会，等等。（2）分级负责、层层落实的方法，即最高法院根据各级法院的管辖权限来确定具体由哪一个法院对信访案件进行处理。1979年制定的《最高人民法院关于来信来访中不服人民法院判决的申诉案件应按审级处理的通知》，1987年制定的《最高人民法院关于各级人民法院处理刑事案件申诉的暂行规定》等，都体现了这一精神。（3）抓重点、抓老户的方法。2001年制定的《最高人民法院关于人民法院办理全国人大代表来信暂行规定》也是解决上访老户的问题。（4）制作摘报的方法。它便于使决策部门和人员及时了解掌握重大、紧急来信来访，以便确定工作的重点。此外，为切实解决群众“告状难”、“申诉难”的问题，最近最高法院又在摸索建立巡视组，把群众“上访”变成最高法院“下访”的新方法[2].变“上访”为“下访”已是人大、检察、行政等部门治理上访问题的成功经验（注：变“上访”为“下访”是改善干群关系，减少上访的有效做法。参见李忱、王方杰：《“下访”架起“连心桥”》，《人民日报》2002年6月11日；
梁铁斌、康玮：《“黑脸包公”和他的过硬队伍——石家庄市纪检监察工作纪实》，《人民日报》2003年1月14日，等等。），但它对于要求上下级法院、法官独立的司法是否合适，在追求个案公正的同时会不会动摇司法权威的大厦、扭曲司法权的正常运行，还需拭目以待。
由于最高法院的高度重视及承办信访工作的法官、法警们长年不懈的努力，最高法院的信访工作取得了一定的实效。例如1989年最高法院告诉申诉庭就向高、中级法院交办查处重点申诉案件568件。经过及时审查处理，其中464件维持原判，改判104件。1990年最高法院办理各类重点申诉案件734件。2003年最高法院共接待处理涉诉信访12万余件次，按照分级负责处理的原则，依法审查处理申诉和申请再审案件2089件。
二、信访制度背后的政法传统
面对沉重的信访工作压力和负担，早在1957年7月2日，最高法院院长董必武就在第一届人大四次会议上讲：“这（接待信访申诉——引者注）是最高人民法院的一项极为繁重的工作。”无独有偶，近半个世纪后，现任最高法院院长肖扬在2004年的工作报告中又再次指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。”对于大量的来信来访，最高法院也有人主张应当对其进行治理，设立最高法院分院以转移上访的地点，方便公民上访，同时也便于维护首都的稳定；
而对于广大上访者来说，进京上访也不是一件轻松的事情，并不一定就意味着能“沉冤昭雪”。但面对如此令人不快的局面为什么却从未有人对最高法院信访制度存在的合理性和正当性本身提出强有力的质疑呢？相反我们始终在讲“信访无小事”，希望努力对其加以改进和强化呢？对于这样一个每年有数十万人亲身实践，牵动数以亿计人心的现实制度，为什么能在数十年间始终保持其旺盛的生命力、延绵不绝？对此，我们必须深入信访制度背后的政治法律传统才可能获得一种较为确当的理解，因为，任何一个制度都不是孤立存在的。
（一）信访对政法理念的表征
阿尔蒙德认为政治文化是政治系统成员的行为取向或心理因素，即政治制度的内化。立足于一定经济、政治之上的政治文化，具有指导政治行为、促进政治变革和维护政治稳定的重要作用[3].质言之，政治文化建设是实现政权合法化的基础。从历史的谱系来看，新中国政治及其法律文化（观念与制度）的形态是在两条战线上的斗争中形成的：一是与传统帝制斗争；
一是与民国时期的资本主义斗争。这种斗争确立的政治法律文化的内核就是卢梭—马克思这一思想谱系的直接民主精神。这种政法话语之所以能够促成广泛的政治认同，是因为它既超越了传统帝制的皇权神圣思想，也超越了民国资本主义的间接民主思想，而后一种超越具有至关重要的意义。正是特殊的政治法律文化建设的需要，所以，党和国家始终向人民宣讲，共产党是一个“立党为公，执政为民”的政党，是一个以“全心全意为人民服务为宗旨”的政党；
