2010年，中国共有8000多万人享受到低保、五保救助。其中，城市低保保障人数为2200多万，农村5200多万，五保户500多万。这8000万人相当于我们国家最贫困的人。此外，每年还有大量灾民、残疾人、老年人需要救济和社会帮助。
历经30多年改革发展，中国的社会救助正在形成以城乡低保、教育救助、医疗救助等为核心的制度框架，它构成了民生保障的最后一道防线。
不断加固这道防线，在社会秩序和心理的稳定层面都具有至关重要的意义。对我国而言，社会救助体系初步形成，但在如何进一步提高救助底线、明确救助的群体标准、加快社会救助立法、完善资金投入机制等方面仍需不断破题。
迁西：“一站式”医疗救助
□ 本刊记者 许兰武
自2011年1月6日启动医疗救助“一站式”服务系统之后，河北省唐山市迁西县就实现了医疗救助与新农合、城镇医疗保险的并网连行、同步即时结算。针对城乡低保户、五保户、60年代退职病残职工――这些困难群体的“住院难、报销难、救助难”问题，迁西县民政局走出了一条新路子。今年下半年，该模式在唐山市民政部门推广开来，并引起河北省民政厅的高度关注和大力推广。
五保户看病不再难
大秦铁路穿过河北省迁西县旧城乡荆子峪村。列车常年不断地轰隆隆经过，给这个村子带来嘈杂的同时，也让紧邻铁路线的村委会显得热闹了许多。
坐在村委会沙发上的王纪普老人是土生土长的荆子峪村人，也是村里为数不多的五保户之一。健康问题是老人们常谈及的话题，他现在依然清楚地记得十年前的那场大病，几乎花去了全部借来的两千元。为了报销，他请人代写了申请，拖着刚刚恢复的病体跑村委会和乡民政部门，再由乡民政部门上报县民政局。县民政3个月才结算一次，等钱拨付到他手中，经历了近4个月。
“人吃五谷杂粮，哪有不生病的？几个月前，我得了一次大病，住院十多天，一共花了近4千块钱，后来，我只掏了600多元就出院了，说叫什么‘一站到达’。”王纪普老人一边说一边撩起上衣，露出后背给大家看。
常来基层村委会调研的迁西县民政局干部正巧也在场。救灾救济科科长王永明简单地给王纪普介绍了迁西县民政局的“一站式”医疗救助。
在农村，民政局医疗救助的对象主要是五保户，迁西县共计2226位五保户。1957年，王纪普老人应征入伍，军转后在家靠干农活和打临工为生。中年丧妻的他，还得照顾患精神病的儿子，更不幸的是，前些年儿子也过世了，生活过得十分艰难。由于年岁已高，老人平时只能靠亲戚接济点米面和柴火。
王纪普一个月能领到包含养老保险在内的260元救济金。看似硬朗的王老汉被几个月前的那场大病折磨得不轻，看上去憔悴了很多。这次大病所有花费，扣除新农合和医保救助报销的那部分，还剩下600多元需自付，这对一个没有生活来源的五保户来说，也是一笔极大的开销。
王纪普的出院单上显示，整个药费中，新农村合作医疗给报了1600多元；定点医院（康力医院）按照规定也减去了除报销外余额的5%；民政部门推出的医疗救助还减去了近千元钱。他笑着跟聚在村委会里的干部说：“要是能把600块钱多也给报了，那就更好了。”
以前看病报销需要4个月，现在随时就可以报销了，王纪普老人很满意。当县民政局工作人员问完情况后，他很小心地把这些单据和几个已磨旧的本子放进口袋里，然后用一块布包好。这个小袋子对于他来说就是实实在在的保障，有了这几个证明，他看病就能少花钱，同时还有补助。
老王属于农村分散供养方式的五保户，村里人调侃老王：“为啥不去敬老院，那里有吃有住还能玩。”王老撇了撇嘴说：“听说去了就不让出来了。” 老王的话引得大家哄堂大笑。
乡民政工作人员说：“咋会呢？平时想回来就可以回来，在敬老院和在家一样，都是有保障的。只要你身心健康，是可以出来遛弯儿的。”
在荆子峪村住了一辈子的老王很难割舍下这个地方，他说：“我还能动，亲戚平时也照顾。现在民政救助的人也经常来，逢年过节还有慰问品，也算知足了。”
小改变解决大问题
不用先垫钱，就能先就医，出了院直接结算个人部分，不会再像以前那样乡镇县全跑一圈。
