人类活动排放大量二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）等温室气体，导致大气中温室气体浓度急剧上升，引起全球气候变化。为了应对全球气候变化对人类社会的严峻挑战，1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，153个国家和欧共体共同签署了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称“公约”）。该公约规定了稳定大气中温室气体浓度的最终目标，确定了公平和“共同但有区别责任”等一系列重要的原则，强调发达国家应率先减排，并为发展中国家对付气候变化提供资金和技术援助。1994年3月21日“公约”正式生效。截至2001年12月11日，已有186个国家或地区签署，166个国家或地区批准或接受该公约。“公约”已成为迄今为止参与国家最多，影响最广，国际社会关注程度最高的国际环境公约之一。但是，UNFCCC只是一个构架公约，利益冲突没有浮现。而围绕具有法律约束意义的规定工业化国家定量减排温室气体的《京都议定书》的谈判，则展现出一场前所未有的关于全球环境保护的国际大较量。
签署：发达国家承诺率先减排
1995年在德国柏林召开第一次缔约方会议（COP1），通过了《柏林授权书》（Berlin Mandate），决定开始谈判发达国家具体的减排义务，并决定不得为发展中国家增加任何新的义务。在“公约”和《柏林授权书》有关规定的指导下，1997年11月，在日本京都召开的第三次缔约方会议（COP3）通过了旨在落实具体减排行动的《京都议定书》，首次以法律文件形式为附件I国家（26个发达国家，13个经济转轨国家即前苏联东欧地区国家）规定了量化的减排目标及各方分担的减排义务。根据议定书规定，到2008年～2012年第一承诺期，附件I国家在1990年基础上整体减排5.2％，其中欧盟8％，美国7％，日本、加拿大各6％，俄罗斯、乌克兰、新西兰维持零增长，澳大利亚、冰岛分别将排放量增长限制在8％和10％。欧盟15个成员国将作为一个整体参与减排行动。由此，欧盟通过内部谈判将议定书规定的8％的减排任务进一步分解到各个成员国。其中，德国承诺减排27％，承担了大部分的减排量。
同时，为了帮助附件I国家完成其减排义务，议定书引入了国际合作的三个灵活机制（简称“京都三机制”），即联合履行（JI）、排放贸易（ET）和清洁发展机制（CDM），允许附件I国家之间或与非附件I国家通过基于市场的合作，实施“海外减排”，以降低其减排成本。其中，CDM是惟一一个涉及发展中国家、基于项目层次的国际合作机制，旨在帮助发达国家完成减排义务的同时促进发展中国家的可持续发展，因此受到国际社会、尤其是发展中国家的格外关注。《京都议定书》是“公约”进程中第一座重要的里程碑，标志着国际社会为落实“公约”目标迈出了重要一步。
实施细则谈判：利益冲突，一波三折
京都会议之后，各缔约方围绕《京都议定书》具体实施细则等诸多问题展开国际谈判。由于各方在经济和政治利益上的巨大分歧，谈判进程异常艰难，可谓一波三折。从谈判基本格局看，欧盟、以美国为首的“伞型国家集团”，以及代表发展中国家的“77国集团＋中国”三大政治集团之间既激烈斗争又相互制衡。南北矛盾与南北集团内部矛盾相互交织，各集团内部不断分化、重组。1998年在阿根廷布宜诺斯艾利斯召开的COP4通过了“布宜诺斯艾利斯行动计划”，并确定了在COP6完成落实《京都议定书》全部谈判的目标。然而，2000年在荷兰海牙召开的COP6，由于欧盟与美国之间在一些关键问题上存在难以弥合的严重分歧，会议无果而终，致使议定书的前途蒙上浓重的阴影。2001年3月，美国以经济成本过高、发展中国家未承担减排义务以及科学的不确定性为由，不顾国际社会的强烈反对，宣布将不批准《京都议定书》，国际社会经过十几年艰苦谈判的成果眼看付之东流。