共和国是一个人民当家作主的国家，在这个国家里“一切权力属于人民”，人民群众是国家的主人。为此，现行宪法明文规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”（第2条）“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”（第35条）“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；
对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”（第41条）
按照韦伯的分析，资本主义／现代社会的特征表现为制度的分化和发达，也就是表现为一种非人格化的形式理性特征。基于形式理性的逻辑，（间接）民主也体现为一种制度安排。正如熊彼特所言，民主是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人们选票而得到作出决定的权力[4].在这种民主形式中，大多数普通公民与权力的联系是间接的；
在争取政权合法化的中国政治历史变革中，它相应地就被贴上了虚假民主的标签。在话语上批判这种民主，在政治法律实践上就必须要反对资本主义的选举制度和突破各种形式理性化的行政官僚制度和司法制度，广开民主参与的各种渠道。正是在这一语境中，我们才能够理解，在建国之前，国家就宣布“废除国民党六法全书，确立解放区司法原则”，“废除伪法统，建立人民民主新法制”。除了民主话语的诉求之外，形式理性化的司法难以对中国社会具有适应性，也是“伪法统”必须被抛弃的一个重要原因。韦伯基于其所处的具体情景，主要强调了形式理性对于现代社会的积极意义，但正如许多学者所分析的，这种形式理性也具有消极意义。因此，制度的形式理性化不可能一蹴而就，而且，如果制度缺乏相应的经济与社会结构、文化观念的支持，这种消极意义就特别突显[5].正是在这一意义上，新中国要“根除反动司法机关压迫人民、繁琐迟缓的、形式主义的诉讼程序；
实行便利人民的、简易迅捷的、实事求是的诉讼程序”（1950年最高法院制定的《中华人民共和国诉讼程序试行通则（试行）》第2条）。
新中国政法文化在司法的具体实践上主要表现为两个方面：一是司法的群众路线；
一是司法的实事求是原则。这两个方面都超越了资本主义的形式理性化的司法制度，提供了一种民主参与的渠道，并构成了信访制度的理念基础。
首先就司法的群众路线而言，它的实质在于强调，任何司法官员，无论级别高低都应当不拘泥形式，与群众“直接接触”。早在1943年，毛泽东就告诫他的战友：“共产党员应该紧紧地和民众在一起，保卫人民，犹如保卫你们自己的眼睛一样，依靠人民，犹如依靠自己的父母兄弟姊妹一样。”1980年邓小平在讲话中也总结道：“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。”2002年江泽民在党的十六大报告中又重申：“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。在任何时候任何情况下，都必须坚持党的群众路线，坚持全心全意为人民服务的宗旨，把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。”总之，无论是在革命时期还是建设时期，人民群众都是中国共产党的力量源泉和获得合法性的源泉；
群众路线和群众观点对于真正的共产党人而言绝不仅仅是意识形态的宣传，而是“道成肉身”的实践。作为党领导下的人民司法工作，在这种政治文化背境下，坚持群众观点和走群众路线便是自然而然的事情。早在延安时期，毛泽东就曾对时任陕甘宁高等法院院长的谢觉哉讲，司法也应大家动手，不要只靠专问案子的推事、裁判员，还有一条规律：任何事都要请教群众[6]（91页）。(点击此处阅读下一页)
走群众路线正是人民司法的新传统之一。共和国的第一任最高法院院长沈钧儒对此有专门的论述，他说：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，人民司法工作者应该全心全意为人民服务；
因而群众路线是人民司法的一个基本问题。”[7]各级人民法院做好处理人民来信和接见人民来访的工作，正是人民审判工作中贯彻群众路线的一个重要的方面；