县民政局局长李忠雁接受专访时说：“推出‘一站式’救助服务的初衷就是为了公平、公正。群众利益无小事，救助模式转变后，救助对象在定点医院就医时，直接就可以享受到医疗救助与新农合、医疗保险同步结算。患者出院时只需结算救助和报销后的自付部分，把过去的事后救助转变为现在的事中救助。”
提起过去，报销手续繁琐是一个症结，长时间的等待困扰着五保户（2226人）、城乡低保（12039人）、60年代退职病残职工等困难群众的看病就医。特别是患了大病，医疗费得先行自付，出院后需持相关票据证件，经乡镇审核、报县民政局审批，先由社保资金报销补偿，再进行政府资金救助。这些环节下来，赶上报销季度还好些，赶不上就得拖个半年。
县民政局副局长王卫华说：“过去的县乡审批在数据报批上难免出现问题，群众经常会因报销时间长等原因上访，也给民政救助工作开展带来了一定困难，但根本原因还是出在程序上。为此县民政部门会同财政、卫生、人保四部门参与制订实施医疗救助方案。”
从具体的操作层面来说分为两步开展。第一步在软件方面，搭建网络结算平台，使所有报销都能汇总并且做到同步结算，让患者能清晰知道自己花了多少、报销了多少。第二步，把硬件设施做好。为方便困难群众就医，迁西按照属地就近原则与县内18家医疗机构签订服务协议，作为“一站式”服务定点医疗机构；同时设立“一站式”结算窗口，向全县14个乡镇转发文件，宣传医疗救助办法，让困难群众得以知晓。
通过宣传，现在需要医疗救助的群众只要在定点医院住院，出具身份证、户口簿、医保证和社会救助证件，经医院对上述证件审核确认后，即可直接享受医疗救助。过去几个月的等待过程，现在几分钟就能完成。
截至目前，迁西县民政局已取得令人欣慰的成绩。今年前三个季度，共有198人得到医疗救助。随着宣传工作的逐步开展，救助的趋势也在增长，县民政局今年医疗救助资金280万元，目前还剩90万。由于合理使用，今年完全可以保障困难群众的医疗救助。
目前迁西县的救助比例在唐山市已位列高位。对受救群众的审核十分严格：农村五保户、低保户按一季度一审核；城镇低保户按一个月一审核。对那些因病致贫、因灾致贫的特困群体，和虽然在规定范围但需要到县域以外医院看病的，仍将沿用个人申请、乡镇审核、县民政部门审批的规定程序执行。
资金管理是关键
前不久，民政部发布《民政事业统计季报（2011年3季度）》。《季报》显示，今年前三季度，我国城市医疗救助支出25.2亿元，农村医疗救助支出54.5亿元，城乡医疗救助总支出为79.7亿元。
推行“一站式”服务后，救助资金最终使用多少，要看受助对象的数量而定。在资金保障方面，各级拨付的财政资金起到了“兜底”的作用。为确保困难群众医疗救助“一站式”服务顺利实施，迁西县民政局特别在2012年打算将医疗救助资金追加至480万。
为此，根据《河北省城市医疗救助基金管理办法》第七条之规定，城市医疗救助基金实行财政专户管理，专款专用。
如何保证资金真正用于最困难群众成了一个难题。迁西县民政局王卫华副局长道出了其中的苦衷。民政局当年所有的资金，包括医疗救助资金都是由去年报请县财政后审批下来的。2011年民政部财政统一划拨的中央财政，很难在当年用于迁西县最困难群众。至于追加的中央财政资金，就更难落实到需要医疗救助的群众头上。
虽然是民政部门牵头、四部门共同合作，但由于是平级关系，并没有一个信息平台可以供四部门共同使用，并且在计算医疗救助资金等方面还需改进。
“一站式”医疗救助范围不应仅局限于住院的特困群众，凡在就诊看病过程中产生费用，达到一定数额时，民政部门也应采取救助。” 王局长说。
社会救助的民间接力
□ 本刊记者 郭 铁
在我国，每年有2200多万城市低收入人口享受低保；有7500多万农村绝对贫困人口和低收入人口需要救助。另外，还有大量灾民、残疾人、老年人需要救济和社会帮助。