为了挽救议定书的前途，2001年7月在德国波恩召开COP6续会。在美国退出、议定书濒临流产的不利情况下，经过国际社会的艰苦努力和缔约方之间的妥协，最终达成了框架性的“波恩政治协议”。2001年10月29日～11月9日在摩洛哥召开的COP7，在“波恩政治协议”的基础上，继续就落实协议涉及的清洁发展机制，土地利用、土地利用变化和林业，资金机制，能力建设，技术开发与转让，遵约机制及其他相关议题展开谈判，最终就一系列相关议题达成了一揽子协议，即《马拉喀什协定》，为促成议定书早日生效扫清了障碍。当然，为达到这一目标，争取俄罗斯、日本等排放大国的支持，欧盟和代表广大发展中国家的“77国集团＋中国”向伞型国家集团做出了巨大让步。但就其法律地位看，《马拉喀什协定》仍不失为国际气候谈判进程中又一座重要的里程碑。
生效：举步维艰，曙光犹存
马拉喀什会议之后，在欧盟的外交努力和国际环保组织的强烈呼吁下，许多国家纷纷准备或启动批准《京都议定书》的法律程序，以推动议定书尽早在2002年批准生效。国际社会之所以特别看重2002年这一标志性的年份，是因为2002年是里约会议十周年，也是“公约”签署十周年，《京都议定书》签署五周年。2002年9月第一次可持续发展世界首脑会议在南非约翰内斯堡召开。选择这一有特殊纪念意义的年份，一方面可以扩大“公约”在国际上的影响，另一方面，考虑到减排政策和技术措施发挥作用需要一定的时间，恐怕这也是议定书规定义务能够得到切实履行的最后机会了。然而，就目前状况来看，历经十几年艰苦谈判、来之不易的《京都议定书》能否正式生效，仍存在一定的变数。
根据议定书规定，议定书的生效必须达到两个条件，一是要有55个缔约方批准。由于议定书获得非附件I国家的广泛支持，满足这一条件显然不存在问题。二是批准的附件I国家的排放量达到1990年附件I国家总排放量的55％。截至2002年9月17日，共有94个国家签署议定书，84个国家批准／接受／同意或通过了议定书，其中附件I国家25个，包括欧盟15个成员国、日本等。但在排放量方面，距离《京都议定书》生效的标准还有较大差距。
欧盟一直是国际气候谈判进程的主要推动力量，占附件I国家1990年总排放量的24.2％，欧盟15个成员国已陆续批准了议定书。美国作为世界第一排放大国，握有总排放量的36.1％。在宣布退出议定书后，美国不顾国际社会的强大压力仍坚持强硬立场，并于2002年2月14日提出了自己的气候变化新政策，宣布将通过企业自愿实施的方式，到2012年将单位GDP温室气体排放的强度降低18％。对此，国际社会普遍批评该计划令人失望。因为根据美国的历史发展趋势，这一目标至多是过去20年发展的自然延续，美国的排放量很有可能继续增加。美国的退出对议定书的前途造成了极大的负面影响。伞型国家集团中的加拿大、澳大利亚等国在气候变化问题的立场上一贯积极追随美国，此时纷纷站到美国一边。因而，处于中间观望状态的排放大国俄罗斯和日本（分别占总排放量的17.4％和8.5％）就成为决定议定书最终命运的关键所在。日本对待议定书的态度一度充满矛盾和犹豫。一方面，日本以节能型经济著称，减排成本相对较高。原寄希望于新建大型核电站，但核泄漏事故的发生引发国内强大的反核压力，因而对完成减排目标缺乏信心；另一方面，日本作为议定书签署的东道国，从增强其政治影响力方面考虑不希望议定书半途而废。最终，日本经过反复权衡作出了批准议定书的决定。目前，俄罗斯成为决定天平倾斜方向的最后一个重要砝码。令人可喜的是，就在刚刚结束的南非约翰内斯堡世界可持续发展首脑峰会上，中国等一批国家宣布了批准议定书的决定，显示了国际社会通过合作对付全球气候变化的决心和勇气。俄罗斯也承诺将启动批准议定书的进程。
无论《京都议定书》最终命运如何，它都将对未来国际气候谈判进程，乃至世界经济和国际政治关系产生重要的影响，并因此载入国际环境保护史册。▲