处理申诉信访也正是人民法院保障人民权利的一个重要方面，被认为是密切联系人民群众的一个重要渠道，为此在新的时期作好法院的信访工作也被确定为落实“司法为民”的重要举措（《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》）。
其次，就司法的实事求是原则而言，它不仅基于制度合法化的需求提出了一种比形式理性程序更高的判案标准（实质理性），而且在根本上是使公民依据“事实”对各级司法官员以及行政官员实施监督。作为人民司法缔造者之一的谢觉哉指出：“司法威信的建立，在于断案的公正和程序的合法，不在于改判与否上。”[6]（92页）人民司法承认存在错案，要求“有错必纠”。1952年彭真在政法干部训练会议上又再次强调：“我们要坚持以事实为根据，法律为准绳，发现冤案、错案就纠正。”[8]对于人民司法而言，那种“官无悔判”的说法是旧法观点荒谬的理论。“实事求是，有错必纠”正是人民司法的又一新传统。既然我们承认客观上有“错案”，那么人民群众申诉不但合情合理，而且也是发现“错案”的最好方法。对此董必武讲得十分明白，他说我们处理来信和接待来访的工作，是联系群众、实行审判监督的一项重要方式，“就最高人民法院来讲，在来信、来访中，当事人不服各级法院已经发生法律效力的判决或裁定的申诉，……是法院发现错判案件的送上门来的材料。”[9]（409页）接待群众的来信来访正是共和国最高法院完成宪法赋予的“监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”使命的重要手段之一，因而历来倍受重视。
到最高法院进行信访，无论是与权力的“直接接触”，还是对权力的监督，无疑都被作为克服司法制度形式化之弊端的一种手段，而且，也被视为一种特别重要的民主参与方式。我们具有本质上更高级的民主，但实现程度却很低级，这是官方和民间的共识，已写进了中学政治教材。在经济发展相对落后和文化水平不高的国情面前，我国长期找不到实现民主的妥当方式和手段，特别是在直接民主建设方面建树不多。瞻前顾后，通过利用公民来信来访的方式，实现其对国家机关及公职人员的批评权、监督权，对国家相关事宜的建议权、申诉权，无疑是实行直接民主较理想的选择之一。因为一则由于涉及公民的切身利益，广大公民对此有参与的强烈动力；
二则公民个人所反映的问题、所提的意见和建议常常都是关切民生、具体而现实的，具有针对性；
三则通过这种公民个人的参与，能听到社会底层个体的声音和意见；
四则它方便灵活，可操作性极强。正因为如此，信访作为实现民主的机制被提高到了一个特别重要的位置，相应地，最高法院的信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。
（二）信访的政法功能
文化，总是履行着一定的现实社会功能，当然也不能对其完全进行功利主义式的还原，它也具有自身的意义理性[10].新中国政法文化传统以及与其相对应的信访制度之所以能够得以确立，在很大程度上也就在于它能够在中国社会的具体情景中发挥现实的功能。
首先，在新时期，信访实际发挥了社会安全阀装置的作用。在社会转型的今天，社会冲突和矛盾剧增，计划经济时代所凭借的像单位、基层组织、社区等社会治理工具已日渐失灵，而在司法救济仍很乏力的情况下，信访实际上为民怨的排泄、社会冲突的化解提供了一个通道。具体就最高法院的信访工作来说，虽然它实际上只能让一小部分信访者达成愿望，但其社会意义仍十分巨大。第一，它满足了那些信访者倾诉的需要，使他们感到在这个世界上还有人关注他们的不幸，同情和理解他们的疾苦，党和政府没有抛弃他们，即使最终不能为他们解决任何问题，这个精神抚慰的意义也是巨大的；
第二，它为那些交不起诉讼费、请不起律师，不知如何启动司法程序，投诉无门、有冤无处申的人提供了一线希望。通过最高法院的关注和督促，他们也许会离法律的正义更近些，同时对地方上的司法腐败也起到了一定的监督作用；