尽管在当今世界范围内，社会救助被普遍认为是一种纯粹的政府行为，但单就我国而言，面对如此庞大的受助人群及多样化需求，单一的政府救助并不能渗透到社会的每一个角落。而在现代意义的政府救助制度诞生之前，邻里、朋友、亲人、甚至陌生人之间就已经在施行社会互助。这既是社会救助的本源，同时也为弱势群体受助提供了更为广泛的渠道。
复明联合行动
已经到了周五中午的十二点了，中国残疾人联合会的一间会议室里，“爱之声”盲人有声读物出版项目的工作研讨会还在“热烈”地进行着。
此前的10月15日，国际盲人节，由中国残联和中国狮子联会共同发起的“爱之声”项目的第一张作品“书香洒满童年”童话专辑已经在中国盲人图书馆举行了首发仪式。这次会议，要对前一个活动进行总结，也要为即将于12月3日国际残疾人日举办的第二场活动――散文专辑首发仪式做筹备。
参加会议的除了来自中国盲文出版社的工作人员，大多是中国残联主管的全国性社会团体――中国狮子联会的会员。“应该说，我们都是志愿者；但是我们又不同于一般的志愿者，我们出心、出力、出钱、出时间的同时，还以专业精神来做服务，所以大家都觉得有使不完的劲儿。”吴胜男是这个项目的总策划，也是中国狮子联会北京会员管理委员会服务委员会的主席。其他会员之中有的是电视台记者、有的是企业的负责人、有的是两岁孩子的妈妈……
联系媒体、找赞助商、寻找活动场地……每一个活动细节无不牵扯着他们的心。在她们与出版社协商的过程中，往往是一个问题的解决同时伴随着另一个问题的出现。
对盲童教育救助的关注始于2006年。那一年的六一国际儿童节，吴胜男和“狮友们”在北京盲校为孩子们捐赠盲文辞典。活动过程中，她们认识了一个叫做张昕冉的盲童。
当时，孩子正在津津有味地“读”着一本盲文书。“狮友”潘伟问：“你读的是什么书啊？”小昕冉高兴地把手中的书举起来给阿姨们看。而就是这个场景，让“狮友们”久久难忘。
潘伟用“心酸”二字形容小昕冉手中的盲文书。“那本书已经又旧又破，可以想象孩子一定读了很多很多遍。翻开书，看到出版日期竟然是1971年。”
由于盲文读物制作工艺复杂、周期长、成本高昂、品种数量有限，因此在我国，约有13万学龄盲童和小昕冉一样，面临缺少课外读物的境地。有声读物是大量未掌握盲文的盲童不可替代的学习和交流工具，也是世界各国普遍为盲人提供的最主要出版服务。但在我国，盲人有声读物出版还处在起步阶段，年制作有声读物仅百种、不足2千小时，还远不能满足盲人精神文化需要。
2011年初，中国残联、中国狮子联会联合发起“爱之声”有声读物出版项目，组织包括著名主持人、播音员、文艺工作者等在内的社会各界爱心人士，为盲童录制经典名作有声读物。有声读物的CD光盘将免费赠送到全国特殊教育学校及各地盲人阅览室，为盲童、盲人提供文化救助。
其实早在“爱之声”之前，中国狮子联会就在残联的支持下组织了多次白内障复明公益行动。据中国残联国际部主任、中国狮子联会秘书长陈亚安介绍，在过去三年中，作为中国狮子联会品牌慈善服务项目――“视觉第一光明行动”深入开展，广东、深圳等地完成白内障复明手术15000例。
2010年，中国狮子联会广东某服务队于9月底到达四川省甘孜州白玉县，直接将手术车开到了四千多米的高海拔地区。到10月5日活动圆满结束时，共为近千名藏族同胞做了检查，治疗白内障患者290例。患者中最小的仅7岁，最大的达87岁。
在整个过程中，中国狮子联会实则是组织这项活动开展的主力军。但在陈亚安看来，残联作为中国狮子联会的“婆家”，也为活动的有效开展提供了许多支持与帮助。其中最重要的一点，就是为狮子会提供了一个可以依靠的组织，让联会的活动更加法制化、规范化。同时，随着各地残联的救助活动逐渐深入到基层，也为中国狮子联会在各地的服务队提供了更多的活动平台。
官民共助体系
中国人民大学社会学系教授、国家民政部专家咨询委员会委员洪大用认为，现在我们的政府在财政、人力资源等方面的能力是有限的，而在人员设置上又不能过于庞大。