第三，引起最高法院关注的上访案件一般都是社会反响十分重大的案件，解决这部分案件所获取的社会效益是十分巨大的，它对社会秩序和法律信仰之维护意义不可估量。
其次，最高法院信访制度是执政党及政权不断获取合法性的重要机制之一。对此，应星博士的《大河移民上访的故事》为我们提供了一个精彩的注解：表面上上访移民与地方官员们“水火不容”，但实际上他们都分享着共同的政治文化——对执政党及国家的信任和依恋，移民对公平的传统诉求在使社会利益平衡得以暂时维系的同时，也使权力机制的合法性得到再生产，进一步巩固了执政党及政权的合法性地位[11].为了使读者对此有更细致的体验，在此我们不妨看看两个随手拈来的上访故事，窥探一下支撑信访者信访的背后信念：例一：张先洋，四川南充市顺庆区农民，为民请命，多次上访，惨遭毒打致终生残疾。《焦点访谈》两度关注他的事迹。他相信，共产党的天下，决不能让良心不存的人一手遮天[12].例二：朱淑华，四川威远县人，为要回原属于自己的几间老屋，不服威远县法院判决，持续25年不断上访。她逢人便说：“我相信党的实事求是，相信法律的公正”。[13]一般而言，信访者是我们社会制度及法律制度的信仰者，他们仍希望在我们现行的政策和法律制度框架内寻求帮助。正是许许多多的信访者，用他们柔弱的身躯、执着的信念演绎了一个又一个被拯救的故事，拓展着我们这个社会制度的极限，在艰难困苦面前始终使人感受到良知和信仰的力量。我们的执政党及政府在“拯救”他们的同时也就增强了自身的合法性。在权力合法化的策略中，国家和公民都利用了一种“排斥”策略，即将枉法裁判的官员排斥出政党、官僚体系的行列，在道义上否认其作为政党和官僚体系成员的资格，从而保持政党和整个政治法律制度的声誉和合法性。
再次，最高法院通过开展信访工作，在一定程度上可以对政治结构的自我整合起到积极作用。地方司法官员和行政官员的腐败所导致的司法不公，是信访的主要原因。最高法院对信访案件的审判，从案件中无疑可以获得与地方官员有关的政治信息，而这种信息在政治制度不成熟的情况下往往是难以获得的。因此，信访不仅能够替普通公民申冤，而且为惩治腐败官员，弥补常规制度的不足提供了一种重要的手段。
从以上对最高法院信访制度的功能分析来看，无论是在政权合法化的手段上，还是在实现司法公正和政治结构的自我整合上，它与传统帝国的直诉制度或称京控制度具有明显的相似性，尽管“民本”与“民主”有本质的不同（注：关于民本与民主之间的区别，参见任桐：《徘徊在民本与民主之间》第10页，三联书店出版社2004年。）。就此意义而言，在制度变迁的过程中，我们不应当夸大制度表面的断裂，从而像有的学者所说，共产党政权建立了全新的法律传统[14]，而应当注意其“深层结构”的连续性。以一种“路径依赖”的眼光来看，建立一种全新的制度是不可能的。在一定程度上可以说，新中国政法文化之所以能够建立，是因为，与民国时期资本主义的政法文化相比，它与中国的传统政法文化（主要是在技术层面而非价值层面）靠得更近。
由于传统官僚体制的问题，皇权的威严实际上只是表面的，官僚总是企求一种制度之外的利益，官僚的这种欲望不仅会造成对民众的额外剥削，而且往往也会损害皇权的自身利益[15].正是在这一点上，民众与皇权在直诉制度中达成了一致。传统帝国的直诉制度，除了为民申冤实现司法公正（实质公正）之外，而且也是皇权实现合法化和其控制官僚实现有效统治的一种特殊手段。首先，在政权合法化方面，直诉制度中也使用了一种话语“排斥”策略。传统帝国政治的合法化话语是一种儒家思想的民本话语，在这种话语中，国家应当是保护弱者的仁者君子和“父母”。虽然百姓的京控往往都是由地方官僚的腐败无能引起的，但是通过在话语上与此类官员“划清界限”（注：在话语上，如《大清律例》为腐败官员专门构造了一个名词：“衙蠹”。关于传统司法的话语策略的分析，可参见黄宗智：《中国法律制度的经济史·社会史·文化史研究》，《比较法研究》2000年第1期。），仍然保持了百姓对皇权及其政法制度的合法性信仰。其次，在官僚皇权对官僚的控制方面，直诉制度也是一种重要的机制。由于制度本身的缺陷和其他条件的制约，传统帝国的常规制度并不能实现皇权对官僚的有效控制，使得皇权需要采取一些专制手段（注：〔美〕孔飞力：《叫魂：1786年中国妖术大恐慌》第244-291页，陈兼等译，上海三联书店出版社1999年。），直诉制度就是手段之一。
通过直诉制度获得的与官僚有关的政治信息，常常是不能在常规制度中获得的，正是这种信息，为皇权整饬官僚提供了重要的凭据。
尽管在政法功能方面，最高法院的信访制度与传统的京控制度有“家族相似性”，但是二者的命运却是不同的。京控制度在传统帝国的合法地位几乎从未遭受质疑，而信访制度只经过短短几十年光景就处在了一个被“问题化”的境地。毫无疑问，命运的不同，背后是社会情景的区别。在传统社会，由于各方面的原因，京控的案件数量是相对有限的。比较而言，新中国的信访案件却无疑要大得多，其中的根本原因就是，在现代化的进程中，随着政府权威的扩张和决策管理活动的增多，在政治体系制度化程度不足的情况下，会造成包括腐败在内的各种问题[16].在案件数量的高压下，信访制度就会出现功能丧失。比如信访的合法化功能就呈现一种弱化的状态：一是司法不公案件不少，使国家难以通过排斥策略进行自我合法化，也就是说难以简单地将司法不公归于官员的个人行为；
二是信访实效的有限，解纷能力的不足，也削弱了其制度本身的合法性。正是在这一意义上，我们才能够理解官方也在通过许多方式减少信访案件的数量。正是因为社会情景的变化导致了信访制度的问题化，所以，信访制度的问题并不能仅仅通过改革信访制度本身就能消解，而是要在另一方面加强政法制度的常规建设，即在加强整个政治系统的制度化建设的同时，在司法制度中剥离政治参与功能和政治控制（主要是对官员的控制）功能，使其公正、高效地按纠纷解决的逻辑（中立裁决）展开。
三、信访实践与形式理性化司法技术间的紧张
从前述分析来看，最高法院的信访制度并不是一种纯粹的纠纷解决机制，它是未完全分化的政法传统的一部分，混合着多种功能。现代制度是按照功能分化逻辑发展的。因此，信访实践与具有形式理性化特征的现代司法制度之间存在着一些冲突。
首先，最高法院的信访实践与司法独立间存在一定的紧张。司法独立是现代法治社会的一项基本原则，是现代政治制度、司法程序以及司法价值的内在要求和体现。按照司法独立国际性文件《司法独立世界宣言》、《司法独立最低标准》的要求，司法独立不仅指“司法机关应独立于行政机关及立法机关”，而且“法官应享有身份之独立及实质之独立”，即法官的任职有不受行政干涉的保障，法官执行其职务时，除受法律及其良知之拘束外，不受任何干涉。故司法独立应包括法院（机构）独立和法官（人员）独立两个方面。具体而言，要求司法机关独立于立法和行政机关，并且下级司法机关独立于上级司法机关，上级司法机关不能握有控制下级司法机关意志的权力；
同一个司法机关内部各司法官员之间彼此独立，并且上下级司法机关的司法官员之间也彼此独立，上级司法机关司法官员不能握有控制下级司法机关司法官员意志的权力。
最高法院信访制度在为当事人提供权利救济的同时，也为其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件。在现实中不少当事人在法院败诉后不甘心失败，千方百计向人大、党委、政府部门进行频繁信访，以形成对作出生效判决的法院和法官的围攻之势，严重影响了法院及法官的正常司法，扰乱了司法的正常秩序。对此，董必武早在1954年时就曾不无感叹地说：我们规定是三审终结，现在实际是多级。三审后告到毛主席那里，又得重来。大区的法院是最高法院，应该是法律审，不应该是事实审，但是，现在事实审很多。他不服就要告，你还能不管？所以这个事实要考虑[9]（225-226页）。
同时，最高法院在处理信访工作的过程中，(点击此处阅读下一页)
指令督促各下级法院对生效判决进行复查，对下级法院及法官的独立司法、上下级法院之间关系的正确定位也构成挑战，容易导致上下级法院之间监督与被监督的关系异化成领导与被领导的关系，从而进一步强化学者们所垢病的司法的行政化倾向。信访实践与司法独立间存在天然的紧张关系，如何平衡信访申诉与司法独立之间的关系已是我国司法面临的一大现实问题。