“社会力量的参与，一方面可以补充政府力量不足的问题，如财政资源、人力资源的不足等。另外，还可以倡导一种社会互助的精神，真正建设一个和谐友好的社会。第三，民间组织等社会力量参与社会服务，更有助于整个社会救助体系的完善。在政府没有采取行动之前，老百姓就在互助。从本质上来讲，社会救助就是社会互助。”
而在实施社会救助过程中，政府与民间组织、民间机构的合作方式也呈现出多样化特点。“比如说在上海，低保对象家庭经济条件的审核就是由一些民间组织帮助完成的。”洪大用说。
“此外，政府购买社会服务的也有。如民间组织对社区老人照顾得比较好，政府将会给予一定资助。现在还鼓励民间自己开设社会工作服务组织，而这些组织在资质注册上限制条件会比较少。民间组织参与的效果，至少对于社会救助对象来说，能够使他们获得更多渠道的帮助。”
卫生部、中国残联等政府机构与国际狮子会的“亲密接触”始于上个世纪九十年代中后期。自2002年起，国际狮子会共募集了3000万美金的善款，在中国开展了为期十年、共两期的白内障救治活动，使500万患者重新看到了光明。
“3000万美金，500万残疾人的复明手术。500多万几乎等同于一个小国的人口。在中残联与狮子会共同实施白内障救助的过程中，也间接提高了我国相关领域的医疗水平。”陈亚安说。同时，由于白内障手术救助效果明显，因此也深受各地政府欢迎。
2002年，广州、深圳试点创办狮子会取得成功。2005年，经国务院批准，中国狮子联会正式成立，成为中国残疾人联合会主管下的全国性志愿服务组织。尽管狮子会有国际背景，但在中国残联的积极引导下，使得这个“洋媳妇”很快适应了中国的水土。
“目前，各地政府与联会的合作是成功的，但这不等于说不存在任何问题。这主要涉及到如何对这样的民间组织进行引导。”陈亚安说。
“起初，会员们都是抱着‘我现在生活得不错，看到周围人生活不易从而尽点微薄之力’――这种非常朴素的思想来参加活动的。在这个过程中，就难免产生‘我做了好事，我很高尚’的想法。”
在对狮子联会进行管理的过程中，陈亚安认为徒有助人的热情是不够的。“授予的时候如何平等对待被授予者，这是一个人权的概念。在你帮助他人的同时也要送出一份对对方的尊重。因此，我们讲‘正己助人’――帮助别人之前要管好自己。拿出自己的资源帮助别人的时候，也是提高自己的过程。”
除了助人观念上的引导，残联还考虑到怎样把办狮子会的理念和国家构建和谐社会的大目标联系在一起。“在引导的时候，怎样让狮子会这个组织根据国家法律法规规范自我行为、加强内部管理的规范化建设，我们这几年根据操作过程中的问题制定了相应的管理制度、发展纲要；遵守国家法规政策，又不能照搬照抄，还要有自己的特色。”
针对这种“官民共助”的社会救助模式，洪大用谈到了几点需要注意的问题：首先，国家对于服务标准应该给予规范，使不同的服务组织能够按照标准办事，更加有利于满足救助需求。其次，政府应该对民间组织参与社会救助的过程、资金的来源渠道、筹集等环节进行有效的管理。此外，政府应该加大对这些组织支持的力度。
在中国，正式注册的有国际背景的民间组织只有中国狮子联会，而残联向来都将它视为“我们中国的会”。“尽管狮子会有国际背景，但在管理上与中国本土的民间组织都是一样的，没有什么特殊的地方。会员来自五湖四海、各行各业，即使是名人、企业家也同样要遵纪守法，要按照中国的法律、制度和文化传统办事。”
众人拾柴火焰高
中国狮子联会北京会员管理委员会主席王文生现已辞去之前的工作，专心投入到民间组织的社会救助大军之中。这个看上去温文尔雅的男士，有着良好的教育背景和工作经历，举手投足之间却透露着平和与淡定。
这几乎是所有“狮友”身上可以寻觅得到的一种气息。王文生说：“很多人都把慈善、公益、救助想象成大手笔的捐款，其实，每天保持微笑，让周围的人感到心情舒畅，这就是一种公益。”
“助人的同时也是在自助。”这是王文生对自己工作内容的高度概括。而现已是两岁孩子母亲的潘伟，也有着和王文生一样的感受。
几年前，潘伟就职于某著名公关公司，并担任高管职务。然而事业上的蒸蒸日上却未能给她的生活带来快乐。
“当时在公司已经做到了一个不错的职位，每天加班就像吃家常便饭。有一次我加班到凌晨两三点钟，却发现自己连午饭都还没顾得上吃。”
一天，潘伟突然问自己：“这种生活的意义究竟何在？”高强度的工作使得潘伟无暇顾及亲人及家庭，还经常乱发脾气。她开始重新思考生活的定位。不久，潘伟辞去了令人羡慕的工作，投入到各种爱心救助活动之中。
令潘伟感到庆幸的是，在加入联会之后，结识了许多志同道合的朋友。“如果你看到我们开会的场景，你会觉得大家都很放松。我们都是有什么说什么，经常会为一个救助项目的开展产生争执，这在以其它公司或单位中是不常见到的。但我们知道，大家都是为了能够把项目做好，都是为了能够更好地帮助他人。”
“加入到民间组织一个最大作用，就是能够参与到一些重大的救助项目，并且保持这些项目的持续性。毕竟一个人的力量十分单薄，众人拾柴火焰高嘛。”
陈亚安说，尽管民间组织的救助力量仅仅是政府工作的一种补充，但当每个社会成员都有一份助人为乐的爱心时，社会的和谐也就真正达成了。“不敢说我们的作用是能够温暖整个社会，但至少不能让社会的温度降下来。”
现在，潘伟的每一天都过得十分充实，除了公益活动，两岁半的儿子成了潘伟生活的重心。“我希望将来他至少要成为一个有爱心、会帮助别人的快乐的人。”潘伟说。
低保退出机制之困
□ 本刊记者 潘 阳
2010年底，民政部布置的全国性低保认定大排查告一段落，各地对城市低保户进行了一轮地毯式排查，使不符合低保条件的人员应退尽退。截至目前，民政部虽尚未公布清退低保户的具体人数，但根据现有的媒体报道，已经能看出“伪低保”的规模和低保退出机制困境的端倪。
据2011年9月4日新华网报道，河南省农村低保被冒领现象严重。河南省境内仅沈丘县、泌阳县、舞阳县、鄢陵县、许昌县五县，就取消4.35万名不符合规定的“伪低保户”，数目之多让人瞠目结舌。
与此同时，据江西省民政厅发布的最新消息，江西省去年共对3万多名基层干部亲属进行备案登记，取消不符合低保资格的干部亲属7000多人；湖南省益阳市共清退不符合条件的低保对象4569人；而安徽省合肥市享受低保人数则从2006年的12万人左右，缩减到目前的48000多人；《人民日报》10月19日报道，内蒙古齐齐哈尔近日又清退近9000名“伪低保”者。
流动标签难流动
“低保”本应是个流动标签，一朝享受低保不代表能永远享受下去。但低保资格核实的困顿局面导致流动标签难以流动。
据媒体报道，在齐齐哈尔市建华区，低保中心主任向媒体坦言，建华区的黎明村原来有49户低保户共计60余人。起初这些人完全符合低保标准，但是由于某企业在村中做公益，每月给每位村民发放一定额度的现金救助，使一些低保家庭经济状况明显改善，超出低保标准，低保中心工作人员按规定取消了其低保资格。结果导致这其中的10多户人还在不停地上访，认为工作人员非法取消了他们的低保资格。
各地清查低保工作并不顺利，有时候因为要取得关于房产、车辆方面的信息，牵涉到房屋管理处等非民政部门的时候，就需要反复协调，工作难度可想而知。“从最近的检查以及国家审计署对部分地区低保工作审计反馈的情况看，还存在低保对象认定不够准确的现象，个别地方还相当突出。”民政部社会救助司城市处处长刘喜堂证实了这一情况。
就在各地排查“伪低保”的同时，不断有困难群众陆续申请到了低保。中国人民大学劳动人事学院韩克庆副教授在对1000多人进行调查中发现，一些人并不讳言吃低保需要打点的现实。类似的“人情保”、“关系保”在全国各地层出不穷。
《河南日报》8月26日报道，在河南省方城县四里店乡郭沟村，村民低保金被村支书冒领两年，光山县斛山乡的村民组长和村干部家属也都办上了低保。一位村民反映；“能申请到低保说明家里在当地是‘有头有脸’的。低保办谁不办谁，村干部说了算，有关系的好办，没有关系的家庭再困难也办不来。”