其次，信访实践与维护司法权威间存在一定的紧张。权威是指权力主体由于自身特殊的能力、品德或做出的贡献，而使自身具有的使人信服尊重的一种威望和力量，以及由此产生的具有合法根据的影响力。任何社会秩序的建立都离不开一定权威的维系，任何时候没有权威也就意味着没有秩序。权威是司法的内在要求和本质特征之一，没有权威的司法因为得不到社会的服从尊重也就不成其为司法。
但在像我国这样一个泛政治化的国家，长期来宣传“一切权力属于人民”，“人民（群众）”是一切世俗权力和权威的源泉，是最高的政治权威，任何组织和个人在“人民（群众）”面前都处于天然的卑位，都不得与之相对抗。对此，司法机关和个人也概莫能外。以“为人民服务”为宗旨的人民司法，在“人民（群众）”面前并不具有高高在上的权力，更不得对“人民（群众）”耍权威。而长期来执政党没有对作为抽象政治术语的“人民（群众）”，与作为个体的公民进行很好的划分，在现实中常常把作为个体的公民直接视为国家主权的代表者——人民（实际“人民”从来就是个抽象的集体概念，并不指称任何具体个人，任何个人非经授权都不能代表“人民”），使任何人都可以以“人民”的名义挑战司法的权威。貌似强大的司法处境其实并不很妙，特别是法院在与以“人民”名义进行缠访、缠诉的信访者进行交涉、对抗时更是如此。例如，1956年最高法院在审理一离婚案件时，由于当事人威胁说如法院判寓就会自杀，致使最高法院迟迟不敢下判。近期《法律与生活》上刊载了江苏连云港市新浦区的一件事：由于对法院判决不满，当事人多次上访、吵闹，尽管判决没有“猫儿腻”，法院依然居于下风，费时破财，甚至弄得法院领导“害怕”晴天，法院的威严被破坏殆尽[17].面对信访申诉的大潮，仅就最高法院而言，也有权威人士感叹：“最高法院的裁判可任意申诉，其权威性如何体现。我国现阶段的司法权威，从历史上来看，已降到了最低点，到了非常危险的地步。”[18]缓减最高法院信访制度与维护司法权威的紧张已显得刻不容缓。
再次，信访实践与法院生效判决既判力间也存在一定的紧张。既判力是指确定的终局判决所具有的拘束力。它最早源于罗马法上的“一案不二讼”和“一事不再理”原则，要求在法院的判决确定后，无论该判决有无误判，当事人不能在后诉中提出与前诉判决中所判断的事项相反或相冲突的主张和请求，法院也应当排除违反既判力的当事人的主张和提出的证据。也就是说，禁止当事人和法院对终局判决所确定的事项再行起诉和重复审判；
同时，后诉法院应当尊重前诉法院的判断，其审理和判断应当以产生既判力的前诉判断为前提。
我国现行立法部分吸收了既判力中的合理因素，如《民事诉讼法》第141条和第158条就规定：“最高人民法院的判决、裁定，以及依法不准上诉或者超过上诉期没有上诉的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定。”“第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。”《刑事诉讼法》第197条规定：“第二审的判决、裁定和最高人民法院的判决、裁定，都是终审的判决、裁定。”同时规定对已审理的案件，检察机关或者自诉人不能再另行提出起诉、启动普通程序再次审理。此外，我国已签署的联合国《公民权利及政治权利国际公约》也明确要求：“任何人依一国法律及刑事程序经终局判决判定有罪或无罪开释者，不得就同一罪名再予审判或科刑。”
坚持走群众路线、奉行“实事求是，有错必纠”的司法原则，设置信访制度，在为当事人提供救济途径的同时，也为那些对判决不满的当事人的缠诉、缠访提供了制度性的空间和便利。最高法院应信访者的申诉要求不时地自行或指令下级法院启动再审程序对生效判决进行复查，显然与维持法院判决的既判力的原则精神相悖，从而造成最高法院信访制度与法院生效判决既判力之间存在一定的紧张关系。诚如罕尔斯布里法官（Halsbury J.H.）所言：“在司法界可能有人认为这样或那样的判决是错误的，提出‘正义是什么’的问题，这确有不便之处，甚至是灾难性的不便。但是，若要一再反复改判的话，那么在真理面前也好，在事实面前也好，势必永无终止地上诉法院了。”[19]无限制的信访申诉，反复进行再审则势必导致案件的审判永无安宁之日，最终破坏司法的自治性。