民政部最近的工作部署中要求，进一步加强城市低保对象认定工作，并将有价证券、存款、房、车等财产作为认定低保的重要依据。但实际上，准确定位和核查低保享受对象，一直以来是困扰民政部门的难题。记者调查了解，我国尚未建立起与现实需要相适应的金融信用体制和居民个人收入申报制度，个人收入和金融资产不公开透明，个人所得税制度也不完善，缺乏有效的收入监控和调查统计手段。
一般审查的具体工作要靠手工方式进行。对一些有存款、有价证券及实际家庭收入高而无固定职业以及长期外出、申请享受城市低保的家庭和已经享受低保的家庭，核定其实际情况较为困难。
有民政干部反映，去用人单位了解低保申请人收入常常遭拒，用人单位甚至为低保申请人开具虚假的收入证明。由于对用人单位没有监督约束机制，民政干部开展家庭调查工作更难，低保人员可以这个月有收入，下个月没收入。
破除“贫困陷阱”
值得一提的是，我国的社会救助标准一直偏低，本来不可能也不应该产生“贫困陷阱”、“福利依赖”的现象。在《中国社会保障改革与发展战略调查报告》中显示，由于低保标准偏低，各地的低保对象只要有劳动能力，都在想尽办法私下从事灵活就业或者自由劳动的方式来增加家庭收入。因此，我国的低保对象从总体上来讲，不仅不是“懒惰”的群体，恰恰相反，大多数是十分勤劳的。
不合理的激励机制使受助人口退出机制不畅，部分低保对象长期沉淀下来，形成所谓的“贫困陷阱”。即使在部分受助对象经济状况发生改善之后，由于缺乏必要的监督和核查机制，亦容易使其延续成一种长期的福利待遇，产生所谓的“福利依赖”现象。
针对很少有群众愿意主动脱离低保行列这一问题，中国社会保障研究中心主任郑功成教授做了一个分析：一方面是一部分困难家庭的脱贫能力非常的薄弱，他们的劳动能力或者收益状况确实不能促使其摆脱贫困。另一方面主要是现行救助制度确实存在着不利于激励受助对象通过公开劳动增收和退出低保行列的因素，即多重救助的简单叠加和劳动所得对救助待遇的简单替代，是造成这些现象的根本原因。
此外，民政部门作为社会救助的主管部门，未能及时对整个社会救助制度进行有效地监督管理，社会救助整体效能低下一直备受诟病。采访中，一位多年从事民政工作的工作人员感叹道：“社会救助涉及的部门太多，没有统一的管理部门，经常是政策与政策之间、部门与部门之间、政府与社会之间分割与脱节，交叉重叠与残缺漏洞现象并存。多种救助、重复救助、救助遗漏都处于无序状态，怎么会不造成社会救助资源浪费？”
今年3月份在北京召开的的全国社会保障研讨会中，社会救助不再是传统意义上的“扶危济困”的问题再次被强调。新型的社会救助与公共服务型政府建设、中国特色的福利社会、有利于科学发展的税制的构建、收入分配改革、社会领域的改革等重大转型课题紧密联系在一起。
如今，这些方面都在逐渐破题，并且不断增加新的内容，相应的社会救助的项目也会日益增多。郑功成认为：“最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展，是真正免除全体国民生存危机的机制保证。但这一制度的发展进程中，还面临着许多问题，从而迫切需要有相应的统筹规划。”
“退出”的方向
目前，各地对于社会的家庭经济收入调查的方法和内容各不相同，有的更是相差甚远，造成同一群体在不同地区享受不同待遇。
此前，江西省民政厅救助局相关官员介绍，他们每年都会对低保对象进行定期排查、入户调查，加强了与社保、工商等部门的互动，及时掌握低保对象退休、从业、死亡、户籍变动等信息，并作出相应处理。这期间，需要借助现有的信息网络平台，包括利用银行、税务、劳动保障、工商行政等部门的信息系统，依法强制性获取申请者和受助者的家庭财产和收入状况，结合个人申报，明确有关机构和个人在低保资格评估中的职责和义务。
比如，劳动保障部门对有工作但其实际收入在最低工资以下的给予证明；工商部门对早夜市和正规市场的个体商户出具收入证明；税务部门应根据其交税情况，提供收入证明；金融、证券部门必要时应积极配合民政部门进行存款、证券交易等情况的调查。这牵涉到电子政务工程中破除部门障壁、实现信息共享的问题。民政部部长李立国已经表示，和银行、公安等多个部门启动联动核查，跨部门对家庭收入信息进行比对，更准确掌握个人收入及财产信息资料，这一方法将持续推广。
让救助跳跃“生死线”
――专访中国人民大学社会救助研究专家洪大用教授
□ 本刊记者 丁筱净
“2010年，中国共有8000多万人享受到低保、五保救助。其中，城市低保人数为2200多万，农村5200多万，五保户500多万。这8000万人相当于我们国家最贫困的人。”中国人民大学社会救助研究专家洪大用教授说。
从1992年开始，洪大用开始了对中国贫困问题的研究，随着90年代初中国社会救助制度的逐步建立，他将研究重心转移到中国社会救助体系上来。2004年，他出版了《转型时期中国社会救助》，这本书也成为中国社会救助领域权威的研究成果。
洪大用教授认为，在现有条件下，社会救助保障的往往是民众的最基本生存要求，也就是“保肚皮”，但人的基本尊严和发展的能力得不到保障。现在的救助标准并不能让他们摆脱贫困的状态，也很难使他们实现自我发展。“我们救助的目的不是让这群人一直在生死线上挣扎，而是让他跳跃生死线，摆脱贫困，这需要他有一定积累。”
《民生周刊》：现有的社会救助制度是如何建立起来的？
洪大用：传统的社会救济制度向现在的社会救助制度转变，大约是在90年代初期。1993年上海的最低生活保障试点是一个标志性事件。从那以后，为了配合城市的国有体制改革和市场经济体制建设，在城市相应地发展出了最低生活保障制度。
经过1997年国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》发布；再到2007年，出台《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，应该说，目前现代意义上社会保障制度的重要组成部分――社会救助制度，在中国已经初步建立起来了。这套制度包括城市农村的最低生活保障、五保户救助，并以这两项救助为基础发展了一些配套的专项救助，包括医疗救助、教育救助、住房救助等；同时发展出一些应急的救助措施来应对突发性的疾病、家庭灾难、自然灾害以及救助流浪乞讨人员等等。
《民生周刊》：您如何看待现在中国的社会救助制度？
洪大用：虽然社会上对这项制度出现了这样那样的非议，比如低保户长期不能就业等，但是总体上看，我个人认为这项制度应该是中国社会保障制度中最有效的一项制度体系。我们不否认社会保险制度、社会福利体系、商业保险制度也在不断完善，但从成本最低、效果最明显、最直接让老百姓受益这三方面来说，社会救助制度是中国社会保障体系建设方面，最为成功的一项制度。
《民生周刊》： 您对贫困问题的研究是从1992年开始的，您认为当下社会救助制度还存在哪些有待改善的问题？
洪大用：现在主要还存在几方面的问题：
第一，救助标准偏低。社会学上将收入在平均收入一半以下人的口称为贫困人口，在30%以下的为绝对贫困人口。2010年，全国城市平均低保金为平均收入的17%左右，全国农村平均低保金为平均收入的27%左右（如表1）。两方面平均低保金都没有超过绝对贫困收入标准，所以无论是农村还是城市，最低生活保障还有提高的空间。
第二，选择标准存在问题。客观上，虽然我们发展出一些有特色的制度，包括三访、公布、社区监督、民主评议等，也发挥了一些作用，但因为社会在快速转型，人口流动很快，其实社区对于居民的家庭情况了解并不像以前那样深入，加上工作力量很有限，所以很难做到非常细致地审核。主观上，冒领、工作人员“优亲厚友”的情况也存在，在农村这种情况更严重一些。