最后，信访实践与最高法院的宏观功能定位的调整也存在一定的紧张。作为位阶最高的法院，最高法院具有解决纠纷、统一司法、公共政策的制定和制约权力诸功能。顺应市场经济发展的需要和世界潮流，我国最高法院应强化统一司法、公共政策的制定和制约权力等功能，而弱化解决纠纷功能，从对个案公正的追求中抽身出来，更好地服务于公共目的。信访制度的设置无疑是以追求个案的公正为其首要目标，必将与最高法院的未来宏观功能定位的调整存在一定的紧张关系。
因为信访制度与现代司法技术之间的紧张，所以，在司法改革的过程中，信访制度也当因应于司法逻辑的形式理性进行改革。但是，这种改革过程应当是渐进的，否则，我们可能又会重蹈废除民国“旧法统”的历史教训，使制度效果的形式理性未得，而形式主义的弊端尽显。
四、结语
通过上文的分析可知，一方面，信访工作虽然向来就是最高法院的一个沉重工作负担，信访制度本身也并不完全符合现代司法的内在要求，最高法院信访实践与司法技术间存在一定紧张关系，所以如果我们过度拓宽信访通道，使其成为社会冲突解决的一个主要出口，它带给我们的将不是安全，而是社会治理的紊乱与失序。那样我们也许会拥有更多的“清官”，但却只会有极少的“法治”和“司法”。所以我们还是不要去奢望如何通过信访制度更多地“为民作主”，应该帮助公民掌握法律武器自己作主，为他们接近司法提供更多的便利和机会，为他们建立和提供更为公正与经济的司法制度。另一方面，由于最高法院信访制度的存在具有深刻的社会成因，在当前也具有重要的现实价值，试图在短期内废除最高法院信访制度的想法根本不具有任何现实可能性。对此，我们应明白，不能完全用西方的逻辑来度量和评判中国的社会和制度现实。我们在制度设计时应兼顾我国的国情和文化传统，不把追求至善至纯的境界作为其努力的目的，而应致力于避免最大的恶的发生。把信访这个消防信道留着，即使会滋生少数“缠访者”和“缠讼者”，那也是一个多元的社会可承受的代价，甚至也是法治可承受的代价。
当前既不可能废除信访制度，同时也不易按照现代法治的要求建立功能上可替代的制度。面对信访大潮，为了缓解最高法院信访实践与形式理性化司法技术间的紧张，我们必须进一步改造它，使其尽可能地与现代司法相协调，甚至纳入到中国式的现代司法运行机制中来；
同时，也要积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。一方面我们要进行治标，使最高法院的信访工作能更好地接受建议和投诉的作用，使它成为公民接近司法的一条消防信道；
另一方面，我们也要进行治本，加强法治建设，积极推动司法改革，理顺司法体制，确保司法独立，完善诉讼程序。合理设计审级结构，有条件的实行三审终审，树立公民关于司法终局的观念，最大限度地实现司法公正和效率，从源头上减少公民信访的绝对数量，使信访本身不再被“问题化”。
我们在此还必须指出，在当前民众法治观念还没有普遍树立、司法渠道并不完全畅通的情况下，强化或试图减少乃至根除最高法院信访的想法和做法极易导致相反的结果。我们在努力提高最高法院信访工作的实效的同时，也就会吸引更多的人选择采取信访的方式来表达他们的诉求；
同样我们越是试图堵塞最高法院信访这个管道，结果也只意味着向党中央、全国人大和国务院的信访增多，使最高法院自身的工作陷入更加被动的局面。对此间的博弈我们应有清醒的认识。
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原载《四川大学学报：哲社版》2005年第1期
「标题注释」［基金项目］司法部法院建设与法学理论研究部级科研项目（02SFB3005）。
「作者简介」左卫民（1964-），男，四川成都人，四川大学法学院教授、博土生导师；
四川大学法学院，四川成都610064何永军（1974-），男，四川南部人，四川大学法学院博士生。周洪波、马静华为本文的修改提供了部分建议，特此致谢。四川大学法学院，四川成都610064