第三，社会救助的立法问题。《社会救助法》从2005年到现在，一直难产。可能立法者也有不同的考虑，比如财政的紧张、社会导向问题等等。但是不管怎么样，社会救助是现代社会保障制度的重要组成部分，应该得到法律的保障。直至目前，农村的最低生活保障都还没有得到法律的保障，还只是国务院的一个通知，到现在也没有出台条例。没有法律保障，制度难以系统、严格地执行。
第四，在资金投入上，现状和制度相悖。社会救助到底是中央政府的责任还是地方政府的责任？在《城市居民最低生活保障条例》上明确社会救助是地方政府负责制，但实际上现在城市和农村的低保资金投入中，中央政府投入将近达到70%，地方政府的投入还很有限。这与现行的制度是相悖的。
另外，救助实施中还存在一些细节问题。比如救助和就业指导没有挂钩、分类实施主力量薄弱等。
《民生周刊》：现在社会救助体系已经基本建立，但是体系的完善上还存在哪些问题？
洪大用：我个人最近关注的，是体系完善“六对关系”的问题：
一是救助主体：政府和社会的互动合作。社会救助包括货币、实物救助和服务救助。政府在资金上有一定实力，但在提供社会服务上较薄弱；而社会力量在提供服务方面更加专业，却在资金上有很大缺口。所以，在救助主体上应该处理好政府和社会的关系，让这两个主体发挥出各自优势，扬长避短，合作救助。
二是救助对象：选择型救助还是普惠型救助。目前，我们把目光集中在基本生活最困难的一部分人身上，这当然有它的合理性，比如现阶段财政资源紧张、识别贫困难度大，只能按照收入标准来识别等等。但也由于目光过分集中，政府为这群人提供了包括最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助等各项救助，反而造成了救助的叠加。
应该意识到低收入的人未必是出现全面生活困难的人，收入还可以的人也未必生活上没有困难。严格意义上讲，只要社会成员出现需要救助的情况（花费大的病人、天灾等），他们就应该有机会获得救助。所以在政策制定的初衷上，应该选择普惠型的理念，而不是将目光集中在收入最低的那部分人身上。
三是救助标准：要遵循生存标准还是发展标准。在现有的条件下，社会救助保障的往往是民众的最基本生存要求，但人的基本尊严和发展的能力得不到保障，现在的救助标准并不能让他们摆脱贫困的状态，也很难使他们实现自我发展。我们救助的目的不是让这群人一直在生死线上挣扎，而是让他跳跃生死线，摆脱贫困。
我认为，在救助标准的制定上，既要有科学的测算，也应有价值的追求――我们救助的目的是为了让受救助者发展，也就是尽量做到“助人自助”。
四是救助内容：货币救助还是实物、服务救助。现在我国的救助内容还是以货币为主，实物、服务的救助是很不充分的。实际上货币救助也会存在效果不理想的情况，比如给一个习惯挥霍的低保对象发钱，这些钱对保障生活往往起不到理想作用。
实物救助上，现在西方社会普遍流行发食物券，以保障低保对象的食物需求，这样一来无论是物价波动还是别的原因，都能保证“吃穿得上”。除了实物救助之外，还应该提供一定的社会服务，比如提供个性化的就业指导等，根据对象的实际需求来提供社会服务。总之，救助内容应该多样化，以满足不同人群的实际需求。
五是救助效果：社会排斥还是社会融入。救助的结果到底是令救助对象不断地边缘化、受排斥，还是融入社会、渐渐进入社会主流？现在受救助对象往往对主流社会有很强的疏离感，被人贴上“吃低保的”标签，本身就有自卑情绪，加上低保标准不足以让这群人摆脱贫苦，就形成了一种恶性循环――低保对象长期在生死线上挣扎。这不是我们施行社会救助的目的，真正的目的应该是让其摆脱贫困，融入社会。因此应该树立正确的救助导向，也应该用救助实际产生的积极结果来评估救助制度。
六是救助的依据问题：依靠政策还是法律。我个人倾向于依靠法律。立法了，无论是政府人事的更迭还是实际工作部门的变动，都不会影响到公民享受社会救助的权利。同时，法律也会规范各种救助主体的施助行为。更具有稳定性，也利于社会救助的长期发展。